2025年10月中旬，北約成員國(guó)的領(lǐng)空接連響起 “警報(bào)”：俄羅斯米格 - 31 戰(zhàn)機(jī)在愛沙尼亞領(lǐng)空盤旋 12分鐘，迫使北約緊急出動(dòng)戰(zhàn)機(jī)應(yīng)對(duì)。

俄無人機(jī)不僅飛越羅馬尼亞上空，還在波蘭境內(nèi)被擊落，比利時(shí)、德國(guó)、丹麥也陸續(xù)報(bào)告可疑無人機(jī)侵犯領(lǐng)空事件。

短短幾周內(nèi)，4 個(gè)北約國(guó)家遭遇空中威脅，這讓 32 國(guó)軍事聯(lián)盟迅速行動(dòng)，10 月 15 日各國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)齊聚布魯塞爾召開緊急會(huì)議，核心目標(biāo)直指 “彌補(bǔ)防空體系漏洞”。

可令人疑惑的是，北約明明已推出 “東部哨兵” 計(jì)劃準(zhǔn)備強(qiáng)化前沿防御，為何外界卻普遍擔(dān)憂會(huì)議難有實(shí)質(zhì)進(jìn)展？

從實(shí)際威脅來看，此次俄空中力量的活動(dòng)密度和范圍，已讓北約前沿國(guó)家倍感壓力。

愛沙尼亞作為與俄羅斯接壤的北約成員國(guó)，其領(lǐng)空被俄戰(zhàn)機(jī)抵近并非首次，但此次 12 分鐘的盤旋時(shí)長(zhǎng)，被北約內(nèi)部解讀為 “帶有明顯威懾意圖的試探”。

更值得關(guān)注的是，俄無人機(jī)的活動(dòng)軌跡呈現(xiàn) “跨多國(guó)聯(lián)動(dòng)” 特征：從羅馬尼亞上空飛入，最終在波蘭境內(nèi)被擊落，這意味著無人機(jī)可能攜帶了偵察設(shè)備，對(duì)北約多國(guó)的防空部署進(jìn)行抵近偵察。

而比利時(shí)、德國(guó)、丹麥報(bào)告的可疑無人機(jī)，雖暫未確認(rèn)與俄羅斯直接相關(guān)，但結(jié)合近期俄無人機(jī)在烏克蘭戰(zhàn)場(chǎng)的高頻使用，北約官員在會(huì)前透露，“不排除這些無人機(jī)是俄測(cè)試北約防空反應(yīng)速度的手段”。

這些密集發(fā)生的事件，讓北約不得不正視一個(gè)現(xiàn)實(shí)：現(xiàn)有防空體系存在明顯漏洞，尤其是在應(yīng)對(duì) “無人機(jī)蜂群” 和 “戰(zhàn)機(jī)快速抵近” 這類威脅時(shí)，反應(yīng)效率遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期。

為了應(yīng)對(duì)這些威脅，北約此前已推出 “東部哨兵” 計(jì)劃，核心思路是將成員國(guó)的戰(zhàn)機(jī)和防空系統(tǒng)集中遷移至波蘭、愛沙尼亞、拉脫維亞等前沿國(guó)家，形成 “近距離防御圈”。

不過，這個(gè)計(jì)劃的推進(jìn)并非一帆風(fēng)順，因?yàn)樗坏貌幻鎸?duì)北約長(zhǎng)期存在的 “國(guó)家限制條款” 問題，所謂 “國(guó)家限制條款”，是指北約成員國(guó)可根據(jù)本國(guó)法律，對(duì)派駐到多國(guó)協(xié)同任務(wù)中的部隊(duì)設(shè)定權(quán)限限制。

