內(nèi)容提要：文章系統(tǒng)分析了上海市農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展路徑、現(xiàn)實(shí)成效與存在問(wèn)題，并提出針對(duì)性政策建議。研究表明，上海市以政策引導(dǎo)為核心，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)、經(jīng)營(yíng)主體培育與社會(huì)化服務(wù)，構(gòu)建了多元化的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)模式，并取得了顯著成效。在經(jīng)濟(jì)效益方面，上海市提升了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率與農(nóng)民收入，推動(dòng)農(nóng)業(yè)資源高效配置；在社會(huì)效益方面，上海市破解了“誰(shuí)來(lái)種田”的難題，促進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)力職業(yè)化與基層治理；在生態(tài)效益方面，上海市通過(guò)推廣綠色生產(chǎn)技術(shù)與生態(tài)循環(huán)模式，改善了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。與此同時(shí)，上海市規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)具有鮮明的區(qū)域特征，其“確權(quán)不確地”與“確權(quán)確地”兩種路徑為我國(guó)其他地區(qū)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供了可行借鑒。然而，上海市農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)也面臨設(shè)施農(nóng)用地供給不足、經(jīng)營(yíng)主體規(guī)范性不足、產(chǎn)業(yè)體系不完善等問(wèn)題，需要進(jìn)一步通過(guò)優(yōu)化土地制度、規(guī)范新型主體發(fā)展、健全農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)體系等措施實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：都市農(nóng)業(yè)；鄉(xiāng)村振興；適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)

一、引 言

2023年中央一號(hào)文件明確指出，要“引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)?！弊约彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力獲得巨大解放，卻也造成了經(jīng)營(yíng)規(guī)模過(guò)小的問(wèn)題。中國(guó)農(nóng)村改革之父杜潤(rùn)生在20世紀(jì)就意識(shí)到分散而細(xì)小的經(jīng)營(yíng)規(guī)模對(duì)于農(nóng)業(yè)整體發(fā)展十分不利，為解決這一問(wèn)題在大城市郊區(qū)及東南沿海進(jìn)行了政策實(shí)驗(yàn)，以謀求農(nóng)業(yè)向高效益的經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)化，倡導(dǎo)適度的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。關(guān)于適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的概念，我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家周誠(chéng)曾指出：“規(guī)模經(jīng)濟(jì)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)等概念的含義不盡相同，我國(guó)在概念使用不必受西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的束縛，目前通用地理解為適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，即適當(dāng)擴(kuò)大過(guò)小的經(jīng)營(yíng)規(guī)?！?。由于農(nóng)村改革具有“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的影響，而我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力地域差距大，完全推動(dòng)大規(guī)模經(jīng)營(yíng)既不現(xiàn)實(shí)，也不經(jīng)濟(jì)，所以需要經(jīng)濟(jì)聯(lián)合等方式適當(dāng)推動(dòng)以完成規(guī)模由小到大的轉(zhuǎn)變。黨的二十大報(bào)告提出了農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的建設(shè)目標(biāo)，并把適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)作為現(xiàn)代化的重點(diǎn)加以強(qiáng)調(diào)。我國(guó)幅員遼闊，自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異較大，規(guī)模經(jīng)營(yíng)路徑發(fā)展會(huì)存在必然的差異性。因此，充分總結(jié)不同地區(qū)，尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有重要的引領(lǐng)意義。

上海作為我國(guó)首屈一指的國(guó)際化都市，其農(nóng)業(yè)發(fā)展自改革開(kāi)放以來(lái)就承擔(dān)著時(shí)代探路者的重要責(zé)任，方興未艾的“家庭農(nóng)場(chǎng)”模式就發(fā)源于此。作為一種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，家庭農(nóng)場(chǎng)同時(shí)具有家庭經(jīng)營(yíng)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)的優(yōu)勢(shì)，可以與專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)與農(nóng)民專業(yè)合作社優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，是堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的有效途徑，也是推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要手段。20世紀(jì)90年代以來(lái)，上海市多次進(jìn)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系轉(zhuǎn)型并以家庭農(nóng)場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)主體為依托推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)以助力農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。當(dāng)前，上海市已成功構(gòu)建領(lǐng)先全國(guó)的現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活、生態(tài)多方位的功能開(kāi)發(fā)上取得一系列重大進(jìn)展?；诖?，課題組于2023年12月、2024年2月多次赴上海市農(nóng)委、松江區(qū)、浦東新區(qū)等地開(kāi)展實(shí)地調(diào)研，針對(duì)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等問(wèn)題對(duì)相關(guān)主體進(jìn)行訪談，對(duì)上海市總體規(guī)模經(jīng)營(yíng)路徑進(jìn)行總結(jié)，并針對(duì)“確權(quán)不確地”“確權(quán)確地”兩類路徑進(jìn)行剖析，以期為我國(guó)其他地區(qū)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供可行借鑒。

