江西地名研究

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摘要：科學(xué)合理的鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置是推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。從城鎮(zhèn)化視角構(gòu)建了鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置演變的基本分析框架，通過(guò)對(duì)江蘇省長(zhǎng)時(shí)序的實(shí)證研究，總結(jié)了改革開(kāi)放以來(lái)鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置的演變過(guò)程及其城鎮(zhèn)化驅(qū)動(dòng)機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)：（1）改革開(kāi)放以來(lái)，城鎮(zhèn)化成為鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置演變的基本動(dòng)力。1984—2023年，江蘇省鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃總量下降了 45.6%，但鎮(zhèn)和街道等城鎮(zhèn)型行政區(qū)的數(shù)量顯著增加。政區(qū)結(jié)構(gòu)也經(jīng)歷了以鄉(xiāng)為主體到以鎮(zhèn)為主體、再轉(zhuǎn)向鎮(zhèn)與街道并重的演變過(guò)程。（2）城鎮(zhèn)化與行政區(qū)劃的矛盾及其動(dòng)態(tài)調(diào)適塑造了行 政區(qū)劃調(diào)整的產(chǎn)生及路徑演替。小城鎮(zhèn)蓬勃發(fā)展與以鄉(xiāng)為主體的政區(qū)設(shè)置的矛盾推動(dòng)了撤鄉(xiāng)設(shè) 鎮(zhèn)的適應(yīng)性調(diào)整；而小城鎮(zhèn)集約發(fā)展與鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量過(guò)多的矛盾以及建制鎮(zhèn)設(shè)置難以全面帶動(dòng)農(nóng)村 發(fā)展的矛盾催化了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并為主、撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)為補(bǔ)充的引導(dǎo)性調(diào)整；建制鎮(zhèn)布局與縣域城鎮(zhèn)體系 優(yōu)化要求不一致的矛盾以及各級(jí)城市地域亟待實(shí)行城市管理體制的矛盾又帶動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的繼 續(xù)開(kāi)展與撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)街道的全面實(shí)施。（3）城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與行政區(qū)劃政策、縣域城鎮(zhèn)化與布局優(yōu)化、大都市區(qū)發(fā)展及管治體系重構(gòu)、開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)與體制轉(zhuǎn)型、城市精細(xì)化治理的優(yōu)化提升綜合驅(qū)動(dòng)著鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃的設(shè)置演變。研究成果對(duì)鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃的優(yōu)化設(shè)置具有重要政策啟示。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；行政區(qū)劃；撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并；撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)街道；江蘇省

4 江蘇省城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置演變

4.2.2 以鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并為主、撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)為補(bǔ)充的調(diào)整階段（1998—2002）

1998年，黨的十五屆三中全會(huì)指出發(fā)展小城鎮(zhèn)是帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)大戰(zhàn)略，將小城鎮(zhèn)的地位推向了新高度。但同期的江蘇小城鎮(zhèn)卻面臨著發(fā)展乏力的困境。20世紀(jì)90年代中期以后，據(jù)托開(kāi)發(fā)區(qū)的大規(guī)模建設(shè)，江蘇逐步轉(zhuǎn)向以大城市為引領(lǐng)的城鎮(zhèn)化加速期，但小城鎮(zhèn)卻因鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)衰落而出現(xiàn)發(fā)展活力的降低，此外，小城鎮(zhèn)之間低水平重復(fù)建設(shè)、對(duì)資源要素的惡性競(jìng)爭(zhēng)、土地浪費(fèi)與利用粗放等問(wèn)題也日益突出。在響應(yīng)“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”與突破小城鎮(zhèn)發(fā)展困境的雙重權(quán)衡下，江蘇不僅強(qiáng)調(diào)了以小城鎮(zhèn)全面帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，還提出了小城鎮(zhèn)的集約發(fā)展與重點(diǎn)中心鎮(zhèn)建設(shè)。在這一背景下，城鎮(zhèn)化與行政區(qū)劃之間的主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)檫^(guò)多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制對(duì)小城鎮(zhèn)集約發(fā)展的制約以及建制鎮(zhèn)設(shè)置尚未全面支撐以鎮(zhèn)帶村的格局兩個(gè)方面。一方面，受限于交通條件，也為了發(fā)揮基層政府的積極性，全省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制在改革開(kāi)放以后并未發(fā)生大幅精簡(jiǎn)，規(guī)模偏小、過(guò)于碎化的政區(qū)體系也由此延續(xù)，進(jìn)而成為小城鎮(zhèn)諸多發(fā)展問(wèn)題的誘因。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并成為精簡(jiǎn)行政主體、緩解財(cái)政壓力、集中小城鎮(zhèn)發(fā)展資源的關(guān)鍵舉措。另一方面，為了強(qiáng)化小城鎮(zhèn)的農(nóng)村區(qū)域中心地位、全面形成以鎮(zhèn)帶村的新格局，在農(nóng)村地區(qū)形成以鎮(zhèn)為主的政區(qū)體系成為重要制度保障。這不僅需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并來(lái)推動(dòng)城鎮(zhèn)型與地域型行政區(qū)的融合，在一些建制鎮(zhèn)設(shè)置偏少、布局尚不均衡的縣域，還需要加快撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)進(jìn)程。為此，江蘇在1998—2002年間集中開(kāi)展了1,119次調(diào)整，609次鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并與401次撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)占該階段調(diào)整總量的90.3%。

