東莞土地案惹爭議

“全款支付了17個多億的土地，政府宣布要全部無償收回，還要再罰3個多億。我們從事房地產(chǎn)開發(fā)20多年，這樣的事情，聞所未聞?！?/p>

2025年9月，在接受經(jīng)濟觀察報記者采訪時，吳松如是說。

吳松是紫光和創(chuàng)科技發(fā)展（廣東）有限公司（下稱“和創(chuàng)公司”）、紫光和融科技發(fā)展（廣東）有限公司（下稱“和融公司”）的副總經(jīng)理。2019年，他所在的這兩家企業(yè)全額支付了廣東省東莞市“紫光芯云產(chǎn)業(yè)城項目一期”的258畝土地款項，其中和創(chuàng)公司支付1.67億元，獲得108畝工業(yè)用地；和融公司支付15.54億元，獲得150畝商業(yè)用地。

孰料，此后變故叢生。

2020年2月26日，東莞市自然資源局對和創(chuàng)公司的108畝工業(yè)土地頒發(fā)不動產(chǎn)權(quán)證；但和融公司的150畝商業(yè)用地，則至今未獲得該局頒發(fā)的不動產(chǎn)權(quán)證。

2021年4月，東莞市自然資源局對上述258畝土地啟動閑置土地調(diào)查。2023年3月，該局做出《征繳土地閑置費決定書》，對和創(chuàng)公司、和融公司共處以征收3.44億元土地閑置費的處罰；同時，還做出《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》，宣布無償收回這258畝土地。

兩公司向東莞市政府提出行政復(fù)議申請，均被駁回。

隨后，和創(chuàng)公司、和融公司向東莞市第一人民法院提起訴訟，將東莞市自然資源局和東莞市政府告上法庭，請求法院撤銷東莞市自然資源局做出的《征繳土地閑置費決定書》和《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》，并撤銷東莞市政府做出的行政復(fù)議決定。

2025年1月，東莞市第一人民法院判決，和創(chuàng)公司、和融公司敗訴。

兩家公司提出上訴。

2025年5月，此案二審在東莞市中級人民法院開庭審理。至2025年9月27日12時，法院尚未對此案宣判。

東莞市自然資源局局長呂鵬在回應(yīng)經(jīng)濟觀察報記者采訪時表示，東莞對類似閑置土地予以無償收回的處罰并非個案，“一切都是依法依規(guī)而為?！?/p>

這起巨額的土地官司，究竟由何而來？

至2025年9月27日12時，法院尚未對此案宣判 圖為法槌

拿下土地兩個月后 變故叢生

和融公司、和創(chuàng)公司獲得的這258畝土地，位于廣東省東莞市濱海灣新區(qū)，其鄰近東寶公園，與深圳市寶安區(qū)只有一河之隔。駕車過橋，幾分鐘內(nèi)即可到達深圳境內(nèi)。

吳松向經(jīng)濟觀察報記者介紹，早在2017年，他們就與東莞官方進行了接觸，當(dāng)年11月與東莞市政府簽訂《戰(zhàn)略合作框架協(xié)議書》，2018年5月簽署了《項目投資協(xié)議書》。

2019年11月，和融公司、和創(chuàng)公司與東莞市自然資源局簽訂合同，取得這258畝土地的使用權(quán)。次月，取得上述土地的“建設(shè)用地規(guī)劃許可證”。隨后，兩公司全額支付了總計17.21億元的土地款。

和融公司與和創(chuàng)公司，都是在2019年9月注冊成立于東莞市濱海灣新區(qū)，注冊資本分別為2億元、6億元。

中國知名科技公司、也是知名芯片研發(fā)生產(chǎn)企業(yè)的紫光集團有限公司（現(xiàn)名：新紫光集團有限公司；以下仍簡稱“紫光集團”）原董事長趙偉國，在和融公司、和創(chuàng)公司里，均擔(dān)任了董事職務(wù)。

