裁判要旨

加強(qiáng)政務(wù)誠信建設(shè)，是社會信用體系建設(shè)的重要組成部分，對于進(jìn)一步提升政府公信力、培育誠信社會具有重要意義。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)守信踐諾，營造更加穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的法治化營商環(huán)境。本案中，南陽市政府在〔2010〕49號會議紀(jì)要作出后，積極創(chuàng)造條件，努力兌現(xiàn)出讓40畝土地、調(diào)整容積率等行政允諾，值得充分肯定。但在〔2010〕49號會議紀(jì)要允諾的“在容積率、配套費(fèi)等政策上給予優(yōu)惠、補(bǔ)償”事實(shí)上無法履行后，如果南陽市政府與某某公司根據(jù)責(zé)任大小分擔(dān)案涉損失，既有利于樹立法治政府、誠信政府與服務(wù)型政府形象，也有利于推進(jìn)地區(qū)法治經(jīng)濟(jì)、信用經(jīng)濟(jì)建設(shè)。因此，就案涉損失承擔(dān)問題，雙方可進(jìn)一步協(xié)商解決；協(xié)商不成的，人民法院將依法判令南陽市政府承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

裁判文書

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2021）最高法行申5030號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：南陽某某房地產(chǎn)開發(fā)有限公司。

住所地：河南省南陽市宛城區(qū)。

法定代表人：賈飛。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：河南省南陽市人民政府。住所地：河南省南陽市。

法定代表人：路紅衛(wèi)。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：河南省南陽市自然資源和規(guī)劃局。住所地：河南省南陽市濱河路市。

法定代表人：皇甫光宇。

再審申請人南陽某某房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（以下簡稱某某公司）因訴被申請人河南省南陽市人民政府（以下簡稱南陽市政府）、河南省南陽市自然資源和規(guī)劃局（以下簡稱南陽市自規(guī)局）返還征收補(bǔ)償款一案，不服河南省高級人民法院（2020）豫行終3143號行政判決，向本院申請?jiān)賹?。本院依法組成合議庭進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