比如某國(guó)可能規(guī)定，本國(guó)戰(zhàn)機(jī)僅能在本國(guó)領(lǐng)空內(nèi)執(zhí)行攔截任務(wù)，不得進(jìn)入其他成員國(guó)領(lǐng)空，或是要求戰(zhàn)機(jī)出動(dòng)前必須經(jīng)過本國(guó)國(guó)防部批準(zhǔn)，無法由北約最高軍事指揮官直接調(diào)度，這種權(quán)限分割，直接導(dǎo)致北約的空中防御難以形成 “一體化反應(yīng)”。

其實(shí)，北約并非沒有應(yīng)對(duì)類似問題的成功經(jīng)驗(yàn)，2025 年 1 月，在多起深海電纜切割事件發(fā)生后，北約啟動(dòng)了 “波羅的海哨兵” 計(jì)劃，組織多國(guó)海軍在波羅的海關(guān)鍵水道開展聯(lián)合巡邏。

當(dāng)時(shí)，參與國(guó)同樣面臨 “艦艇調(diào)度權(quán)限” 的協(xié)調(diào)問題，但各國(guó)通過協(xié)商暫時(shí)放寬了部分限制，允許北約海上指揮官根據(jù)實(shí)時(shí)情況調(diào)度多國(guó)艦艇。

從實(shí)際效果來看，“波羅的海哨兵” 計(jì)劃成效顯著，此后波羅的海區(qū)域的電纜切割事件數(shù)量顯著下降，也正因?yàn)橛辛诉@一成功案例，北約內(nèi)部不少官員對(duì) “東部哨兵” 計(jì)劃抱有期待，認(rèn)為可借鑒前者的協(xié)同模式，推動(dòng)各國(guó)在防空權(quán)限上做出讓步。

可現(xiàn)實(shí)情況是，“東部哨兵” 計(jì)劃面臨的權(quán)限難題，比 “波羅的海哨兵” 更為復(fù)雜，空中防御的反應(yīng)速度要求遠(yuǎn)高于海上巡邏。

戰(zhàn)機(jī)從發(fā)現(xiàn)威脅到完成攔截，往往只有幾分鐘到十幾分鐘的窗口期，若此時(shí)還需等待某國(guó)國(guó)防部的批準(zhǔn)，很可能錯(cuò)過最佳攔截時(shí)機(jī)。

北約歐洲盟軍最高司令、美國(guó)將軍亞歷克西斯?格林克維奇對(duì)此深有體會(huì)，盡管他曾公開表示對(duì)北約空中任務(wù)的 “總體行動(dòng)指令”（即交戰(zhàn)規(guī)則）感到滿意。

但一位接近他的北約高級(jí)外交官透露，格林克維奇私下多次提到，當(dāng)前的空中任務(wù) “更像是多國(guó)力量的拼湊”，而非真正的一體化防御。

比如在愛沙尼亞戰(zhàn)機(jī)事件中，由于鄰近國(guó)家的戰(zhàn)機(jī)受限于本國(guó) “不得跨境攔截” 的條款，最終只能由愛沙尼亞本國(guó)戰(zhàn)機(jī)升空應(yīng)對(duì)，導(dǎo)致反應(yīng)時(shí)間比預(yù)期多了 3 分鐘。

這種權(quán)限困境，也成為此次布魯塞爾會(huì)議的核心爭(zhēng)議點(diǎn)，美國(guó)駐北約大使馬修?惠特克在峰會(huì)前向媒體明確表達(dá)了美方立場(chǎng)。

他認(rèn)為針對(duì)戰(zhàn)斗機(jī)資產(chǎn)的 “國(guó)家限制條款” 越多，越容易削弱歐洲盟軍最高司令應(yīng)對(duì)空中威脅的即時(shí)性，這類問題需要北約內(nèi)部持續(xù)磋商，確保在所有能減少限制的領(lǐng)域都達(dá)成共識(shí)。

除了推動(dòng)減少限制，惠特克還提到，華盛頓期待此次會(huì)議上，北約盟國(guó)能宣布為從美國(guó)采購(gòu)烏克蘭武器做出 “重大” 支出承諾。