自1998年起，全省開(kāi)始全面實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，并確定了向縣城、重點(diǎn)中心鎮(zhèn)撤并以及撤并規(guī)模偏小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)三大指向。在調(diào)整過(guò)程中，由鄉(xiāng)向鎮(zhèn)的合并成為主要的撤并形式，這為形成以鎮(zhèn)帶村的新格局構(gòu)筑了體制基礎(chǔ)。此外，為合理組織城鎮(zhèn)體系，一些地方也開(kāi)始實(shí)施兩鎮(zhèn)之間的撤并整合。僅為精簡(jiǎn)而進(jìn)行的兩鄉(xiāng)合并只占到2.6%。全省的撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)也開(kāi)啟了新一輪高潮，進(jìn)而推動(dòng)了蘇中、蘇北地區(qū)建制鎮(zhèn)的均衡布局。這一輪調(diào)整隨著2002年后全國(guó)撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)的暫停而結(jié)束。經(jīng)過(guò)本輪調(diào)整，江蘇小城鎮(zhèn)從行政區(qū)劃設(shè)置上獲得了集約發(fā)展的條件，各地也基本構(gòu)建起了以鎮(zhèn)為主體、與縣域城鎮(zhèn)體系初步銜接的基層政區(qū)格局。江蘇的調(diào)整也為后續(xù)其他省區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并起到了先行示范的作用。

4.2.3 以鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并為主，兼具撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)街道的調(diào)整階段（2003—2012）

2000年以后，江蘇確立了“大力推進(jìn)特大城市和大城市建設(shè)，積極合理發(fā)展中小城市，擇優(yōu)培育重點(diǎn)中心鎮(zhèn)，全面提高城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量”的城鎮(zhèn)化方針。2003—2012年，全省城鎮(zhèn)化進(jìn)程繼續(xù)加速，由46.8%提高到63.0%，特別是大城市在撤縣（市）設(shè)區(qū)后促進(jìn)了都市區(qū)的加快發(fā)展，并成為這一時(shí)期城鎮(zhèn)化的主要載體。同時(shí)，小城鎮(zhèn)的發(fā)展開(kāi)始由上的集約轉(zhuǎn)向質(zhì)量上的集聚，在全省深化實(shí)施重點(diǎn)中心鎮(zhèn)戰(zhàn)略的同時(shí)，各地紛紛以縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃為抓手推動(dòng)小城鎮(zhèn)的布局優(yōu)化。隨著該階段城鎮(zhèn)化的發(fā)展變化，城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置間的主要矛盾也再次轉(zhuǎn)變。一方面，已有的建制鎮(zhèn)設(shè)置與小城鎮(zhèn)布局優(yōu)化要求不一致的矛盾持續(xù)凸顯。為此，各地開(kāi)始在實(shí)施城鎮(zhèn)體系規(guī)劃時(shí)同步開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，并將其作為推動(dòng)小城鎮(zhèn)布局優(yōu)化的重要手段。另一方面，中心城市的規(guī)模增長(zhǎng)與地域擴(kuò)展帶動(dòng)了周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域的快速城市化，因此亟待通過(guò)改設(shè)街道來(lái)實(shí)施城市管理體制。這一時(shí)期，江蘇進(jìn)行了515次調(diào)整。不僅是各縣域積極開(kāi)展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，中心城市也全面啟動(dòng)了對(duì)周邊地域的撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)街道，二者分別占到了調(diào)整總量的51.5%與30.3%。

