2023年，上海大都市圈正式啟動國土空間規(guī)劃的編制工作，規(guī)劃編制的核心任務(wù)是圍繞上海“五個中心”建設(shè)提升跨區(qū)域空間治理能力。

以上海為圓心、1.5小時交通距離為半徑畫圈，上海大都市圈范圍覆蓋蘇州、無錫、常州、南通、鹽城、泰州、杭州、寧波、嘉興、湖州、紹興、舟山和宣城。但是，上海大都市圈的具體范圍仍有待正式成果發(fā)布。

回顧改革開放以來上海大都市圈發(fā)展歷程，大致經(jīng)歷了這樣幾個階段。上世紀(jì)80年代，是計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡的改革初期，發(fā)展重心主要是在中心城市內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，跨區(qū)域發(fā)展的需求尚不迫切。上世紀(jì)90年代，中心城市進(jìn)入快速發(fā)展的起步階段，國家經(jīng)濟(jì)中心向沿海轉(zhuǎn)移，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對顯得薄弱。2000到2010年，上海大都市圈快速發(fā)展，外向型經(jīng)濟(jì)得到強(qiáng)化，要素流動加快，區(qū)域競爭加劇，一體化矛盾日益凸顯?！笆濉敝螅际腥M(jìn)入轉(zhuǎn)型發(fā)展階段，由高速公路時代快速進(jìn)入高鐵時代，一體化訴求非常強(qiáng)烈?！笆奈濉币詠恚虾４蠖际腥Ρ毁x予更多戰(zhàn)略使命，作為國家構(gòu)建雙循環(huán)戰(zhàn)略鏈接，推進(jìn)跨區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，探索中國式現(xiàn)代化引領(lǐng)示范。

當(dāng)前，推動上海大都市圈跨區(qū)域協(xié)調(diào)，要以加快建設(shè)具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市圈為目標(biāo)。既要著力破解一體化發(fā)展中的現(xiàn)實矛盾，更要主動服務(wù)和落實國家戰(zhàn)略。

不止于“一張藍(lán)圖”

都市圈規(guī)劃不應(yīng)止步于“畫圖”，而應(yīng)成為推動跨區(qū)域協(xié)同的“治理平臺”。當(dāng)下，我們面臨的不僅是空間布局問題，更有體制機(jī)制障礙。例如，行政區(qū)劃分割帶來的政策標(biāo)準(zhǔn)不一、建設(shè)時序不同步、生態(tài)保護(hù)協(xié)同難等問題，都制約著區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。

按照目前的規(guī)劃研究范圍，上海大都市圈涵蓋1個直轄市和13個設(shè)區(qū)市，陸域面積達(dá)11.36萬平方公里，常住人口約1.09億，GDP總量約占全國的14.5%。如此龐大的區(qū)域要實現(xiàn)“一體化”和“高質(zhì)量”發(fā)展，必須打破行政壁壘，推動從“各掃門前雪”到“共繪一張圖”的轉(zhuǎn)變。

都市圈國土空間規(guī)劃已經(jīng)超越了傳統(tǒng)意義上的“藍(lán)圖”，它更像一個多功能“工作平臺”，一個推動跨區(qū)域協(xié)同治理的綜合性工具。具體而言，其價值體現(xiàn)在五個方面：

第一，區(qū)域協(xié)同的空間底板。規(guī)劃整合生態(tài)、交通、產(chǎn)業(yè)等跨區(qū)域要素，形成統(tǒng)一的“一張圖”，為各城市提供精準(zhǔn)、可視的協(xié)同基礎(chǔ)。這不僅是技術(shù)圖紙，更是共識載體與決策依據(jù)。第二，平等協(xié)商的制度安排。規(guī)劃編制過程本身至關(guān)重要。凝聚共識、平衡利益是區(qū)域協(xié)同的必經(jīng)之路。通過共同組織、共同編制、共同認(rèn)定與共同實施，推動城市從被動響應(yīng)轉(zhuǎn)向主動協(xié)作。第三，推動規(guī)劃實施的行動方案。規(guī)劃不能只停留在文本上，要轉(zhuǎn)化為具體行動，通過各市五年規(guī)劃和年度重點項目庫加以落實。第四，跨界管控的法定依據(jù)。在省市邊界地區(qū)，各類訴求常常沖突。上位規(guī)劃為這些區(qū)域明確管控要求，為后續(xù)管理和詳細(xì)規(guī)劃提供權(quán)威依據(jù)，使矛盾處理有章可循。第五，政策創(chuàng)新的共同契機(jī)。規(guī)劃成為各城市共享政策經(jīng)驗、聯(lián)合爭取試點政策的平臺。各城市可共享國土整治、用地供給、生態(tài)補(bǔ)償、跨區(qū)域合作開發(fā)等方面的政策創(chuàng)新經(jīng)驗，甚至聯(lián)合爭取政策試點，將合作意愿轉(zhuǎn)化為實實在在的政策創(chuàng)新機(jī)遇。