一、二審法院查明，2006年6月21日，某某公司與原南陽市國土資源局簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同，約定出讓國有土地使用權(quán)91183平方米（136.8畝），出讓價(jià)款8600萬元。某某公司準(zhǔn)備在案涉土地施工時(shí)，部分被征地群眾進(jìn)行阻攔，并向法院起訴請求撤銷南陽市政府作出的宛政土〔2003〕164號《關(guān)于向南陽市土地收購儲備中心劃撥國有土地使用權(quán)的批復(fù)》（以下簡稱164號批復(fù)）、確認(rèn)原南陽市國土資源局土地掛牌出讓結(jié)果公告違法并賠償損失。河南省高級人民法院作出（2009）豫法行終字第59號行政判決，撤銷了164號批復(fù)、確認(rèn)掛牌出讓結(jié)果公告違法，并駁回賠償請求。某某公司不服上述判決，申請?jiān)賹彙?010年7月22日，南陽市政府作出宛政紀(jì)〔2010〕49號辦公會議紀(jì)要（以下簡稱〔2010〕49號會議紀(jì)要），主要內(nèi)容為“原則同意國土局意見，將緊靠ＴＧ2006-02號地塊、臨河的約40畝土地按規(guī)劃用途作為綠化帶，征用后協(xié)議出讓給某某公司統(tǒng)一規(guī)劃使用。同意某某公司就ＴＧ2006-02號地塊補(bǔ)償問題與被征地群眾達(dá)成的協(xié)議，由某某公司在原補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上增加補(bǔ)償，被征地群眾撤銷在省高級人民法院的上訴。對某某公司額外增加補(bǔ)償費(fèi)用和造成的經(jīng)濟(jì)損失，由市政府有關(guān)部門在容積率、配套費(fèi)等政策上給予優(yōu)惠、補(bǔ)償?！?012年4月20日，某某公司作為甲方，與作為乙方的被征地群眾所在村民小組、村民委員會簽訂了調(diào)解協(xié)議書（以下簡稱案涉調(diào)解協(xié)議），主要內(nèi)容為：“1.甲方同意就乙方190.522畝河下地，在南陽市土地儲備中心已經(jīng)依照南陽市宛土安〔2004〕10號文件給予乙方原征地補(bǔ)償安置每畝6.3萬元的基礎(chǔ)上，甲方自愿另外給予乙方每畝增加補(bǔ)助費(fèi)8.7萬元，乙方同意接受?！蹦详柺姓诎干嬲{(diào)解協(xié)議首頁右上角加蓋印章。河南省高級人民法院作出（2012）豫法行申字第00070號行政裁定，對案涉調(diào)解協(xié)議予以確認(rèn)，并裁定準(zhǔn)許某某公司撤回再審申請。2016年10月8日，原南陽市國土資源局作出宛國土資文〔2016〕261號《關(guān)于退還某某公司白河大道以東建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)費(fèi)用的請示》（以下簡稱〔2016〕261號文件），向南陽市政府請示，主要內(nèi)容為：“一、作為征地補(bǔ)償安置費(fèi)，建議同意某某公司增加支付的征地補(bǔ)償安置費(fèi)1658萬元、青苗補(bǔ)償費(fèi)24.7676萬元和圍墻施工費(fèi)納入征地成本予以退還或政策優(yōu)惠予以補(bǔ)償。具體費(fèi)用應(yīng)以有效票據(jù)及市財(cái)政核算為準(zhǔn)。……”一審?fù)徶心衬彻菊J(rèn)可案涉土地開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)完成。某某公司提起本案訴訟，請求判決南陽市政府和南陽市自規(guī)局向某某公司支付墊付的征地補(bǔ)償款1657.5414萬元、青苗補(bǔ)償費(fèi)24.7676萬元和占用資金成本。

一審法院認(rèn)為，某某公司自愿與被征地群眾達(dá)成案涉調(diào)解協(xié)議，該協(xié)議對協(xié)議各方具有約束力。南陽市政府雖然在案涉調(diào)解協(xié)議首頁右上角處加蓋印章，但是該協(xié)議對南陽市政府并未設(shè)定權(quán)利義務(wù)。某某公司自愿另外給予被征地群眾增加支付的征地補(bǔ)償安置費(fèi)，是履行案涉調(diào)解協(xié)議約定的義務(wù)，也是為盡快拿到案涉土地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。案涉土地使用權(quán)已辦理在某某公司名下，某某公司也已經(jīng)開發(fā)完成建設(shè)項(xiàng)目。某某公司稱系接受南陽市政府的委托向被征地群眾支付征地補(bǔ)償款、青苗補(bǔ)助費(fèi)缺乏證據(jù)支持。據(jù)此，駁回某某公司的訴訟請求。

二審法院認(rèn)為，南陽市政府雖然在案涉調(diào)解協(xié)議加蓋印章，但是該協(xié)議并未對南陽市政府設(shè)定相關(guān)責(zé)任義務(wù)，亦不能視為某某公司的簽約行為是接受南陽市政府的委托所為。某某公司主張其系替南陽市政府墊付的征地補(bǔ)償款等相關(guān)款項(xiàng)沒有事實(shí)依據(jù)?！?010〕49號會議紀(jì)要以及〔2016〕261號文件對某某公司額外增加補(bǔ)償費(fèi)用和造成的經(jīng)濟(jì)損失的處理意見系政府預(yù)通過政策性優(yōu)惠就某某公司所產(chǎn)生的費(fèi)用給予補(bǔ)償，并不對某某公司構(gòu)成返還款項(xiàng)的許諾。故某某公司請求返還款項(xiàng)無事實(shí)和法律依據(jù)。據(jù)此，判決駁回上訴，維持原判。