2003年后，各地開(kāi)始了新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，蘇南及沿江地區(qū)的縣域成為調(diào)整的重點(diǎn)區(qū)域?？h域內(nèi)較晚設(shè)立、發(fā)展滯后的鎮(zhèn)被不斷合并到縣城及發(fā)展基礎(chǔ)較好、地處縣域片區(qū)中心的重點(diǎn)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并也推動(dòng)了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資源整合，從而為縣域各功能片區(qū)的形成及特色化發(fā)展奠定了行政區(qū)劃基礎(chǔ)。與此同時(shí)，中心城市在撤縣（市）設(shè)區(qū)的所在區(qū)域普遍開(kāi)始了撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)街道，而江陰、宜興等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣級(jí)市也率先將縣城鎮(zhèn)改設(shè)為街道。此外，各中心城市也開(kāi)始對(duì)規(guī)模較小的街道進(jìn)行合并重組。隨著該階段全省鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃的繼續(xù)調(diào)整，“鎮(zhèn)減街增”的趨勢(shì)開(kāi)始持續(xù)加強(qiáng)。

4.2.4 以撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)街道為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并為輔的調(diào)整階段（2013—2023）

2013年，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議對(duì)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化作出了系統(tǒng)部署，中國(guó)城鎮(zhèn)化由此進(jìn)入提質(zhì)增效的新階段。江蘇也在此后進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了城市群和都市圈的引領(lǐng)帶動(dòng)作用與加快中小城市建設(shè)，在小城鎮(zhèn)發(fā)展上則提出要繼續(xù)實(shí)施重點(diǎn)中心鎮(zhèn)戰(zhàn)略，將有條件的重點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展成為小城市以及探索強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革。2013—2023年間，江蘇城鎮(zhèn)化水平繼續(xù)提高至75.0%，進(jìn)入到城鎮(zhèn)化成熟期，并基本形成了以都市圈城市群為主體的城鎮(zhèn)化格局。在這一過(guò)程中，城鎮(zhèn)體系中的各級(jí)城市規(guī)模也持續(xù)發(fā)育完善。其中，中心城市在經(jīng)歷新一輪撤縣（市）設(shè)區(qū)后實(shí)現(xiàn)了都市區(qū)的快速拓展，而縣城和部分重點(diǎn)鎮(zhèn)則成為了縣域城鎮(zhèn)化的核心載體，并發(fā)展為相當(dāng)規(guī)模的中小城市?；谶@一新態(tài)勢(shì)，上一階段的主要矛盾也出現(xiàn)了一些新變化。一方面，以改設(shè)街道來(lái)實(shí)施城市管理體制的需求不再局限于中心城市的擴(kuò)展地域，而是全面擴(kuò)散至各級(jí)城市地域；另一方面，隨著新一輪重點(diǎn)中心鎮(zhèn)戰(zhàn)略的實(shí)施，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并來(lái)主動(dòng)優(yōu)化縣域城鎮(zhèn)布局的調(diào)整需求得以延續(xù)，而小城市建設(shè)、強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)等布局優(yōu)化的新指向也進(jìn)一步推動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的實(shí)施。在2013—2023年間全省的348次調(diào)整中，隨著街道設(shè)置在各級(jí)城市的全面實(shí)施，撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)街道的占比上升到49.4%，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并占到了28.7%。