有限規(guī)劃，重點突破

明確規(guī)劃定位后，關(guān)鍵在于“怎么做”。上海大都市圈規(guī)劃圍繞“有限規(guī)劃、重點突破”思路，聚焦以下幾項關(guān)鍵任務(wù)：

以國家戰(zhàn)略為引領(lǐng)，明確共同發(fā)展目標(biāo)。加快構(gòu)建“具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市圈”。一是更具國際競爭力，強(qiáng)化上海在科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新方面的核心功能；二是更加美麗，關(guān)注生態(tài)保護(hù)，特別是生態(tài)高度脆弱的長江口地區(qū)，同時傳承深厚人文傳統(tǒng)；三是更加示范引領(lǐng)，推動經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)等各領(lǐng)域走在現(xiàn)代化建設(shè)前列。

共筑一體化發(fā)展格局。夯實生態(tài)、人文、安全“三個底色”，強(qiáng)化軌道交通網(wǎng)、干線航道網(wǎng)、公路網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，形成支撐區(qū)域一體化的空間底板。勾勒出多中心、多廊道、多鏈接的空間格局，發(fā)揮上海龍頭引領(lǐng)作用，連接長江口、環(huán)太湖、杭州灣和沿海四大區(qū)域，優(yōu)化“一核四翼”的總體格局，實現(xiàn)區(qū)域能級整體躍升。

聚焦重點任務(wù)，推進(jìn)多圈層跨區(qū)域協(xié)作。根據(jù)與上海的空間距離和功能聯(lián)系強(qiáng)度，上海大都市圈可劃分為三個圈層。第一圈層為30分鐘軌道交通通勤范圍，是同城化效應(yīng)最為顯著的區(qū)域，重點解決跨域通勤設(shè)施優(yōu)化、公共服務(wù)均等化、生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理等民生問題；第二圈層為60分鐘城際鐵路聯(lián)系范圍，以區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、創(chuàng)新鏈和人才鏈的緊密協(xié)同為重點；第三圈層為90分鐘高鐵聯(lián)系范圍，側(cè)重于跨區(qū)域戰(zhàn)略協(xié)同、高端要素配置、重大基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通。

聚焦單個城市難以解決的跨區(qū)域問題，創(chuàng)新實施機(jī)制。采取分層協(xié)作的思路，把整個區(qū)域劃分成四種不同類型的協(xié)作單元——有需要全域協(xié)同的，有次級都市圈內(nèi)部的，有像長江口這樣的重點戰(zhàn)略功能區(qū)，還有專門針對邊界地帶的跨界協(xié)同單元。這樣既能保持完整性，又能實現(xiàn)“大事一起商量，小事分組協(xié)調(diào)”的靈活機(jī)制。

此外，注重將規(guī)劃要求落到實處，尤其在跨行政邊界、矛盾集中地區(qū)，創(chuàng)新采用“穿透式”管理方法，將管控要求細(xì)化至具體地塊圖斑層級，確保規(guī)劃落地見效。同時，著力構(gòu)建長效機(jī)制，通過為每個城市制定專屬篇章，將區(qū)域要求轉(zhuǎn)化為各城市具體任務(wù)，并在財稅共享、生態(tài)補(bǔ)償?shù)汝P(guān)鍵環(huán)節(jié)推動制度創(chuàng)新，讓各方合作有動力、能落地、可持續(xù)。

回過頭來看，上海大都市圈實踐給我們帶來一個重要啟示：國土空間規(guī)劃不能停留在技術(shù)層面，要發(fā)揮空間治理平臺的作用。這項工作不僅是落實和支撐國家戰(zhàn)略的空間載體，更成為推動跨區(qū)域協(xié)同、提升整體治理能力的重要抓手。

（本文由上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計研究院院長張尚武在推動長三角都市圈同城化發(fā)展研討會上的發(fā)言整理）

原標(biāo)題：《張尚武：上海大都市圈路在何方？》

欄目主編：陳抒怡 文字編輯：鞏持平

來源：作者：張尚武