21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者柳寧馨 杭州報(bào)道

近期，南京都市圈已經(jīng)啟動了新一輪發(fā)展規(guī)劃編制工作。作為我國第一個獲批的都市圈，其上一輪規(guī)劃已到期，更新規(guī)劃也意味著開啟現(xiàn)代化都市圈建設(shè)新階段。

（南京主城區(qū)夜景，拍攝：柳寧馨）

現(xiàn)代化都市圈規(guī)劃建設(shè)始于2019年。當(dāng)年，國家發(fā)改委出臺了《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》，明確提出培育發(fā)展一批現(xiàn)代化都市圈，形成區(qū)域競爭新優(yōu)勢。

截至目前，獲得國家發(fā)改委函復(fù)的國家級都市圈已經(jīng)增至17個，分別是南京、福州、成都、長株潭、西安、重慶、武漢、沈陽、杭州、鄭州、廣州、深圳、青島、濟(jì)南、廈漳泉、合肥和石家莊都市圈。

其中，南京、福州、成都、長株潭、西安、重慶等較早獲批的都市圈，規(guī)劃期都是到2025年，這些都市圈也將啟動新一輪規(guī)劃編制。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道梳理發(fā)現(xiàn)，今年9月，《濟(jì)南都市圈國土空間規(guī)劃（2025–2035 年）》公開征求意見，南京、成都、福州、鄭州、深圳、青島等都市圈也有最新規(guī)劃動向，空間格局、合作機(jī)制、同城化是規(guī)劃重點(diǎn)方向。

同城化提升

目前，南京都市圈正處于從“地理臨近”向“功能提升”轉(zhuǎn)變的階段，重心是軌道一體化與一小時通勤、產(chǎn)業(yè)協(xié)同與供應(yīng)鏈對接、公共服務(wù)共建、實(shí)現(xiàn)跨省協(xié)同治理。

（南京南站，拍攝：柳寧馨）

江蘇省社科院社會政策所所長張春龍告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，南京都市圈同城化與產(chǎn)業(yè)協(xié)同總體在全國領(lǐng)先。同城化方面，“軌道上的都市圈”成型，與鎮(zhèn)江、揚(yáng)州等核心城市30分鐘直達(dá)，滁州、馬鞍山等1小時通勤，公交互通。產(chǎn)業(yè)呈“研發(fā)在南京、轉(zhuǎn)化在周邊”格局，創(chuàng)新資源跨區(qū)合作，初步形成利益共享模式。

不過，南京都市圈新一輪規(guī)劃需補(bǔ)上多方面短板。張春龍認(rèn)為，交通上，寧淮通勤效率待提升，需加快南京北站建設(shè)、解決寧滁快速通道擁堵；產(chǎn)業(yè)存在半導(dǎo)體等領(lǐng)域同質(zhì)化，需強(qiáng)化“鏈主企業(yè)+配套集群”分工；公共服務(wù)中，滁馬等市優(yōu)質(zhì)醫(yī)療稀缺，跨區(qū)域流動未常態(tài)化。另外，利益共享機(jī)制，跨區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)制等，需要努力破解協(xié)同堵點(diǎn)。

回顧城鎮(zhèn)化發(fā)展過程，我國提出現(xiàn)代化都市圈建設(shè)始于2019年。2021年，《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》獲國家發(fā)展改革委復(fù)函同意，標(biāo)志著首個國家級都市圈獲批，截至今年3月，國家級都市圈增至17個。

中國城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會副會長秦尊文在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪時表示，都市圈的主要發(fā)展方向是同城化，其中，交通同城化做得比較早。例如，武漢都市圈中，武漢和咸寧、孝感、黃石、黃岡、鄂州等城市很早就通了城際鐵路，城市周邊連成一片，后來，武漢和仙桃又開通了城際鐵路。

“目前，同城化的短板就是產(chǎn)業(yè)同城化，這也是比較難的部分。以武漢都市圈為例，目前武漢產(chǎn)業(yè)完成從虹吸到‘輸血’的階段轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)向周邊擴(kuò)散，武漢光電信息產(chǎn)業(yè)、紡織產(chǎn)業(yè)逐漸向周邊配套。此外，武漢的高?？平藤Y源以及大學(xué)生資源也向周邊擴(kuò)散了不少，溢出效應(yīng)明顯?！鼻刈鹞谋硎?。