“一開始，是紫光集團去與東莞市談的這個項目，然后在具體實施過程中，成立了和融公司、和創(chuàng)公司這兩個項目公司去具體執(zhí)行?！庇衅渌檎呦蚪?jīng)濟觀察報記者表示。

不過在工商登記資料方面，無法看出趙偉國或者紫光集團，與和融公司、和創(chuàng)公司存在股權(quán)方面的直接聯(lián)系。

吳松還介紹說，他們拿下這258畝土地，建設(shè)“紫光芯云產(chǎn)業(yè)城項目”的初衷，是打造一個適合新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)特點的數(shù)字化、智能化產(chǎn)業(yè)新城，并希望建成后將成為大灣區(qū)的城市新地標。該項目分為兩部分，其中工業(yè)用地部分，預(yù)計將建設(shè)5G 技術(shù)研究院產(chǎn)業(yè)中心、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)研發(fā)應(yīng)用產(chǎn)業(yè)中心、智能汽車芯片研發(fā)應(yīng)用和銷售產(chǎn)業(yè)中心；商業(yè)用地部分，則是建立一個商業(yè)綜合體，包括商場、辦公樓等等。

沒有想到的是，從2019年年底到2020年年初，新冠肺炎疫情的到來，使得這一切變故叢生。

按照2019年公司與東莞市自然資源局簽訂的合同約定，“紫光芯云產(chǎn)業(yè)城項目一期”，原本應(yīng)在2020年4月17日之前開工；然后在2023年4月17日前竣工。如果不能按期開工，應(yīng)提前30日向東莞市自然資源局提出申請，如果東莞市自然資源局同意，其項目竣工時間相應(yīng)順延，但期限不得超過一年。

“疫情的突如其來，讓這些都充滿了變數(shù)。我們的項目總規(guī)劃是請了一家國際著名設(shè)計公司Callison Rtkl International Ltd 的洛杉磯團隊來具體實施，結(jié)果從2020年之后很長的一段時間里，國外的設(shè)計人員無法入境中國，他們就沒有辦法與我們進行必要的現(xiàn)場溝通，這直接影響了項目的進度。”吳松回憶說。

根據(jù)在事后的訴訟中，和融公司、和創(chuàng)公司提供的證據(jù)材料顯示，為“紫光芯云產(chǎn)業(yè)城項目一期”，兩家公司前后共完成了80余版設(shè)計方案，其設(shè)計費用支出達到了3400萬元。

對于疫情因素在建設(shè)工程領(lǐng)域的影響，國家自然資源部辦公廳在2020年2月5日發(fā)布了《自然資源部辦公廳關(guān)于防控疫情期間適當(dāng)調(diào)整國有建設(shè)用地使用權(quán)供應(yīng)和履約監(jiān)管工作的通知》（自然資辦函〔2020〕199號）。

該通知規(guī)定，“適當(dāng)調(diào)整履約監(jiān)管方式，各地自然資源主管部門可根據(jù)建設(shè)項目情況和疫情防控需要，從即日起暫不開展實地履約巡查，待本地區(qū)疫情消除后，及時恢復(fù)正常的履約監(jiān)管。對于受本次疫情影響未能按期交地、動工、竣工的，疫情持續(xù)期間不計入違約期。”

2020年6月10日，廣東省自然資源廳辦公室又發(fā)布了《廣東省自然資源廳辦公室關(guān)于明確近期國有建設(shè)用地供后履約監(jiān)管方式的函》。

上述函件規(guī)定：“一、自2020年6月15日起恢復(fù)實地履約巡查。二、對受疫情影響未按期交地、動工、竣工，疫情期間根據(jù)《自然資源部辦公廳關(guān)于防控疫情期間適當(dāng)調(diào)整國有建設(shè)用地使用權(quán)供應(yīng)和履約監(jiān)管工作的通知》（自然資辦函〔2020〕199號)暫未計入違約期的土地，自2020年6月15日起恢復(fù)計算違約期?！?/p>