這一階段，全省的撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)街道呈現(xiàn)出多層次、全方位的展開(kāi)。一是，中心城市繼續(xù)將撤縣（市）設(shè)區(qū)地區(qū)的所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)改設(shè)為街道；二是，全省縣級(jí)市也基本對(duì)主城區(qū)實(shí)施了城市管理體制；三是，大量的縣也開(kāi)始探索縣轄街道的新體制；此外，開(kāi)發(fā)區(qū)也成為街道設(shè)置的熱點(diǎn)地區(qū)。當(dāng)前，全省已有96.4%的市轄區(qū)、81.0%的縣級(jí)市與78.9%的縣完成街道設(shè)置。同期，全省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并也在穩(wěn)步推進(jìn)。在蘇中、蘇北地區(qū)圍繞小城鎮(zhèn)布局優(yōu)化所進(jìn)行的系統(tǒng)調(diào)整外，受小城市建設(shè)、強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)等政策的實(shí)施推動(dòng)，該階段開(kāi)始出現(xiàn)強(qiáng)鎮(zhèn)之間的整合撤并。丹北、戴南、銀涂等一批由強(qiáng)鎮(zhèn)合并而成的新鎮(zhèn)自此獲得了與小城市、縣域副中心等定位相匹配的資源配置能力。此外，全省的街道重組也取得了新進(jìn)展。除中心城區(qū)的街道合并得以繼續(xù)開(kāi)展外，各地的新城新區(qū)也開(kāi)始逐步新設(shè)為街道。2020年以后，全省鄉(xiāng)級(jí)政區(qū)體系逐步趨于穩(wěn)定，形成了以建制鎮(zhèn)與街道并重的格局（圖5）。

5 江蘇省鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置演變的城鎮(zhèn)化驅(qū)動(dòng)機(jī)制

上文從城鎮(zhèn)化演進(jìn)視角對(duì)江蘇鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置的演變歷程進(jìn)行了系統(tǒng)分析。在此基礎(chǔ)上，運(yùn)用適應(yīng)性調(diào)整與引導(dǎo)性調(diào)整的分析框架，對(duì)驅(qū)動(dòng)鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置演變的城鎮(zhèn)化驅(qū)動(dòng)力及其作用機(jī)制進(jìn)行解析（圖6）。

5.1 城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與行政區(qū)劃政策的協(xié)同調(diào)控

改革開(kāi)放以后，中央政府和江蘇省在不同城鎮(zhèn)化階段對(duì)鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃政策做出了多次調(diào)整（圖7）。這不僅規(guī)定了行政區(qū)劃調(diào)整的基本演變方向，也持續(xù)調(diào)節(jié)著行政區(qū)劃調(diào)整的規(guī)模與進(jìn)程。一方面，上級(jí)政府在各階段城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與行政區(qū)劃政策中都對(duì)行政區(qū)劃調(diào)整方向予以明確，以確保行政區(qū)劃優(yōu)化設(shè)置與城鎮(zhèn)化發(fā)展演進(jìn)的同步性。這類政策先后促進(jìn)了撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并、撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)街道、街道重組等調(diào)整在全省的興起與擴(kuò)大。另一方面，上級(jí)政府也通過(guò)發(fā)布相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)制性文件來(lái)調(diào)控各類調(diào)整在一定時(shí)期內(nèi)的實(shí)施規(guī)模與進(jìn)程。在對(duì)特定階段的行政區(qū)劃調(diào)整方向作出明確后，為防止調(diào)整的過(guò)度超前與盲目，省政府多次修訂了鎮(zhèn)與街道的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，以確保各地調(diào)整的合理推進(jìn)與規(guī)范實(shí)施；而對(duì)于特定行政區(qū)劃調(diào)整在某階段出現(xiàn)明顯“一哄而上”的情況，則出臺(tái)了對(duì)應(yīng)的規(guī)制性文件予以直接控制。除這一類具有剛性約束作用的政策外，改革開(kāi)放以后江蘇的行政區(qū)劃政策仍以宏觀層面的調(diào)控為常態(tài)。正因如此，行政區(qū)劃調(diào)整進(jìn)程主要還受到縣域、都市區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)等單元本身城鎮(zhèn)化的發(fā)展驅(qū)動(dòng)。