這一議題雖與防空權(quán)限無直接關(guān)聯(lián)，但也從側(cè)面反映出，北約在協(xié)調(diào)多國(guó)立場(chǎng)時(shí)，往往需要兼顧安全防御與資源投入等多重訴求，進(jìn)一步增加了共識(shí)達(dá)成的難度。

面對(duì)外界對(duì)權(quán)限問題的擔(dān)憂，北約秘書長(zhǎng)呂特在 10 月 14 日的公開表態(tài)中試圖釋放信心，他表示，外界無需懷疑北約應(yīng)對(duì)空中威脅的能力，只要俄羅斯飛機(jī)構(gòu)成威脅，北約就有權(quán)力采取最終手段。

若未構(gòu)成直接威脅，北約則會(huì)以 “禮貌引導(dǎo)” 的方式驅(qū)離，但這種表態(tài)并未完全打消疑慮，因?yàn)閰翁夭⑽刺峒叭绾谓鉀Q “國(guó)家限制條款” 與快速反應(yīng)之間的矛盾。

另一位北約高級(jí)外交官就直言，要強(qiáng)化一體化防空體系，歐洲盟軍最高司令必須獲得更多操作靈活性和決策空間，“盡可能消除各國(guó)設(shè)定的限制條款” 是唯一路徑，否則 “東部哨兵” 計(jì)劃即便啟動(dòng)，也難以發(fā)揮實(shí)際效果。

從此次會(huì)議的議程安排來看，32 國(guó)防長(zhǎng)將重點(diǎn)評(píng)估 “東部哨兵” 計(jì)劃的可行性，結(jié)合 “波羅的海哨兵” 的成功經(jīng)驗(yàn)，討論如何調(diào)整計(jì)劃細(xì)節(jié)以適應(yīng)不同國(guó)家的權(quán)限訴求。

同時(shí)，各國(guó)還將針對(duì) “國(guó)家限制條款” 的具體內(nèi)容展開磋商，初步探討哪些限制可以優(yōu)先取消，哪些需要設(shè)定過渡期逐步調(diào)整。

值得注意的是，自愛沙尼亞戰(zhàn)機(jī)事件后，尚未出現(xiàn)經(jīng)證實(shí)的俄羅斯再次侵犯北約領(lǐng)空的行為，這為會(huì)議提供了相對(duì)緩和的討論環(huán)境，但也讓部分成員國(guó)產(chǎn)生了 “威脅已暫時(shí)緩解” 的松懈心態(tài)，可能會(huì)在權(quán)限讓步上持更謹(jǐn)慎態(tài)度。

綜合來看，此次布魯塞爾會(huì)議的意義遠(yuǎn)超一次普通的防空議題討論，它不僅關(guān)系到北約能否填補(bǔ)當(dāng)前的防空漏洞，更考驗(yàn)著這個(gè) 32 國(guó)軍事聯(lián)盟在協(xié)調(diào)多國(guó)立場(chǎng)、推進(jìn)一體化防御上的實(shí)際能力。

“波羅的海哨兵” 的成功證明，只要各國(guó)愿意在權(quán)限上做出合理讓步，多國(guó)協(xié)同就能產(chǎn)生顯著效果，但 “國(guó)家限制條款” 背后涉及的主權(quán)訴求與安全責(zé)任平衡，又讓共識(shí)的達(dá)成充滿挑戰(zhàn)。

對(duì)于北約而言，若此次會(huì)議能在權(quán)限協(xié)調(diào)上取得突破，“東部哨兵” 計(jì)劃將成為強(qiáng)化前沿防御的關(guān)鍵抓手。

反之，若權(quán)限問題始終無法解決，即便部署再多戰(zhàn)機(jī)和防空系統(tǒng)，北約的防空體系仍可能停留在 “各自為戰(zhàn)” 的狀態(tài)，難以真正應(yīng)對(duì)俄羅斯空中力量的持續(xù)試探。

而這一結(jié)果，不僅影響北約成員國(guó)的安全信心，也將對(duì)未來歐洲地緣安全格局產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。