某某公司申請?jiān)賹彿Q，1.案涉調(diào)解協(xié)議是為了解決南陽市政府在敗訴后如何采取補(bǔ)救措施而簽訂。南陽市政府對案涉調(diào)解協(xié)議的形成和最終簽訂起到了關(guān)鍵的主導(dǎo)作用。案涉調(diào)解協(xié)議設(shè)定的增加支付補(bǔ)償款等責(zé)任和義務(wù)歸屬于南陽市政府和南陽市自規(guī)局。2.〔2010〕49號會議紀(jì)要關(guān)于補(bǔ)償和優(yōu)惠的相應(yīng)表述構(gòu)成了對某某公司的許諾。綜上，南陽市政府和南陽市自規(guī)局應(yīng)當(dāng)返還某某公司墊付的征地補(bǔ)償款等款項(xiàng)。一、二審判決駁回訴訟請求錯(cuò)誤，請求撤銷一、二審判決，依法改判。

南陽市政府答辯稱，1.某某公司是自愿與被征地群眾達(dá)成案涉調(diào)解協(xié)議，該協(xié)議并未對南陽市政府設(shè)定權(quán)利義務(wù)。2.南陽市政府未委托某某公司支付相關(guān)款項(xiàng)。3.南陽市政府和南陽市自規(guī)局已經(jīng)完全履行了〔2010〕49號會議紀(jì)要的內(nèi)容。南陽市政府已經(jīng)調(diào)整了容積率，由于某某公司的合作方出于提升小區(qū)品質(zhì)的考慮，不同意增加容積率才導(dǎo)致其自動(dòng)放棄了該優(yōu)惠政策。因此，南陽市政府不具有某某公司主張的返還墊付的補(bǔ)償款義務(wù)，應(yīng)駁回某某公司的再審申請。

南陽市自規(guī)局答辯稱，1.南陽市自規(guī)局已經(jīng)依約履行了交付土地義務(wù)。2.某某公司支付的征地補(bǔ)償款等款項(xiàng)是基于案涉調(diào)解協(xié)議而發(fā)生，不存在南陽市自規(guī)局占用資金的事實(shí)。3.南陽市自規(guī)局多次向南陽市政府上報(bào)正式文件的意見和批示不構(gòu)成對某某公司返還款項(xiàng)的許諾。因此，某某公司的主張不能成立，請求駁回某某公司的再審申請。

本院經(jīng)審理查明，原一、二審判決認(rèn)定的基本事實(shí)清楚，且各方均無異議。另查明，2016年，某某公司通過公開出讓方式獲得了〔2010〕49號會議紀(jì)要涉及的40畝土地。

本院經(jīng)審查認(rèn)為，本案的爭議焦點(diǎn)為：1.案涉征地補(bǔ)償款的法定支付主體問題；2.南陽市政府〔2010〕49號會議紀(jì)要有關(guān)對某某公司“優(yōu)惠、補(bǔ)償”行政允諾是否實(shí)現(xiàn)問題；3.“優(yōu)惠、補(bǔ)償”行政允諾未實(shí)現(xiàn)后的責(zé)任分擔(dān)問題。

