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在特朗普總統(tǒng)試圖將麗莎·庫克撤出聯(lián)邦儲備委員會理事會的行動背后，有一個他幾乎為所有奪權(quán)企圖所援引的核心憲法主張：憲法第二條第一款中的那句“美利堅合眾國的行政權(quán)應(yīng)賦予一位總統(tǒng)”，據(jù)稱賦予他對整個行政部門及其所涉一切事務(wù)的無限權(quán)力。

更具體地說，概括唐納德·特朗普及其盟友的主張，該條款賦予他對行政部門任何官員的固有撤免權(quán)（即無需另行授權(quán)即可免除其職）；其理論依據(jù)是：凡是行使行政權(quán)任何部分的人，其任免完全取決于總統(tǒng)。

然而，正如首席大法官威廉·倫奎斯特（William Rehnquist）在1988年《摩里森訴奧爾森案》（ Morrison v. Olson ）的意見腳注中所寫，把這類“籠統(tǒng)的憲法措辭”如此解讀，遠遠“超出了文本所能支撐的范圍”。而且，即便撇開文本，這種理解本身也直接背離了更為宏大的“審議式自我治理”理念。

關(guān)于“審議式自我治理”的概念脈絡(luò)：學界通常以“審議民主”來界定自我治理的規(guī)范理想，核心不是單一權(quán)威的意志，而是平等公民及其代表在公開可共享的理由基礎(chǔ)上作出可被當前全體約束、并可在未來被挑戰(zhàn)的決定（Gutmann & Thompson 經(jīng)典表述）。這一取向強調(diào)通過制度性程序與多方互動（立法—行政—司法與公眾）來生成決策的正當性，而非把“人民意志”擬人化到單個人身上。

首先，讓我們看看若干使總統(tǒng)對“幾乎無限”行政權(quán)的主張變得復(fù)雜的因素。 其一是憲法的結(jié)構(gòu)，它一方面賦予國會相當大的權(quán)力去設(shè)定與塑造行政部門，另一方面又審慎地列舉了總統(tǒng)的權(quán)力。

其二是美式憲政政府的邏輯，其旨在僅在維系自我治理并實現(xiàn)“更完善的聯(lián)邦”所必需的范圍內(nèi)集中權(quán)力。

其三是自第一屆國會以來一以貫之的政府實踐。當國會在1789年的“撤職之爭”（通常稱為“1789年決定”）中有機會確立強大的總統(tǒng)撤職權(quán)時，它并未如此行事。正如法學學者杰德·H·舒格曼（Jed H. Shugerman）在2023年的論文中所指出的，“明確多數(shù)否定了將總統(tǒng)撤免權(quán)作無條件、專屬化的主張，更大多數(shù)反對把該權(quán)力理解為不得由立法加以限制的絕對權(quán)能?！薄?/p>

作者把“1789 年決定”納入第三個“限制因素”中，強調(diào)制度實踐自建國伊始就沒有把總統(tǒng)撤免打造為“全域、不可限制”的元權(quán)力。國會當年確實有機會以明文確立強勢撤免，但最后選擇了文本上留白+個別部門法承認總統(tǒng)免職后果的路徑；這既為后來的總統(tǒng)單方撤人提供了實踐憑據(jù)，也使國會得以在不同機構(gòu)的章程中設(shè)置任期、因由免職等條件化設(shè)計。加之最高法院對“1789 年決定”的引用并不單向（既有強化總統(tǒng)撤免的一線，也有強調(diào)爭議性的另一線），整體后果是：它不足以支撐“無限撤免”的單極敘事，反而提示我們回到分權(quán)與問責的復(fù)合結(jié)構(gòu)里理解撤免。