“但事實是，即使在2020年6月15日之后，我們的項目仍然不斷受到疫情因素的阻擾，不僅國外的設(shè)計團隊無法入境，項目前期建設(shè)的工程規(guī)劃許可證申報、工地現(xiàn)場施工人員進場就位，都困難重重”，吳松表示，“還有我們集團公司的管理總部在北京，無論是北京、還是東莞，那兩三年里，疫情反反復(fù)復(fù)出現(xiàn)，總部人員從北京到東莞來與當(dāng)?shù)卣块T進行各項必要的現(xiàn)場溝通，總是一而再、再而三地被迫延期或者取消。所以我們認為，從2020年6月15日開始恢復(fù)計算違約期，與那幾年的客觀事實不相符，明顯有失公平?！?/p>

事后的行政訴訟中，和融公司與和創(chuàng)公司提供的材料顯示：從2020年6月開始，兩家公司曾對項目地塊進行了開工。2020年6月24日、10月26日，東莞市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局對這一“基坑工程的重大項目基礎(chǔ)和基坑工程質(zhì)量安全監(jiān)督”，提前介入登記，并通過辦結(jié)。至2020年11月17日，項目已經(jīng)開挖了95%的基坑和20%的基礎(chǔ)樁施工。

在2020年，還有一個重大變故的發(fā)生。

當(dāng)年，紫光集團資金鏈斷裂，發(fā)生重大債務(wù)違約；2021年，紫光集團進入破產(chǎn)重整程序。

如前文所述，紫光集團原董事長趙偉國，均為和融公司、和創(chuàng)公司的董事。趙偉國本人在2022年7月，亦被帶走調(diào)查。2025年5月14日，吉林省吉林市中級人民法院一審公開宣判，對趙偉國以犯貪污罪、為親友非法牟利罪、背信損害上市公司利益罪，三罪并罰，決定對其執(zhí)行死刑，緩期二年執(zhí)行；同時剝奪政治權(quán)利終身，并處沒收個人全部財產(chǎn)。

“紫光集團的事情使得東莞市政府對‘紫光芯云產(chǎn)業(yè)城項目’的看法發(fā)生了改變?！?025年9月，前述知情者對經(jīng)濟觀察報記者稱。

在事后的行政訴訟中，和融公司、和創(chuàng)公司也提出，“紫光集團的重大債務(wù)違約事件，改變了東莞市政府對于該項目的態(tài)度，影響了項目規(guī)劃設(shè)計方案的審批?！?/p>

東莞認定258畝土地為“閑置土地”

進入2021年，當(dāng)年4月30日,東莞市自然資源局向和融公司、和創(chuàng)公司送達《閑置土地調(diào)查通知書》。

東莞市自然資源局認為，和融公司、和創(chuàng)公司未按出讓合同約定的期限和開發(fā)條件，對前述258畝土地進行開發(fā)建設(shè)，根據(jù)《閑置土地處置辦法》（國土資源部令第53號)的規(guī)定，已涉嫌閑置土地，因此決定對此調(diào)查。

《閑置土地處置辦法》中對于閑置土地的定義是，“國有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的國有建設(shè)用地。已動工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開發(fā)建設(shè)滿一年的國有建設(shè)用地，也可以認定為閑置土地?！?/p>

值得一提的是，東莞市自然資源局啟動這一調(diào)查的時間，距離《廣東省自然資源廳辦公室關(guān)于明確近期國有建設(shè)用地供后履約監(jiān)管方式的函》中提到的“自2020年6月15日起恢復(fù)計算違約期”，尚不足一年。

在事后的行政訴訟中，負責(zé)案件審理的東莞市第一人民法院亦承認，“該調(diào)查啟動時間存在瑕疵”。

2021年5月20日，和創(chuàng)公司、和融公司的項目負責(zé)人在接受被告東莞市自然資源局的調(diào)查中陳述，其未按合同約定建設(shè)的原因有四點：