5.2 縣域城鎮(zhèn)化的發(fā)展演變與布局優(yōu)化

縣域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置始終是全省鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃體系的基礎(chǔ)，而縣域的城鎮(zhèn)化進(jìn)程也對(duì)行政區(qū)劃的變遷發(fā)揮著歷時(shí)最長(zhǎng)、涉及最廣的影響。首先，小城鎮(zhèn)的蓬勃發(fā)展推動(dòng)了撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的適應(yīng)性調(diào)整。為適應(yīng)改革開(kāi)放以后小城鎮(zhèn)興起以及鎮(zhèn)鄉(xiāng)聯(lián)系不斷加強(qiáng)的形勢(shì)，各地開(kāi)始通過(guò)撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)來(lái)支撐小城鎮(zhèn)的建設(shè)與管理，并以鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并重新恢復(fù)了此前切塊設(shè)立的鎮(zhèn)及其分設(shè)出的鄉(xiāng)之間的統(tǒng)一治理。其次，小城鎮(zhèn)的集約發(fā)展及縣域城鎮(zhèn)體系的優(yōu)化要求又推動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并與撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)的引導(dǎo)性調(diào)整。為促進(jìn)全省小城鎮(zhèn)的集約發(fā)展、強(qiáng)化小城鎮(zhèn)對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的帶動(dòng)作用，省級(jí)政府自上而下地主導(dǎo)了大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并與撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)，以此構(gòu)建起以鎮(zhèn)為主體、以鎮(zhèn)帶村的新格局。2000年以來(lái)，為推動(dòng)縣域城鎮(zhèn)體系的布局優(yōu)化，各地又推動(dòng)了一般鎮(zhèn)向重點(diǎn)鎮(zhèn)的撤并重組。最后，隨著縣城城鎮(zhèn)化趨勢(shì)的不斷增強(qiáng)，縣城鎮(zhèn)不僅以鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并來(lái)整合周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，向城市管理體制的轉(zhuǎn)變還推動(dòng)了撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)街道與街道重組等適應(yīng)性調(diào)整。盡管行政區(qū)劃政策并未對(duì)縣轄街道作出明確要求，但隨著縣城發(fā)展達(dá)到中小城市的規(guī)模，各地逐步將縣城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)設(shè)為多個(gè)街道來(lái)加強(qiáng)縣城的社會(huì)治理與公共服務(wù)。在此之外，一些縣城還以引導(dǎo)性調(diào)整方式將外圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)改設(shè)為街道，以此來(lái)增強(qiáng)對(duì)周邊地區(qū)的空間管控能力。

5.3 大都市區(qū)的城鎮(zhèn)化及管治體系重構(gòu)

2000年以后，江蘇開(kāi)啟了快速的都市區(qū)化進(jìn)程。都市區(qū)也成為行政區(qū)劃調(diào)整最為密集、力度最大的區(qū)域。伴隨著都市區(qū)集聚與擴(kuò)散作用的不斷增強(qiáng)，許多近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)已基本轉(zhuǎn)化為中心城市的外延地域，因此需要通過(guò)撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)街道與街道重組來(lái)實(shí)行城市管理體制，這類調(diào)整屬于遵循大都市區(qū)空間擴(kuò)展的自然過(guò)程而進(jìn)行的適應(yīng)性調(diào)整。在此之外，大都市區(qū)發(fā)展中自上而下的管治體系重構(gòu)也引起了引導(dǎo)性調(diào)整，進(jìn)而推動(dòng)了撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)街道在都市區(qū)的大量涌現(xiàn)。為了加強(qiáng)統(tǒng)一管理，各都市區(qū)不僅在區(qū)縣尺度上普遍開(kāi)展了撤縣（市）設(shè)區(qū)和區(qū)界重組等調(diào)整，還進(jìn)一步將鄉(xiāng)鎮(zhèn)也整合到了統(tǒng)一的管治體系內(nèi)。例如，南京市面向大都市區(qū)的建構(gòu)，不僅在兩輪撤縣設(shè)區(qū)后進(jìn)入“無(wú)縣時(shí)代”，同時(shí)也跟進(jìn)啟動(dòng)了全面的撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)街道進(jìn)程。截至2023年末，南京全市僅剩6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，取而代之的是在市域內(nèi)形成了大量的涉農(nóng)街道。通過(guò)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘姓呐沙鰴C(jī)構(gòu)，大都市區(qū)的空間統(tǒng)籌能力在鄉(xiāng)鎮(zhèn)尺度上也得到進(jìn)一步加強(qiáng)，這為大都市地域的空間整合奠定了制度基礎(chǔ)。此外，區(qū)界重組作為完善都市區(qū)治理結(jié)構(gòu)的另一類調(diào)整，也引發(fā)了下轄街道的優(yōu)化重組。如南京、蘇州、無(wú)錫等地在經(jīng)歷區(qū)界重組后都相繼開(kāi)展了對(duì)街道的合并重組，以此來(lái)改善中心城區(qū)基層行政主體的碎片化，以提升治理效能。