不過，盡管這些問題（至少對我而言）頗有意思，細究歷史幾乎沒有必要，因為總統(tǒng)方面的主張既是憲法議題，也是政治敘事。在白宮的視角下，唐納德·特朗普不僅被認為享有對行政部門任何官員的固有撤免權(quán)（即無需另行授權(quán)即可免除其職），而且由于他是全國范圍內(nèi)僅有的兩位由全體選民選出的官員之一，并且還是選票名單上的首位，因此還被視為承載人民意志。正是據(jù)此，他被宣稱擁有為兌現(xiàn)這種“民意”而可按其意行事的主權(quán)性權(quán)限。依照這種行政權(quán)觀，一切機構(gòu)都有責任推進總統(tǒng)的優(yōu)先事項，即便這些優(yōu)先事項與現(xiàn)行法律相沖突。

在這一點上，政府呼應(yīng)了最高法院在2020年“賽拉法律事務(wù)所訴消費者金融保護局案”（Seila Law v. Consumer Financial Protection Bureau，CFPB）多數(shù)意見中的一條論述。首席大法官約翰·羅伯茨寫道，“制憲者讓總統(tǒng)成為政府中最具民主性且政治上最需負責的官員”，因為“只有總統(tǒng)（以及副總統(tǒng)）是由全國選民選出的”。對于羅伯茨及多數(shù)派而言，這一所謂事實意味著消費者金融保護局局長在憲法上不能被隔離于總統(tǒng)的直接控制之外。

羅伯茨以及法院中那些自稱“原旨主義者”的成員似乎并不在意，或者說不愿承認：在制憲者的設(shè)想中，總統(tǒng)并非直接民意的化身，而應(yīng)盡可能隔絕來自直接民意的影響。選舉人團被設(shè)計為一次性召集、投票即解散的“立法式”機構(gòu)，用以遏制派系激情；建國之初，各州選舉人由各自的州立法機關(guān)選出。就政治問責性而論，總統(tǒng)固然高于最高法院大法官（終身任期）或參議員（六年任期，且最初由州議會選任），卻仍不及眾議院議員；眾議院被設(shè)計為聯(lián)邦政府中政治問責性最強的機構(gòu)，每位議員任期兩年。

這一段的核心是對“總統(tǒng)=直接民意化身”這一論證的反駁，路徑是回到制憲原意與制度設(shè)計本身。首先，從總統(tǒng)產(chǎn)生方式看，制憲者并未采用直接全民投票，而是設(shè)置了選舉人團這一“臨時性的、一次性聚合的”機構(gòu)來完成單次投票與隨即解散，目的在于隔離情緒性民意、抑制派系與串謀（Hamilton 在《聯(lián)邦黨人文集》第68篇對此有系統(tǒng)闡述）。憲法文本亦明確授權(quán)“各州立法機關(guān)決定選舉人的產(chǎn)生方式”，建國后相當長時期確由州議會選出選舉人（直到各州陸續(xù)改為普選），這與“總統(tǒng)直接表達全國民意”的說法并不相符。其次，就政治問責結(jié)構(gòu)而言，制憲安排刻意分層：最高法院大法官基于第三條“品行良好”條款而享有事實上的終身任期；參議員原本由州議會選任且任期六年，直到1913年《第十七修正案》才改為直接選舉；眾議院則以兩年一選確保最高頻度的政治問責。相比之下，總統(tǒng)固然比大法官和最初的參議員更具選舉關(guān)聯(lián)，但在“緊貼民意、短周期問責”的意義上，仍遜于眾議院作為“聯(lián)邦中政治問責性最強的機構(gòu)”。

然而，正如當下的最高法院在力求既定政治結(jié)論時常見的情形，它并不太為具體的歷史事實所擾。無論如何，特朗普政府的立場既借力于法院累積形成的“單一行政權(quán)理論”判例體系，也體現(xiàn)出總統(tǒng)對專斷權(quán)力的姿態(tài)。依此思路，憑借其所謂固有的行政權(quán)與全國性選舉賦予的“人民意志”，唐納德·特朗普被宣稱擁有對行政部門任何官員的不受限撤免權(quán)，即便未獲國會同意亦可行使。而且，在這種行政權(quán)觀之下，各機構(gòu)都負有推進總統(tǒng)政策優(yōu)先事項的責任，即使這些優(yōu)先事項同現(xiàn)行法律相沖突；并且，這一安排還被包裝為相對于獨立機構(gòu)和遠離選票的聯(lián)邦官僚而言更能體現(xiàn)“民主問責”。