一、關(guān)于案涉征地補(bǔ)償款的法定支付主體問題

某某公司并不負(fù)有法律規(guī)定或者合同約定的支付額外增加的“征地補(bǔ)償安置費(fèi)1657.5414萬元、青苗補(bǔ)償費(fèi)24.7676萬元”（以下統(tǒng)稱案涉補(bǔ)償費(fèi)用或者案涉損失）的義務(wù)。具體理由如下：1.某某公司系在集體土地經(jīng)征收轉(zhuǎn)為國有土地后，通過公開“招拍掛”方式取得案涉國有土地使用權(quán)，其義務(wù)一般僅限于按照國有土地使用權(quán)出讓合同支付土地出讓金。除另有約定外，其并不具有另行向被征地農(nóng)民或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織額外支付案涉補(bǔ)償費(fèi)用的義務(wù)。依據(jù)土地管理法的相關(guān)規(guī)定，支付征地補(bǔ)償安置費(fèi)用、青苗補(bǔ)償費(fèi)用等均系征收土地的縣級以上地方人民政府的法定義務(wù)。某某公司之所以支付案涉補(bǔ)償費(fèi)用，主要是因?yàn)樵谙鹊摹?010〕49號會議紀(jì)要已經(jīng)允諾“對某某公司額外增加補(bǔ)償費(fèi)用和造成的經(jīng)濟(jì)損失，由市政府有關(guān)部門在容積率、配套費(fèi)等政策上給予優(yōu)惠、補(bǔ)償”。為執(zhí)行〔2010〕49號會議紀(jì)要，在河南省高級人民法院主持下，某某公司才與被征地群眾所在村民小組、村民委員會簽訂案涉調(diào)解協(xié)議。2.結(jié)合全案證據(jù)，南陽市政府雖然未在案涉調(diào)解協(xié)議簽約人處加蓋印章，但其在案涉調(diào)解協(xié)議首頁加蓋印章，已經(jīng)說明某某公司支付案涉補(bǔ)償費(fèi)用是南陽市政府知情并同意的。3.〔2010〕49號會議紀(jì)要有關(guān)“對某某公司額外增加補(bǔ)償費(fèi)用和造成的經(jīng)濟(jì)損失，由市政府有關(guān)部門在容積率、配套費(fèi)等政策上給予優(yōu)惠、補(bǔ)償”的行政允諾，已經(jīng)充分說明南陽市政府認(rèn)可支付案涉補(bǔ)償費(fèi)用系政府義務(wù)而非某某公司義務(wù)，以及南陽市政府已允諾“某某公司額外增加補(bǔ)償費(fèi)用和造成的經(jīng)濟(jì)損失”，要通過“在容積率、配套費(fèi)等政策上給予優(yōu)惠、補(bǔ)償”的方式解決。

二、關(guān)于南陽市政府〔2010〕49號會議紀(jì)要有關(guān)對某某公司“優(yōu)惠、補(bǔ)償”行政允諾是否實(shí)現(xiàn)問題

根據(jù)〔2010〕49號會議紀(jì)要的內(nèi)容，南陽市政府要另行協(xié)議出讓40畝土地及對某某公司案涉損失給予容積率、配套費(fèi)等優(yōu)惠、補(bǔ)償，但南陽市政府及其職能部門未能全部履行會議紀(jì)要所作的行政允諾。具體理由如下：1.因〔2010〕49號會議紀(jì)要有關(guān)以協(xié)議方式出讓40畝土地內(nèi)容，不符合相關(guān)法律規(guī)定，某某公司最終系通過公開出讓的方式取得前述40畝土地，故可以認(rèn)定該40畝土地取得方式不符合〔2010〕49號會議紀(jì)要要求且雙方均有責(zé)任。2.南陽市政府未完全履行給予容積率、配套費(fèi)等優(yōu)惠、補(bǔ)償?shù)男姓手Z。一是南陽市政府、南陽市自規(guī)局曾自認(rèn)沒有兌現(xiàn)容積率、配套費(fèi)的政策優(yōu)惠。南陽市政府、南陽市自規(guī)局的委托訴訟代理人在一審?fù)徶芯汀?010〕49號會議紀(jì)要中涉及的容積率、配套費(fèi)等政策優(yōu)惠是否實(shí)現(xiàn)問題，當(dāng)庭陳述“沒有兌現(xiàn)。當(dāng)時(shí)出過紀(jì)要，說到要實(shí)際照顧，后來沒有照顧，還是按照正常的來”。二是客觀上容積率未調(diào)整。南陽市政府及其職能部門確曾將容積率調(diào)整為不大于3.4，但后因各方對是否以及以何標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)繳所增加容積率的土地出讓金等問題未達(dá)成一致意見，容積率最終又調(diào)整回原有的不大于2.4。對此雙方也均有責(zé)任。三是南陽市政府和某某公司雙方一致認(rèn)可未給予配套費(fèi)優(yōu)惠。對此主要責(zé)任在南陽市政府及其職能部門。