其一，2020年年初疫情影響：其二，2020年9月前一直與城建部門進行討論，2020年9月17日正式提交建設(shè)方案，2020年11月5日設(shè)計方案按照最新規(guī)定修改后重新上報，2020年11月東莞市領(lǐng)導(dǎo)小組會議未通過，2021年3月進行協(xié)商，2021年4月重新修改方案再進行上報；其三，地塊設(shè)計團隊因疫情原因未能到達國內(nèi)進行溝通；其四，因用地指標問題需分幾期供地，“紫光芯云產(chǎn)業(yè)城項目一期”是一個大項目，需與其他地塊同時進行設(shè)計開發(fā)，目前二期地塊仍未供地，導(dǎo)致一期項目未能正常開發(fā)。

東莞市自然資源局沒有認可和創(chuàng)公司、和融公司的這些陳述理由。一年多之后，即2022年8月11日，東莞市自然資源局作出《閑置土地認定書》，認定前述258畝土地為“閑置土地”，閑置時間自2021年4月17日起計算，閑置原因為“企業(yè)自身原因未能動工”。

“2022年6月10日，我們的項目建設(shè)工程設(shè)計方案通過了東莞城市更新與城市設(shè)計委員會2022年第3次會議的審議；6月29日，項目取得了《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。有了這些，我們認為可以放開手腳干了，完全沒有想到40多天后，東莞市自然資源局會對我們作出《閑置土地認定書》”，吳松說。

此事件還有一個插曲，2022年8月8日，也就是東莞市自然資源局作出《閑置土地認定書》的前三天，遼寧省錦州市公安局對和創(chuàng)公司、和融公司的這258畝土地進行了查封，查封期限為2年，后又續(xù)封了1年。遼寧省錦州市公安局的這一查封，是在東莞市自然資源局的協(xié)助下完成的。

2022年9月，和融公司、和創(chuàng)公司向東莞市自然資源局申請聽證。同年11月，東莞市自然資源局就此舉行聽證會。

2023年3月，東莞市自然資源局作出兩份《征繳土地閑置費決定書》（東自然資{市場}監(jiān)管決字【2023】1號、2號）。

決定書稱，“經(jīng)報請東莞市人民政府批準”，對和融公司、和創(chuàng)公司，征收土地閑置費共計3.44億元。

同時，該局還做出兩份《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》（（東自然資{市場}監(jiān)管決字【2023】3號、4號））。決定書稱，“經(jīng)報請東莞市人民政府批準”，決定無償收回上述258畝土地的使用權(quán)。

東莞市自然資源局做出上述處罰的主要依據(jù)是《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》中的第二十六條，“超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金百分之二十以下的土地閑置費；滿二年未動工開發(fā)的，可以無償收回土地使用權(quán)?！?/p>

3.44億元的土地閑置費，即為17.21億元土地出讓金的20%。

起訴東莞市政府和自然資源局 和融、和創(chuàng)一審敗訴

和融公司、和創(chuàng)公司對此不服，向東莞市政府提起行政復(fù)議。

2023年6月，東莞市政府做出《行政復(fù)議決定書》，駁回了兩家公司的訴求。

和融公司、和創(chuàng)公司隨后向東莞市第一人民法院提起行政訴訟，起訴東莞市資源局和東莞市政府。

“讓東莞市所轄的一個基層法院，來審理我們起訴東莞市政府和市自然資源局的案子，這確實是問題所在。東莞市政府做的《行政復(fù)議決定書》寫明，如果我們不服，可‘向東莞市第一人民法院提起行政訴訟’。我們向廣東省法制辦反映過這個問題，但也沒有結(jié)果”，2025年9月，代理和融公司、和創(chuàng)公司此案訴訟的律師向經(jīng)濟觀察報記者介紹。

