* “中美友好互信合作計(jì)劃”是由復(fù)旦發(fā)展研究院和豐實(shí)集團(tuán)共同打造的中美關(guān)系研究的學(xué)術(shù)平臺

進(jìn)入第二任期的八個(gè)月后，特朗普政府的聯(lián)邦人事任命陷入了一場前所未有的僵局。這場危機(jī)并非簡單的政治摩擦或行政延遲，而是一種系統(tǒng)性的癱瘓，其廣度和深度在近代美國政治史上均屬罕見。通過對核心數(shù)據(jù)的剖析，我們可以清晰地勾勒出這幅“空轉(zhuǎn)”的政府圖景，并理解其危機(jī)的嚴(yán)重性。本文將以《華盛頓郵報(bào)—公共服務(wù)伙伴關(guān)系》（The Washington Post-Partnership for Public Service）政治任命追蹤數(shù)據(jù)庫為核心，通過系統(tǒng)分析，全景式地展現(xiàn)這場人事危機(jī)的統(tǒng)計(jì)快照、歷史坐標(biāo)與部門分布，為后續(xù)的成因與影響分析奠定堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

01

聯(lián)邦人事任命進(jìn)度評估

數(shù)據(jù)概覽

截至2025年8月初，即特朗普第二任期開始約八個(gè)月后，聯(lián)邦政府關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)崗位的任命進(jìn)度條幾近停滯。根據(jù)數(shù)據(jù)庫追蹤的822個(gè)需要參議院批準(zhǔn)的關(guān)鍵職位，整體情況堪憂：已有368席被提名，其中127席已通過確認(rèn)、241席仍在審議；另有286席尚無人選，而176名具任期保障或留任資格的官員繼續(xù)履職。

數(shù)據(jù)顯示，白宮提名和參議院確認(rèn)的雙重遲滯正在令政府人事陷入僵局：目前僅約15%的職位獲得確認(rèn)，絕大多數(shù)關(guān)鍵崗位要么由代理官員或留任者勉力維持，要么干脆空缺。更棘手的是，癥結(jié)并非首要出在參議院——白宮內(nèi)部篩選、審查與提名流程的梗阻才是根本瓶頸：尚無提名人選的崗位高達(dá)286個(gè)，遠(yuǎn)超滯留參院排期的241個(gè)，意味著政府在人選遴選的源頭便已“卡殼”。換句話說，超過三分之一、約35%的關(guān)鍵職位連候選人都未被提出，凸顯執(zhí)政核心對忠誠度和意識形態(tài)純度的高門檻正在制造一種“自我制造”的人才短缺，這一點(diǎn)將在第二部分進(jìn)一步解析。

與此同時(shí)，仍有176名具備任期保障或從前任政府留任的官員在位，占總職位的21%左右；他們暫時(shí)維系了政府運(yùn)轉(zhuǎn)，卻也在新舊路線之間埋下潛在的摩擦與碎片化隱患，為未來政策執(zhí)行增添不確定性。

歷史性趨勢：與歷屆政府的比較

將特朗普第二任期的任命速度置于歷史坐標(biāo)系中，其異常性和連貫性便一目了然。這并非美國政治中常見的黨派拉鋸所導(dǎo)致的周期性放緩，而是聯(lián)邦政府組閣模式的重大轉(zhuǎn)型。

特朗普第二任期首年官員任命確認(rèn)數(shù)與近幾屆政府對比：縱軸：官員任命確認(rèn)數(shù)量（單位：項(xiàng)）；橫軸：時(shí)間（從“就職日”起，標(biāo)注 5 月、7 月、9 月、11 月、翌年 1 月）。來源：華盛頓郵報(bào)

這張圖表直觀地展示了任命進(jìn)度的歷史對比：截至8月，特朗普第二任期首年僅127名官員獲參議院確認(rèn)，不到布什和奧巴馬同期近200名，略高于其第一任期和拜登同期的數(shù)字。從歷史縱深來看，確實(shí)可以觀察到參議院確認(rèn)流程耗時(shí)不斷拉長——自里根時(shí)代的平均56天遞增至特朗普第一任期的117天——但眼前的“任命枯水期”并非這一漸進(jìn)趨勢的自然延伸，而是聯(lián)邦部門的“常態(tài)失序”，反映出行政部門的組閣能力與對國會的協(xié)作機(jī)制已經(jīng)滑向新的臨界點(diǎn)。

空缺的震中：關(guān)鍵部門的人事真空

人事僵局并非平均分布，而是集中爆發(fā)在對美國國家安全、外交與經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定最為關(guān)鍵的部門，造成的領(lǐng)導(dǎo)真空正一點(diǎn)點(diǎn)侵蝕聯(lián)邦政府的核心政策能力。