張春龍認(rèn)為，當(dāng)前新一輪都市圈規(guī)劃的重點(diǎn)體現(xiàn)在：一是在交通上以 “軌道上的都市圈”推動“四網(wǎng)融合”、打通“斷頭路”，實(shí)現(xiàn) 1 小時通勤；二是在產(chǎn)業(yè)上強(qiáng)化“總部+基地”模式，推進(jìn)跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈整合與創(chuàng)新走廊建設(shè)；三是在公共服務(wù)領(lǐng)域推動教育醫(yī)療資源輻射、戶籍改革及社?；ネ?；四是創(chuàng)新區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，例如設(shè)立專門辦公室、建立利益共享制度，通過強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施抗災(zāi)能力與應(yīng)急體系，提升整體安全韌性。

2025年，我國在城市政策方面陸續(xù)出臺重要定調(diào)文件。今年5月，《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動的意見》明確存量改造八項(xiàng)任務(wù)和多元投融資機(jī)制。

7月的中央城市工作會議定調(diào)“存量提質(zhì)增效”，部署城市工作7個方面的重點(diǎn)任務(wù)，提出發(fā)展組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)代化城市群和都市。

今年8月，《關(guān)于推動城市高質(zhì)量發(fā)展的意見》提出，到2035年基本建成現(xiàn)代化人民城市，并系統(tǒng)部署區(qū)域協(xié)同、綠色轉(zhuǎn)型、投融資改革等九大方面。

基于這幾個定調(diào)，我國都市圈也迎來新的發(fā)展階段。

華東師范大學(xué)城市發(fā)展研究院院長曾剛告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，2025年城市發(fā)展主基調(diào)從“增量擴(kuò)張”轉(zhuǎn)為“提質(zhì)增效”，今年中央城市工作會議和核心政策把“統(tǒng)籌融合”定為都市圈建設(shè)核心，跨部門、跨區(qū)域、跨城鄉(xiāng)，一盤棋配置交通、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、資本等要素。

曾剛表示，都市圈同城化硬指標(biāo)是“通勤網(wǎng)絡(luò)”，需要讓當(dāng)天往返、周通勤成為常態(tài)；隱性指標(biāo)是產(chǎn)學(xué)研用一體化與產(chǎn)業(yè)鏈躍升，政府做規(guī)劃與引導(dǎo)，市場和社會力量更關(guān)鍵，可持續(xù)運(yùn)營必須靠社會資本融入和企業(yè)主體。

“新一輪都市圈規(guī)劃的重點(diǎn)，關(guān)鍵看‘有效市場’是否到位，政策要務(wù)實(shí)、成本可分擔(dān)、產(chǎn)業(yè)要可持續(xù)；中央已啟動系統(tǒng)評估，關(guān)鍵看后續(xù)落地，讓市場和社會力量的作用真正在都市圈中體現(xiàn)出來?！痹鴦傉f。

探索要素市場化

日前，國務(wù)院批復(fù)同意10個地區(qū)開展要素市場化配置綜合改革試點(diǎn)。合肥都市圈是全國唯一承擔(dān)改革試點(diǎn)任務(wù)的都市圈。

9月11日，國務(wù)院發(fā)布《合肥都市圈要素市場化配置綜合改革試點(diǎn)實(shí)施方案》(以下簡稱《方案》)，涵蓋7大領(lǐng)域22項(xiàng)任務(wù)。

《方案》圍繞技術(shù)、土地、人力、數(shù)據(jù)、資本、資源環(huán)境、要素協(xié)同七大核心維度布局改革，其中技術(shù)要素改革直指科技成果轉(zhuǎn)化關(guān)鍵痛點(diǎn)，提出“加快技術(shù)要素向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化”。

曾剛認(rèn)為，合肥都市圈此次入選國家要素市場化改革試點(diǎn)，首要任務(wù)是把量子、核聚變等大科學(xué)裝置積累的原始創(chuàng)新能力進(jìn)一步擴(kuò)散，在更大區(qū)域內(nèi)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)實(shí)力，提高科技成果落地轉(zhuǎn)化效率。