5.4 開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)發(fā)展與兩度體制轉(zhuǎn)型

改革開(kāi)放以來(lái)，江蘇各地建設(shè)了大量開(kāi)發(fā)區(qū)等新產(chǎn)業(yè)空間。作為城鄉(xiāng)體系外的“第三區(qū)域”，開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也形成了獨(dú)立的調(diào)整路徑。在一些縣域內(nèi)，開(kāi)發(fā)區(qū)的街道設(shè)置進(jìn)程甚至早于主城區(qū)。起初，開(kāi)發(fā)區(qū)與所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力關(guān)系重塑引起了引導(dǎo)性調(diào)整。在開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)入“二次創(chuàng)業(yè)”階段后，開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)模的再次擴(kuò)張加劇了與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理摩擦，為了解決此類二元化空間治理沖突，各地開(kāi)始推動(dòng)開(kāi)發(fā)區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成“區(qū)鎮(zhèn)合一”的合署型治理架構(gòu)。但一些強(qiáng)勢(shì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)自身發(fā)展權(quán)益的積極爭(zhēng)取造成了這一進(jìn)程受阻。為此，上級(jí)政府開(kāi)始運(yùn)用撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)街道這一剛性手段來(lái)強(qiáng)力重塑開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的權(quán)力關(guān)系。除這一類引導(dǎo)性調(diào)整外，開(kāi)發(fā)區(qū)“去行政化”改革也在此后催生了適應(yīng)性調(diào)整。在“區(qū)鎮(zhèn)合一”實(shí)施后，各開(kāi)發(fā)區(qū)都承擔(dān)起了屬地內(nèi)的社會(huì)服務(wù)職能，事實(shí)上成為了一級(jí)“準(zhǔn)政府”。但是，隨著開(kāi)發(fā)區(qū)向綜合城區(qū)轉(zhuǎn)變，激增的社會(huì)治理事務(wù)與公共服務(wù)需求開(kāi)始牽制并擠壓原有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能?；谶@一新形勢(shì)，各地開(kāi)始推動(dòng)開(kāi)發(fā)區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改設(shè)為街道，并以此為基礎(chǔ)來(lái)探索形成以開(kāi)發(fā)區(qū)服務(wù)于市場(chǎng)、以街道服務(wù)于社會(huì)的雙線治理架構(gòu)。在全省開(kāi)發(fā)區(qū)“去行政化”改革以后，各地全面加快將開(kāi)發(fā)區(qū)的社會(huì)管理與公共服務(wù)職能剝離移交給屬地街道。如張家港市就將原本與保稅區(qū)實(shí)施一體化管理的金港鎮(zhèn)轉(zhuǎn)設(shè)為金港、后塍、德積三個(gè)街道，從而推動(dòng)形成保稅區(qū)回歸經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主責(zé)主業(yè)與街道聚焦社會(huì)治理與公共服務(wù)的開(kāi)發(fā)區(qū)治理新格局。