首先受創(chuàng)最深的是被視為外交“神經(jīng)中樞”的國務(wù)院：《華盛頓郵報(bào)》按機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)顯示，國務(wù)院需要參院確認(rèn)的崗位多達(dá)242個(gè)，是所有部門中職缺最多的一家。美國外交官協(xié)會（AFSA）的統(tǒng)計(jì)進(jìn)一步顯示，特朗普2.0截至8月4日共提名61位大使，其中只有3名為職業(yè)外交官（占4.9%），其余58名為政治任命（占95.1%），即總統(tǒng)跳過外交官職業(yè)序列，直接任命與其政治立場或支持度密切相關(guān)的人士出任大使。如此高比例的政治大使既延續(xù)了特朗普一貫的“非職業(yè)化”取向，也加劇了提名對參議院的依賴度，進(jìn)一步拖慢確認(rèn)進(jìn)度。

部分關(guān)鍵大使職位空缺。來源：華盛頓郵報(bào)

國防部同樣岌岌可危：65個(gè)追蹤職位里，負(fù)責(zé)國土防御和國際安全事務(wù)等要害領(lǐng)域的助理部長懸而未決，直接削弱五角大樓的戰(zhàn)略規(guī)劃與執(zhí)行鏈條，在大國競爭和地區(qū)沖突此起彼伏的當(dāng)下，這種斷裂已對國家安全構(gòu)成實(shí)質(zhì)威脅。同時(shí)，國防部資深顧問、副幕僚長、代理副部長辦公室幕僚長等人被開除或宣布離任，加劇了部門的人才缺口。

財(cái)政部與司法部的情況也不容樂觀。前者的26 個(gè)關(guān)鍵崗位中，首席財(cái)務(wù)官、主管國際事務(wù)的副部長及數(shù)名助理部長尚無提名，這讓美國的國際金融溝通和國內(nèi)財(cái)政監(jiān)管都處于無人掌舵的狀態(tài)；后者追蹤的 29 個(gè)職位雖已鬧出部長級任命風(fēng)波，但總法律顧問及多個(gè)關(guān)鍵局長職務(wù)依舊空缺，使得聯(lián)邦執(zhí)法與監(jiān)管政策難以形成連貫合力。綜合來看，領(lǐng)導(dǎo)層持續(xù)“失聲”正把最需要穩(wěn)舵的幾大部門推向功能失調(diào)的邊緣。

02

“忠誠至上”主義：

特朗普人事哲學(xué)

候選人畫像：忠誠、同質(zhì)與“熟人政治”

通過分析已提名和已確認(rèn)官員的背景屬性，一個(gè)清晰的“特朗普式”用人畫像浮出水面。這個(gè)畫像的關(guān)鍵詞是復(fù)用、同質(zhì)化，并與特定的政治議程高度捆綁。

數(shù)據(jù)顯示，在已提名的367人中，高達(dá)141人曾在特朗普的第一任期內(nèi)任職，占比接近40%。這一高比例的“復(fù)用”現(xiàn)象，反映出白宮在選人時(shí)極度依賴一個(gè)有限的、經(jīng)過驗(yàn)證的“熟人圈子”。這不僅是為了確保政策的快速執(zhí)行，更重要的是，這些人已經(jīng)通過了最關(guān)鍵的“忠誠度測試”。在特朗普的政治語境中，忠誠不僅意味著支持其政策，更意味著在政治壓力下對總統(tǒng)本人的絕對效忠。這種“熟人治理”模式雖然可以減少磨合成本，但也極大地限制了人才庫的廣度，導(dǎo)致許多專業(yè)性強(qiáng)的職位因找不到既“可靠”又勝任的人選而長期空缺。

另一方面，與前任政府相比，特朗普2.0的提名人選在性別和族裔多樣性上出現(xiàn)了顯著的逆反。在提名流程中的候選人中，男性與女性的比例約為381比138。而在已確認(rèn)的官員中，有色族裔的比例僅占17%左右，遠(yuǎn)低于拜登政府時(shí)期接近50%的水平。