正如異見保守派作家索拉布·阿赫馬里（Sohrab Ahmari）在談及總統(tǒng)試圖解職麗莎·庫克（Lisa Cook）時所說：“眼下的問題與當年并無二致，是要把美國貨幣的形態(tài)及其供給的管理納入民主政治的競爭與爭論之中，還是交由所謂‘中立’的銀行專家裁斷?！?/p>

然而，如果把所謂“民主問責”建立在將行政權(quán)推至極限并由此架空國會立法之上，這確實古怪。事實上，有一條似乎被遺忘的常識需要鄭重提醒：國會是與行政部門并立的政府分支，在可運用的權(quán)力上超過任何其他分支，同時也由民主選舉產(chǎn)生。國會的多數(shù)派與總統(tǒng)一樣，皆通過民主程序形成。而且，公眾四年才有一次選擇總統(tǒng)的機會，卻每兩年就有一次選擇國會的機會。

還有一個似乎被遺忘的事實：各行政部門都是國會的“法定產(chǎn)物”。這也就是為什么總統(tǒng)下令把“國防部”改名為“戰(zhàn)爭部”不過是表面功夫；按照成文法律，它仍然是國防部，不管新徽標怎么寫。

說到底，無論是國會還是行政部門，都不能宣稱自己代表了“美國人民不可分割的單一意志”。在美國體系中，這樣的意志是否存在本身就值得懷疑，因為“公眾”并非單一主體，而是不斷變化的群體與利益組合。國會代表著多元而又常相齟齬的整體民意；總統(tǒng)所代表的，只是某種“一部分人民”的意志，那是為某一瞬時目的而短暫聚合、隨后又在下一次選舉前消散并重組的意志。

把“民主正當性”理解為嵌入單一個體身上的一種授予，這在概念上就是錯誤的。更恰當?shù)睦斫馐牵好裰髡斝源嬖谟谖覀兊恼沃贫扰c其服務(wù)的公眾之間的關(guān)系之中；二者在共同處理政務(wù)的過程中彼此響應(yīng)、相互制衡。

像消費者金融保護局與聯(lián)邦儲備體系這樣的獨立機構(gòu)，正位于國會權(quán)威、總統(tǒng)影響與公共責任的交匯處。它們通過對上述各方的義務(wù)而被建構(gòu)為可被民主問責的制度。這些機構(gòu)固然不能被總統(tǒng)攫為己用、按其一己之私操縱，這正是應(yīng)有之義；總統(tǒng)是憲法的公務(wù)員，而不是人民的“主權(quán)化身”。單憑總統(tǒng)的控制，并不等于民主問責。

然而，特朗普及其盟友的最大主張恰恰是：他確是人民的“主權(quán)化身”。而這一路徑公然背離了美國憲政政府的根本理念——限制權(quán)力的行使。設(shè)想一個“主權(quán)總統(tǒng)”意味著什么：他無需立法機關(guān)便可發(fā)動戰(zhàn)爭或籌措財賦；他不受法律約束，因為他本人就是法律。一個主權(quán)總統(tǒng)，在各方面實際上都是國王。而簡明的事實是，美國憲法既未創(chuàng)設(shè)，也不容許國王的存在。

回到聯(lián)邦儲備體系這個話題。1913年夏末，弗吉尼亞州眾議員卡特·格拉斯提出了后來成為《聯(lián)邦儲備法》的法案。他的同僚經(jīng)民主選舉產(chǎn)生的眾議員與參議員們就此展開辯論并最終予以通過。當選總統(tǒng)伍德羅·威爾遜隨后將其簽署成法。