合肥都市圈試點(diǎn)范圍包括合肥市全域，蕪湖市無為市，淮南市壽縣，馬鞍山市含山縣，安慶市桐城市，滁州市定遠(yuǎn)縣，六安市金安區(qū)、舒城縣。

“借助都市圈跨市域通道，合肥可以探索在更大范圍內(nèi)統(tǒng)籌資本、數(shù)據(jù)、人才和科技創(chuàng)新資源，既讓安徽這個長三角‘插班生’快速追趕滬蘇浙成為‘尖子生’，也為大省帶小省、先富幫后富探索一條新路?！痹鴦偙硎?。

“安徽省與合肥市兩級政府良性協(xié)同，強(qiáng)省會戰(zhàn)略成效明顯，巢湖—天鵝湖雙中心、中國科大、中科院共建共享，可以探索最大程度降低行政壁壘，把政府‘有為’限定在規(guī)劃與公共服務(wù)，把要素配置交給市場，形成‘有效市場+有為政府’的低成本試驗(yàn)田?！痹鴦傉f。

曾剛進(jìn)一步表示，若合肥模式跑通，其經(jīng)驗(yàn)可復(fù)制到西安、蘭州、昆明等“科技強(qiáng)市+經(jīng)濟(jì)弱省”組合，為全國要素市場化配置改革提供一整套可操作方法，也意味著都市圈將成為我國深化要素市場化改革、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要載體。

現(xiàn)有都市圈經(jīng)驗(yàn)可為新獲批及未來都市圈提供多方面的借鑒。張春龍認(rèn)為，例如，在產(chǎn)業(yè)上破解“虹吸”失衡，中心城市聚焦核心功能，周邊承接非核心環(huán)節(jié)，建產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟與共建園區(qū)，形成梯次分工。在機(jī)制上突破行政壁壘，設(shè)實(shí)體化協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，推廣一些利益共享模式。

總體來看，南京都市圈屬于成熟型，而合肥都市圈屬于成長型，但中心與周邊城市關(guān)系需同向深化。張春龍認(rèn)為，在交通上，合肥需要強(qiáng)基礎(chǔ)，比如推進(jìn)滬寧合高鐵，建1小時圈；在產(chǎn)業(yè)上，合肥需要強(qiáng)鏈條，可依托龍頭建跨市產(chǎn)業(yè)鏈。

“以南京、合肥都市圈來看，兩者均需深化生態(tài)制度創(chuàng)新、推動利益共享向市場主導(dǎo)，并強(qiáng)化數(shù)字協(xié)同與應(yīng)急聯(lián)動，最終弱化行政壁壘，從中心單向輻射轉(zhuǎn)向多中心共生的都市圈共同體?！睆埓糊埍硎?。

在都市圈里，中心城市和周邊城市的關(guān)系是怎樣的？

秦尊文認(rèn)為，在都市圈里，中心城市往往是省會，在資源、產(chǎn)業(yè)方面比較強(qiáng)勢，要帶頭“讓空間、讓產(chǎn)業(yè)、讓利益”，才能撐起都市圈同城化。例如，武漢把紡織、化工等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)連同光纖預(yù)制棒、汽車配套等中高端環(huán)節(jié)擴(kuò)散到鄂州、潛江、孝感等周邊城市，并向外輸出30萬大學(xué)生和十余所高校校區(qū)，實(shí)現(xiàn)“傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)搬走、高端環(huán)節(jié)留下、產(chǎn)業(yè)鏈條共建”，都市圈從“虹吸”轉(zhuǎn)向“輻射”。

武漢把公共服務(wù)同城化做成“雙向流通”，也有一些好的經(jīng)驗(yàn)。秦尊文表示，一方面，武漢規(guī)定新招醫(yī)生、教師先到基層，后面擴(kuò)大到都市圈外縣輪崗兩年，讓人才沉下去、服務(wù)提上來；另一方面，允許周邊城市在武漢光谷設(shè)立離岸科創(chuàng)中心，例如企業(yè)注冊在黃石、黃岡等地，人才留在武漢上班，實(shí)現(xiàn)“研發(fā)在中心、制造在外圍”的飛地模式。