這種同質(zhì)化的趨勢并非偶然，它與本屆政府明確反對“多元、公平和包容”（DEI）議程的政策立場一脈相承。這種做法雖然迎合了其核心支持者的政治偏好，但也在客觀上縮小了可選人才的范圍，并可能削弱政府決策在代表性和視角廣度上的質(zhì)量。許多被提名者與保守派智庫傳統(tǒng)基金會（Heritage Foundation）主導(dǎo)的“2025計(jì)劃”（Project 2025）有著密切的聯(lián)系。該計(jì)劃旨在為下一屆保守派政府提供詳盡的政策藍(lán)圖和人事儲備，其核心目標(biāo)包括大幅削減聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、清除被認(rèn)為是“深層政府”的職業(yè)文官，并以忠于總統(tǒng)議程的政治任命者取而代之。提名具有“2025計(jì)劃”背景的人選，確保了人事選擇與激進(jìn)的政策議程高度捆綁，但也因此引發(fā)了民主黨和獨(dú)立觀察人士的強(qiáng)烈警惕，加劇了后續(xù)的確認(rèn)困境。

參議院的塹壕戰(zhàn)：程序性武器化

如果說白宮內(nèi)部的選人困境是危機(jī)的“因”，那么參議院的程序性對抗則是危機(jī)的“果”和放大器。在兩黨政治極化、互信盡失的背景下，參議院的確認(rèn)程序已演變?yōu)橐粓鱿膽?zhàn)，每一項(xiàng)提名都可能成為黨派斗爭的戰(zhàn)場。

數(shù)據(jù)顯示，超過130名提名人遭到了民主黨的程序性阻撓，被迫進(jìn)行冗長的“點(diǎn)名投票”（roll call votes），而非通過簡單的口頭表決或一致同意快速通過。民主黨人利用議事規(guī)則，以道德審查、利益沖突、極端觀點(diǎn)等為由，最大限度地拖延確認(rèn)進(jìn)程。他們認(rèn)為，這是對特朗普政府在拜登任期內(nèi)阻撓其提名的“報(bào)復(fù)”，也是制衡他們眼中不合格或危險(xiǎn)人選，獲得談判籌碼的必要手段。

面對民主黨的系統(tǒng)性拖延，參議院共和黨多數(shù)派也陷入了困境。他們內(nèi)部對于是否應(yīng)采取“核選項(xiàng)”（nuclear option）——即修改議事規(guī)則以降低確認(rèn)門檻或縮短辯論時(shí)間——存在分歧。一些共和黨人甚至討論過通過正式休會來為總統(tǒng)創(chuàng)造“休會任命”（recess appointments）的機(jī)會，這是一種繞開參議院的極端做法，但會引發(fā)巨大的憲政爭議。這種府院之間的僵局，使得整個(gè)確認(rèn)流程從一個(gè)憲法設(shè)計(jì)的制衡機(jī)制，退化為一個(gè)功能失調(diào)的政治泥潭。

行政權(quán)力的迂回：繞開參議院的“G計(jì)劃”

面對參議院的阻礙和內(nèi)部的人才瓶頸，特朗普政府并未坐以待斃，而是采取了極具爭議的行政手段，試圖從根本上重塑聯(lián)邦人事結(jié)構(gòu)，繞開參議院的憲法監(jiān)督。

其中最核心的舉措，便是“G計(jì)劃”（Schedule G）的創(chuàng)立。2025年7月17日，特朗普簽署了第14317號行政令，在“例外任用”（excepted service）類別下，創(chuàng)建了一個(gè)全新的“G計(jì)劃”職位。該計(jì)劃授權(quán)行政機(jī)構(gòu)將“具有決策或政策倡導(dǎo)性質(zhì)”的職位劃歸此類。這些職位屬于非職業(yè)（non-career）任命，無需經(jīng)過參議院確認(rèn)，且任職者通常會在總統(tǒng)換屆時(shí)離職。

2025年7月17日，白宮創(chuàng)立“G計(jì)劃”職位。來源：The White House

白宮的官方說辭是，此舉旨在填補(bǔ)現(xiàn)有公務(wù)員分類的空白，為“忠實(shí)執(zhí)行總統(tǒng)政策議程”增加“馬力”，從而提升政府效率。然而，在批評者看來，這無異于“2025計(jì)劃”中旨在摧毀職業(yè)文官體系的“F計(jì)劃”（Schedule F）的復(fù)活和升級版。

公共服務(wù)伙伴關(guān)系組織總裁馬克斯·斯蒂爾（Max Stier）嚴(yán)厲譴責(zé)此舉是“一次旨在進(jìn)一步政治化聯(lián)邦勞動力隊(duì)伍的誤入歧途的嘗試”，認(rèn)為這只會讓本已復(fù)雜的體系更加混亂，并最終損害穩(wěn)定、有效的公共服務(wù)。