5.5 城市精細(xì)化治理水平的優(yōu)化提升

在推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的背景下，城市精細(xì)化治理水平的優(yōu)化提升成為各地街道重組的關(guān)鍵動(dòng)力，并集中體現(xiàn)在新城新區(qū)、垂直管理區(qū)域等新興城市片區(qū)。2000年以后，各地開(kāi)始通過(guò)重大公共服務(wù)和交通設(shè)施建設(shè)來(lái)打造大學(xué)城、政務(wù)新區(qū)、高鐵新城等多種新城新區(qū)。在新城新區(qū)的發(fā)展過(guò)程中，人口與產(chǎn)業(yè)的大量導(dǎo)入對(duì)原有的政區(qū)管理幅度產(chǎn)生了持續(xù)沖擊，新城新區(qū)的精細(xì)化治理提升也由此推動(dòng)了適應(yīng)性調(diào)整。一些已獨(dú)立運(yùn)作的城市功能片區(qū)從原有政區(qū)析出為新的街道，如蘇州工業(yè)園區(qū)據(jù)托金雞湖商務(wù)區(qū)設(shè)立了金雞湖街道，徐州新城區(qū)新設(shè)了漢風(fēng)街道，都促進(jìn)了新城新區(qū)基層治理幅度的適度均衡。另外，一些城市還以引導(dǎo)性調(diào)整的思路來(lái)加快新城新區(qū)的街道新設(shè)。在新城新區(qū)的空間框架基本形成后，原本以土地開(kāi)發(fā)與城區(qū)建設(shè)為中心的治理體制需要進(jìn)一步向兼顧功能培育與社會(huì)服務(wù)的綜合治理體制轉(zhuǎn)變。為此，設(shè)立正式的街道建制成為完善其精細(xì)化治理架構(gòu)的制度保障，如蘇州圍繞吳中太湖新城、太倉(cāng)婁江新城等設(shè)立了太湖街道、陸渡街道。此外，城市的精細(xì)化治理也開(kāi)始嵌入到原本實(shí)施垂直管理、企業(yè)直管等特殊管理的區(qū)域。為推動(dòng)這些地區(qū)在屬地化管理后加快融入城市發(fā)展，城市政府在這些地區(qū)也新設(shè)了街道建制。如鎮(zhèn)江的南山聯(lián)合社區(qū)在劃歸潤(rùn)州區(qū)管理后轉(zhuǎn)設(shè)為南山街道，使之納入到城市基層治理體系中。在這兩類典型區(qū)域外，大都市區(qū)、縣城、開(kāi)發(fā)區(qū)在進(jìn)行撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)街道時(shí)往往也會(huì)分設(shè)出多個(gè)街道，這一設(shè)置方式也是基于增強(qiáng)城市精細(xì)化治理的需要。

6 結(jié)論與討論

經(jīng)典的城鎮(zhèn)化理論闡述了城鎮(zhèn)化在促進(jìn)人口與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)集聚、土地利用變化、社會(huì)生活變革等方面的作用。在此基礎(chǔ)上，本文從城鎮(zhèn)化視角分析了改革開(kāi)放以后鄉(xiāng)級(jí)政區(qū)設(shè)置的演變規(guī)律，揭示了城鎮(zhèn)化在基層行政區(qū)劃體系重構(gòu)中的復(fù)雜作用機(jī)制。研究結(jié)論如下：

（1）改革開(kāi)放以來(lái)，城鎮(zhèn)化成為引領(lǐng)鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置演變趨勢(shì)的主線與基本動(dòng)力。1984—2023年，隨著江蘇城鎮(zhèn)化水平由19.1%上升到75.0%，鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)總量由2，274個(gè)減少到1，237個(gè)。其中，鎮(zhèn)和街道等城鎮(zhèn)型行政區(qū)的分別增加了267.0%與156.9%，而鄉(xiāng)則減少了99.1%。鄉(xiāng)級(jí)政區(qū)結(jié)構(gòu)則經(jīng)歷了以鄉(xiāng)為主體到以鎮(zhèn)為主體、再轉(zhuǎn)向鎮(zhèn)與街道并重的多次轉(zhuǎn)變。這一演進(jìn)規(guī)律與城鎮(zhèn)化道路及城鎮(zhèn)體系的發(fā)展趨勢(shì)是協(xié)同一致的。