知名法學(xué)家、最高人民檢察院特約檢察員、山東大學(xué)法學(xué)院特聘教授侯欣一對經(jīng)濟觀察報記者解釋說，根據(jù)現(xiàn)行《行政訴訟法》的規(guī)定，除法律另有規(guī)定外，第一審行政案件均由基層人民法院管轄；而如果行政案件的一審要在中級人民法院審理，則要滿足以下四項條件中的一項：（一）對國務(wù)院部門或者縣級以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件；（二）海關(guān)處理的案件；（三）本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的案件；（四）其他法律規(guī)定由中級人民法院管轄的案件。

2024年3月，東莞市第一人民法院開庭審理了上述案件。

和融公司、和創(chuàng)公司主張，“疫情原因構(gòu)成不可抗力，2019年底至2022年底均不應(yīng)計算開工違約期”；以及紫光集團的重大債務(wù)違約事件，改變了東莞市政府對于該項目的態(tài)度，影響了項目規(guī)劃設(shè)計方案的審批；此外，因東莞政府拒不依法核發(fā)和融公司150畝商業(yè)用地的不動產(chǎn)權(quán)證，嚴重影響了項目動工計劃和資金計劃等等理由。

兩家公司的上述主張，在審理中均被東莞市第一人民法院認為“理據(jù)不足，不予采信”。

2025年1月，東莞市第一人民法院就此案做出一審判決，駁回和融公司、和創(chuàng)公司的全部訴訟請求。

在上述判決中，盡管東莞市第一人民法院承認，東莞市自然資源局對和融公司、和創(chuàng)公司進行的閑置土地調(diào)查，“調(diào)查啟動時間存在瑕疵”；同時，“東莞市自然資源局認為閑置時間自2021年4月17日起計算，存在錯誤”，但是法院認為，這些并“不影響案涉閑置土地的認定”。

起訴東莞市政府和自然資源局 和融、和創(chuàng)一審敗訴 圖為法槌

和融公司、和創(chuàng)公司提出上訴。

2025年5月，負責(zé)這一案件二審的東莞市中級人民法院就此進行開庭審理。至9月27日12時，二審尚未宣判。

在東莞市自然資源局方面，該局局長呂鵬在2025年9月18日回應(yīng)經(jīng)濟觀察報記者采訪時表示，東莞對類似閑置土地予以無償收回的處罰并非個案，“我們一切都是依法依規(guī)而為”。

至于東莞是否曾有如此大金額的土地在全額付款后予以無償收回，同時對所涉企業(yè)再處以巨額罰款的案例，這位局長則沒有回答。

經(jīng)濟觀察報記者亦查詢了最高人民法院設(shè)立的中國裁判文書網(wǎng)所發(fā)布的裁判文書。涉及“收回國有建設(shè)用地使用權(quán)”或者“征繳土地閑置費”的行政訴訟案件，廣東省在2023年年初至2025年9月25日，只公布了11樁判罰案例，這些案例均未發(fā)生在東莞市境內(nèi)，并且涉及金額亦較小。

其中2025年，廣東省只公布了1樁判罰案例，為潮州市自然資源局向一家企業(yè)征繳土地閑置費，涉及金額為860.60萬元。

侯欣一教授還對經(jīng)濟觀察報記者表示，在疫情期間，最高人民法院發(fā)布過一系列涉及疫情因素的司法案件處理的指導(dǎo)意見，或者說是司法解釋。這個司法解釋提到的領(lǐng)域包括合同、金融、破產(chǎn)等民事案件，但遺憾的是，其中沒有提到土地和房地產(chǎn)類的案件，也沒有提到行政案件。

（作者 李微敖）

免責(zé)聲明：本文觀點僅代表作者本人，供參考、交流，不構(gòu)成任何建議。

李微敖

經(jīng)濟觀察報首席記者2003年從業(yè)迄今，近年來專注于涉及公共利益的，經(jīng)濟、法治、環(huán)境、健康類新聞題材的調(diào)查報道。