三、關(guān)于“優(yōu)惠、補(bǔ)償”行政允諾未實(shí)現(xiàn)后的責(zé)任分擔(dān)問題

案涉損失客觀存在且已無法通過〔2010〕49號會議紀(jì)要提出的通過“在容積率、配套費(fèi)等政策上給予優(yōu)惠、補(bǔ)償”的方式解決，只能通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆绞浇鉀Q。一方面，〔2010〕49號會議紀(jì)要有關(guān)“協(xié)議出讓”內(nèi)容不符合土地管理法相關(guān)規(guī)定，對此南陽市政府應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任；但南陽市政府通過改變土地用途且為某某公司最終通過公開出讓方式獲得該40畝土地提供一定的政策便利，可以認(rèn)定某某公司的損失獲得了部分彌補(bǔ)。另一方面，南陽市政府關(guān)于在容積率、配套費(fèi)等政策上給予優(yōu)惠、補(bǔ)償?shù)脑手Z未能實(shí)現(xiàn)，結(jié)合全案情況，既與允諾內(nèi)容不具體不明確有關(guān)，也與雙方在執(zhí)行過程中溝通銜接不充分不順暢有關(guān)，雙方均有過錯(cuò)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合過錯(cuò)大小分別承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

綜上，一審法院以某某公司并非系南陽市政府委托而系自愿支付補(bǔ)償費(fèi)用為由駁回訴訟請求，忽略了〔2010〕49號會議紀(jì)要允諾在先以及南陽市政府在案涉調(diào)解協(xié)議加蓋印章的事實(shí)。二審法院又以協(xié)議未約定南陽市政府義務(wù)且〔2010〕49號會議紀(jì)要僅允諾政策上給予優(yōu)惠、補(bǔ)償，并不構(gòu)成返還款項(xiàng)允諾為由維持一審判決，既未能全面準(zhǔn)確查明本案全部事實(shí)，也未能全面系統(tǒng)地看待案涉補(bǔ)償費(fèi)用、案涉損失的形成原因。因此，一、二審判決認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律錯(cuò)誤，應(yīng)予糾正。

加強(qiáng)政務(wù)誠信建設(shè)，是社會信用體系建設(shè)的重要組成部分，對于進(jìn)一步提升政府公信力、培育誠信社會具有重要意義。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)守信踐諾，營造更加穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的法治化營商環(huán)境。本案中，南陽市政府在〔2010〕49號會議紀(jì)要作出后，積極創(chuàng)造條件，努力兌現(xiàn)出讓40畝土地、調(diào)整容積率等行政允諾，值得充分肯定。但在〔2010〕49號會議紀(jì)要允諾的“在容積率、配套費(fèi)等政策上給予優(yōu)惠、補(bǔ)償”事實(shí)上無法履行后，如果南陽市政府與某某公司根據(jù)責(zé)任大小分擔(dān)案涉損失，既有利于樹立法治政府、誠信政府與服務(wù)型政府形象，也有利于推進(jìn)地區(qū)法治經(jīng)濟(jì)、信用經(jīng)濟(jì)建設(shè)。因此，就案涉損失承擔(dān)問題，雙方可進(jìn)一步協(xié)商解決；協(xié)商不成的，人民法院將依法判令南陽市政府承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條及《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第一款、第一百一十八條規(guī)定，裁定如下：

一、本案由本院提審；

二、再審期間，中止原判決的執(zhí)行。

審 判 長　耿寶建

審 判 員　郭修江

審 判 員　王曉濱

二〇二四年十二月九日

法官助理　臧　震

法官助理　張曉鵬

書 記 員　余藝苑

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