（2）城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置之間形成的多種矛盾及其動(dòng)態(tài)調(diào)適催生了各類行政區(qū)劃調(diào)整，且面向主要矛盾的調(diào)整則成為主導(dǎo)類型。城鎮(zhèn)化的階段性變化及其矛盾轉(zhuǎn)移也塑造了行政區(qū)劃調(diào)整的路徑演替。在城鎮(zhèn)化的起步期，小城鎮(zhèn)的蓬勃發(fā)展與原有以鄉(xiāng)為主體的政區(qū)設(shè)置的矛盾推動(dòng)了撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)的適應(yīng)性調(diào)整；進(jìn)入城鎮(zhèn)化的加速期，過(guò)多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制對(duì)小城鎮(zhèn)集約發(fā)展的制約以及建制鎮(zhèn)設(shè)置尚未全面支撐以鎮(zhèn)帶村新格局的矛盾加快了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并為主、撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)為補(bǔ)充的引導(dǎo)性調(diào)整；在城鎮(zhèn)化由加速期步入成熟期，建制鎮(zhèn)布局與縣域城鎮(zhèn)體系優(yōu)化要求不一致的矛盾引發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的持續(xù)開(kāi)展，而各級(jí)城市的地域擴(kuò)展亟待全面實(shí)行城市管理體制的矛盾又帶動(dòng)了撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)街道的實(shí)施擴(kuò)散。

（3）鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃的設(shè)置演變受到多種城鎮(zhèn)化動(dòng)力的綜合驅(qū)動(dòng)。城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與行政區(qū)劃政策從宏觀上規(guī)定了行政區(qū)劃的調(diào)整方向，并持續(xù)調(diào)節(jié)著行政區(qū)劃調(diào)整的規(guī)模與進(jìn)程?？h域城鎮(zhèn)化的發(fā)展演變與布局優(yōu)化、大都市區(qū)發(fā)展及管治體系重構(gòu)、開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)與體制轉(zhuǎn)型、城市精細(xì)化治理的優(yōu)化提升則從多個(gè)方面引起了適應(yīng)性調(diào)整與引導(dǎo)性調(diào)整的持續(xù)響應(yīng)，進(jìn)而驅(qū)動(dòng)著鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置的演變。

上述研究結(jié)論可為全國(guó)其他省區(qū)鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃的優(yōu)化調(diào)整提供以下政策啟示：首先，行政區(qū)劃的優(yōu)化設(shè)置應(yīng)注重與城鎮(zhèn)化的協(xié)同推進(jìn)，行政區(qū)劃總體規(guī)劃思路的擬定要加強(qiáng)與新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的銜接，并在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中適時(shí)推動(dòng)各類適應(yīng)性和引導(dǎo)性調(diào)整。其次，行政區(qū)劃的優(yōu)化設(shè)置要加強(qiáng)對(duì)不同城鎮(zhèn)化地域的分類引導(dǎo)，都市區(qū)、縣域、開(kāi)發(fā)區(qū)、新城新區(qū)等應(yīng)明確差異化的調(diào)整重點(diǎn)。再次，各地行政區(qū)劃調(diào)整方案的制定與實(shí)施要結(jié)合本地城鎮(zhèn)化的格局與趨勢(shì)，不僅要以城鎮(zhèn)體系的布局優(yōu)化為依據(jù)統(tǒng)籌實(shí)施撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，避免調(diào)整反復(fù)，還要積極探索縣城管理體制創(chuàng)新，加快縣城鎮(zhèn)改設(shè)街道，響應(yīng)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)?？傊?，遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律應(yīng)作為提升行政區(qū)劃設(shè)置科學(xué)性的重要基礎(chǔ)。

盡管鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃的演變趨勢(shì)與城鎮(zhèn)化的發(fā)展演進(jìn)存在著緊密聯(lián)動(dòng)，但實(shí)際上行政區(qū)劃調(diào)整仍是多種因素共同促成的決策結(jié)果。在城鎮(zhèn)化這一基本動(dòng)力外，分權(quán)化改革、技術(shù)進(jìn)步、財(cái)政解困、人口集疏變化以及鄉(xiāng)村振興等政策實(shí)施也在不同時(shí)期影響著行政區(qū)劃的調(diào)整進(jìn)程，下一步應(yīng)加強(qiáng)對(duì)這些因素的綜合分析。還需指出的是，由于城鎮(zhèn)化道路選擇與所處階段的不同，對(duì)于中西部省區(qū)的鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃演變還需要我們更多地研究關(guān)注。

作者：楊凱，劉曉曼，羅小龍，顧宗倪，陳浩

來(lái)源：《地理研究》1-16

選稿：宋柄燃

編輯：周 煜

校對(duì)：楊 琪

審訂：耿 曈

責(zé)編：宋柄燃

（由于版面有限，文章注釋內(nèi)容請(qǐng)參照原文）

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