數(shù)據(jù)之戰(zhàn)：勞工統(tǒng)計(jì)局的風(fēng)波

如果說“G計(jì)劃”是對制度的迂回，那么對聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的直接干預(yù)，則標(biāo)志著這場人事斗爭延伸到了“數(shù)據(jù)主權(quán)”的爭奪上。2025年8月1日，在勞工統(tǒng)計(jì)局發(fā)布了一份顯示就業(yè)增長放緩、并大幅下修前兩月數(shù)據(jù)的報(bào)告后，特朗普下令解雇了該局局長埃里卡·麥肯塔弗（Erika L. McEntarfer）。

特朗普在社交媒體上指責(zé)這位由前任政府任命、并獲得兩黨壓倒性支持（參院確認(rèn)票數(shù)86-8）的職業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家“偽造”和“操縱”數(shù)據(jù)。這一舉動震驚了華盛頓。就連特朗普第一任期內(nèi)任命的勞工統(tǒng)計(jì)局局長威廉·比奇（William Beach）也公開譴責(zé)此次解雇“毫無根據(jù)”，并警告稱其“開創(chuàng)了一個(gè)危險(xiǎn)的先例，破壞了統(tǒng)計(jì)局的使命” 。

此次事件是“忠誠至上”人事哲學(xué)的極端體現(xiàn)。它傳遞出一個(gè)明確的信號：對于本屆政府而言，事實(shí)和數(shù)據(jù)的價(jià)值取決于其政治效用。任何產(chǎn)出“壞消息”的機(jī)構(gòu)或個(gè)人，無論其專業(yè)性、獨(dú)立性如何，都可能被視為政治敵人而遭到清洗。這不僅是一次孤立的人事變動，更是一場旨在控制關(guān)鍵信息發(fā)布口徑的“數(shù)據(jù)之戰(zhàn)”，其連鎖反應(yīng)將在第三部分詳細(xì)評估。

03

連鎖反應(yīng)：

空缺、任命與治理效能的全面沖擊

特朗普第二任期所面臨的人事僵局，遠(yuǎn)非行政效率的簡單折扣，而是催生了一個(gè)“不完整的政府”（An Incomplete Government）的治理形態(tài)。這一理論框架揭示了危機(jī)的核心：政府不僅在人員數(shù)量上殘缺，更在權(quán)力結(jié)構(gòu)、決策能力和憲政合法性上出現(xiàn)了系統(tǒng)性的空洞。

這種“不完整性”通過三大相互關(guān)聯(lián)的機(jī)制——即結(jié)構(gòu)性癱瘓（Structural Paralysis）、認(rèn)知性腐化（Epistemic Corruption）與制度性繞行（Institutional Bypass）——深刻地重塑了其政策議程的制定與執(zhí)行，最終導(dǎo)向一種高度不穩(wěn)定、個(gè)人化且缺乏戰(zhàn)略深度的治理模式。

首先，結(jié)構(gòu)性癱瘓是“不完整政府”最直觀的體現(xiàn)，其機(jī)制性影響在于從根本上瓦解了聯(lián)邦政府的政策制定與執(zhí)行鏈條。這種大規(guī)模的領(lǐng)導(dǎo)層真空，尤其集中在國務(wù)院、國防部、財(cái)政部等核心部門，意味著政策的“神經(jīng)中樞”與“執(zhí)行手臂”處于斷裂狀態(tài)。其運(yùn)作機(jī)理是，缺乏經(jīng)參議院確認(rèn)的部長、副部長和助理部長，政策鏈條的“頂端輸入”即被掐斷；缺少正式授權(quán)的專業(yè)梯隊(duì)，決策必然滑向“密室政治”與團(tuán)體思維。

赫格塞斯在五角大樓的用人模式已是縮影：被解雇的三名高級顧問和被調(diào)離的幕僚長留下真空，他只得依賴妻子、私人律師，以及數(shù)名舊部維系日常運(yùn)轉(zhuǎn)，連副防長辦公室的決策也被迫繞行。政策形成由此擺脫科層審核，退化成由忠誠度而非專業(yè)度主導(dǎo)的“封閉網(wǎng)絡(luò)”。

這些職位的空缺，導(dǎo)致跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制失靈，長期戰(zhàn)略規(guī)劃停滯，以及對突發(fā)危機(jī)的響應(yīng)能力大幅削弱。在國防部，因職位長期難以補(bǔ)滿，關(guān)鍵計(jì)劃如“金色圓頂”反導(dǎo)系統(tǒng)的預(yù)算與推進(jìn)正被延誤，五角大樓多線任務(wù)出現(xiàn)瓶頸；機(jī)制化協(xié)調(diào)的缺失還放大了內(nèi)部權(quán)斗，如近日國防部代理幕僚長瑞奇·布里亞（Ricky Buria）試圖將白宮派駐五角大樓的高級聯(lián)絡(luò)官馬修·麥尼特（Matthew A. McNitt）“請”出國防部，但被白宮直接叫停。