在眾議院辯論中，格拉斯為該法案辯護稱，聯(lián)邦儲備委員會將成為“政府本身的一部分，代表美國人民，擁有任何人都不敢濫用的權(quán)力”。來自佐治亞州、同為支持者的查爾斯·羅伯特·克里斯普也把美聯(lián)儲辯護為民主制度。“根據(jù)現(xiàn)行法律，少數(shù)大銀行控制著我國的貨幣，從而支配與控制商業(yè)；而在這部民主黨的法案之下，他們被剝奪了這種大權(quán)，金融將由由美國總統(tǒng)任命的聯(lián)邦儲備委員會掌控；這些成員將代表美國人民，他們會把全體人民的利益放在心上，而不會被自私與逐利的動機所左右?！?/p>

事情原本非常直截了當。聯(lián)邦儲備體系被賦予了源自國會創(chuàng)設(shè)、旨在服務(wù)美國人民的民主正當性；其理事會又兼具總統(tǒng)任命與法定獨立所帶來的民主正當性。因而，盡管美聯(lián)儲被隔離于日常政治生活的瑣碎壓力之外，它仍必須對國家立法機關(guān)負責，而國會可以在必要時修改與調(diào)整其章程。

換言之，聯(lián)邦儲備體系本已具備民主問責性。為了實現(xiàn)這種問責，并無必要賦予總統(tǒng)無限的隨意撤職權(quán)。恰恰相反，若讓總統(tǒng)享有隨意撤免的權(quán)力，便會把原本屬于多個部門協(xié)同作出的民主決策，移交給一個人的手里。這種安排顛覆了美國政府的制度設(shè)計，即一個同樣依賴部門間共識與沖突來形成政策的體制。

麥迪遜式制度并非是單一個總統(tǒng)恣意踐踏其他從屬憲法行為者的體系，而是由若干平等的憲制主體在分權(quán)與制衡框架下協(xié)同運作，以滿足美國人民多元意志的制度。民主自我治理的要義，就是在追求共同利益的過程中，盡可能調(diào)和那些常常相互沖突（且總在變化）的意志。相形之下，“主權(quán)總統(tǒng)”的替代方案，與其說出自美國政治傳統(tǒng)，不如說更像是20世紀為歐洲專制政體作辯護的理論遺產(chǎn)。

麥迪遜式制度指以詹姆斯·麥迪遜在《聯(lián)邦黨人文集》中的構(gòu)想為核心的一整套憲政設(shè)計，強調(diào)分權(quán)與制衡：將立法、行政、司法分置為三權(quán)，并通過相互牽制、防止權(quán)力在任何個人或單一部門聚集，從制度上遏止專斷。這一思想在《聯(lián)邦黨人文集》第47、51篇被系統(tǒng)闡釋，尤其是“以野心對抗野心”的原理，意在賦予各部門足以抵御他權(quán)侵犯的“憲法性手段與個人動機”，使其在相互制衡中維持自由憲政的安全邊界。國家憲法中心對“麥迪遜式憲法”的教育材料與專題論文，清晰地將這種分權(quán)—制衡邏輯作為美國憲制的首要防線加以闡明。

圍繞庫克命運的斗爭，遠不止是一個狹義的人事問題，它直指美國政治秩序的基礎(chǔ)。特朗普及其盟友所提出的，既不僅是過度膨脹的總統(tǒng)權(quán)主張，更是試圖改造美國政府本身的企圖。這是他們?nèi)绾螌?024年總統(tǒng)選舉從其本來面目——一種可被修正、并受其他民主力量制約的民主選擇——改造為全然不同之物的一個極具啟示性的例子：把它變成總統(tǒng)獨裁的“授權(quán)法”。而在這條路上，他們在美國社會、在法院與國會中都能找到盟友。

但在歷史上，美國人民對自身自由一向極為珍視，甚至不惜采取切實行動來捍衛(wèi)自由。我們只能寄望于：當特朗普試圖將我們的政府改造成獨裁之時，美國人民仍能保持那種守護自由的警惕。

賈梅勒·布伊（Jamelle Bouie）常駐弗吉尼亞州夏洛茨維爾和華盛頓特區(qū)，2019年成為《紐約時報》觀點專欄作家。在此之前，他曾擔任Slate雜志首席政治記者。