代理官員或留任者雖然能夠維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)，但他們普遍缺乏政治授權(quán)和合法性，不敢也無法推動重大政策議程或進(jìn)行艱難的部門改革，從而使整個(gè)行政體系陷入一種“維持性”的惰政，而非“開創(chuàng)性”的施政。這種由人事任命源頭阻塞所引發(fā)的連鎖反應(yīng)，使得政府在面對復(fù)雜國內(nèi)國際挑戰(zhàn)時(shí)，顯得力不從心，政策表現(xiàn)呈現(xiàn)出碎片化和被動應(yīng)激的特征。

其次，認(rèn)知性腐化是“不完整政府”在決策質(zhì)量上的核心病灶，其機(jī)制在于通過“忠誠至上”的人事哲學(xué)，系統(tǒng)性地排擠專業(yè)知識，代之以政治宣傳，從而侵蝕了循證決策的基礎(chǔ)。其影響是雙重的：對內(nèi)，總統(tǒng)和核心決策層被包裹在信息的回音室中，政策制定脫離了客觀數(shù)據(jù)和現(xiàn)實(shí)評估，容易導(dǎo)向基于意識形態(tài)或個(gè)人好惡的沖動決策；對外，政府的公信力遭到致命打擊。當(dāng)聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性被公然破壞，政府發(fā)布的任何數(shù)據(jù)都會受到質(zhì)疑，這不僅削弱了其在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)治理中的權(quán)威，也損害了其在國際金融市場上的信譽(yù)。政策表現(xiàn)因此變得不再以解決實(shí)際問題為導(dǎo)向，而是服務(wù)于塑造某種政治敘事，其有效性和可持續(xù)性自然大打折扣。

最后，制度性繞行是“不完整的政府”為應(yīng)對前述癱瘓與腐化而采取的適應(yīng)性策略，其機(jī)制是通過行政手段創(chuàng)造一個(gè)平行于憲法框架的權(quán)力體系，從而實(shí)現(xiàn)政策的強(qiáng)行推進(jìn)。面對參議院的程序性阻撓，特朗普政府并未尋求妥協(xié)或加速提名，而是另辟蹊徑。這一機(jī)制的影響極為深遠(yuǎn)：它并沒有“補(bǔ)全”政府，反而在“不完整”的廢墟上建立了一個(gè)集權(quán)化的“影子政府”。

這種繞行雖然在短期內(nèi)看似能打破僵局、提升“效率”，但其代價(jià)是政策制定的封閉化、決策過程的非公開化以及行政權(quán)力的無限膨脹。它將導(dǎo)致政策表現(xiàn)出極端的兩極化：一方面，傳統(tǒng)、復(fù)雜的政府職能（如外交、監(jiān)管、科研）因結(jié)構(gòu)性癱瘓而持續(xù)萎縮；另一方面，符合總統(tǒng)核心議程的激進(jìn)政策（如大規(guī)模解除管制、重塑公務(wù)員體系）則可能通過這個(gè)非制度化的渠道被快速、粗暴地執(zhí)行。

綜上所述，“不完整的政府”這一理論框架揭示了特朗普政府人事僵局的深層影響。它并非簡單的行政延誤，而是一個(gè)由結(jié)構(gòu)性癱瘓切斷政策執(zhí)行鏈條，由認(rèn)知性腐化污染決策信息基礎(chǔ)，并最終通過制度性繞行試圖建立超憲政權(quán)力結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)性危機(jī)。這三大機(jī)制共同作用，決定了其政策表現(xiàn)將不可避免地走向空轉(zhuǎn)與暴走并存的矛盾狀態(tài)：在需要專業(yè)知識、府院協(xié)作和國際信譽(yù)的領(lǐng)域表現(xiàn)出顯著的無能與退縮，而在推行核心政治議程時(shí)則可能展現(xiàn)出繞開一切制度約束的、破壞性的“決斷力”。這幅圖景預(yù)示著一個(gè)治理能力被嚴(yán)重侵蝕，同時(shí)又在特定領(lǐng)域追求絕對控制的、高度不穩(wěn)定的執(zhí)政未來。

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來源 | 復(fù)旦中美友好互信合作計(jì)劃

作者 | 李亞琦

排版 | 蒲云濤