二、上海市農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展的基本階段

上海市農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展歷程可以分為土地集中期、政策完善期和提質(zhì)發(fā)展期三個(gè)階段。在土地集中期（1990-2006年），上海通過(guò)政策文件穩(wěn)定土地承包權(quán)益并推動(dòng)土地適度集中，為規(guī)模經(jīng)營(yíng)奠定了基礎(chǔ)。在政策完善期（2006-2013年）取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)后，上海通過(guò)規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序和優(yōu)化補(bǔ)貼機(jī)制，既保障了離農(nóng)農(nóng)戶的利益，也為規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的壯大提供了支持。自提質(zhì)發(fā)展期（2013年至今）起，上海市著重于家庭農(nóng)場(chǎng)培育與產(chǎn)業(yè)鏈完善，推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)逐步邁向高質(zhì)量發(fā)展。

（一）第一階段：土地集中期（1990-2006）

1980年以來(lái)，上海規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶就已經(jīng)自發(fā)發(fā)展，到1995年時(shí)已達(dá)到6900多戶。上海市政府也從90年代開(kāi)始針對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展發(fā)布了一系列指導(dǎo)性文件。具體而言，1997年10月，上海市發(fā)布了《上海市農(nóng)村土地整理暫行辦法》，旨在全市開(kāi)展土地整理計(jì)劃。文件指出：“在貫徹耕地總量動(dòng)態(tài)平衡、加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)建設(shè)以及誰(shuí)投資、誰(shuí)受益的基礎(chǔ)上，要按照農(nóng)田向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中、工業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中、農(nóng)民居住向集鎮(zhèn)集中的精神以及本市土地利用總體規(guī)劃對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行管理?！边M(jìn)一步地，為了降低延包對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體產(chǎn)權(quán)帶來(lái)的沖擊影響，上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會(huì)于1999年印發(fā)了《上海郊區(qū)開(kāi)展延長(zhǎng)土地承包期工作穩(wěn)定和完善土地承包經(jīng)營(yíng)制度的意見(jiàn)》，明確指出要維護(hù)原有規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體合同的有效性，在明確土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上由承包者和經(jīng)營(yíng)者簽訂土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同。同時(shí)，針對(duì)已經(jīng)形成規(guī)模的蔬菜、林果等不適合分田經(jīng)營(yíng)的情況，要在保持生產(chǎn)穩(wěn)定性的前提下進(jìn)行確權(quán)調(diào)整。2001年1月，上海市發(fā)布了《上海市人民政府印發(fā)關(guān)于上海市促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展的試點(diǎn)意見(jiàn)的通知》，指出要在轉(zhuǎn)移支付中設(shè)置都市型特色農(nóng)業(yè)專項(xiàng)因素，并按市財(cái)力轉(zhuǎn)移凈額的5%支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。2003年，上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會(huì)、財(cái)政局、農(nóng)林局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于對(duì)本市種糧農(nóng)戶實(shí)施補(bǔ)貼的通知》，正式對(duì)糧食種植戶進(jìn)行為期兩年的補(bǔ)貼。2005年，上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會(huì)、財(cái)政局發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)規(guī)劃糧田向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中的政策意見(jiàn)》，明確強(qiáng)調(diào)要“通過(guò)完善糧食生產(chǎn)直補(bǔ)政策，把扶持糧食生產(chǎn)與推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)相結(jié)合，引導(dǎo)和鼓勵(lì)糧田向?qū)I(yè)糧農(nóng)或糧食生產(chǎn)專業(yè)合作社、合作農(nóng)場(chǎng)流轉(zhuǎn)，充分發(fā)揮政策的導(dǎo)向和集聚作用，加快推進(jìn)糧田向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中?！?/p>

這一階段，處在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革與農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之間。上海市一方面通過(guò)政策文件強(qiáng)化土地使用權(quán)、收益權(quán)的穩(wěn)定性，降低分田帶來(lái)的機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)；另一方面通過(guò)種植補(bǔ)貼引導(dǎo)農(nóng)戶進(jìn)行土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。其改革思路為：在產(chǎn)權(quán)明晰的背景下通過(guò)土地適當(dāng)集中獲得規(guī)模經(jīng)營(yíng)效益，且在二輪延包的政策框架下穩(wěn)定已有規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)權(quán)益。

（二）第二階段：政策完善期（2006-2013）

2006年以來(lái)，全國(guó)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)被取消，農(nóng)業(yè)收益獲得了一定時(shí)期內(nèi)的增長(zhǎng)。但就上海地區(qū)而言，其工農(nóng)收益差異仍然巨大，亟須發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。2007年4月，上海市金山區(qū)率先發(fā)布了《上海市金山區(qū)人民政府關(guān)于加快都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，文件指出要積極探索承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股及“土地?fù)Q保障”等辦法，推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。隨后，各區(qū)也開(kāi)始逐步落實(shí)土地退出農(nóng)戶的保障措施，財(cái)政一般由區(qū)、鎮(zhèn)政府分級(jí)承擔(dān)。對(duì)于種糧農(nóng)戶的補(bǔ)貼，上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會(huì)、上海市財(cái)政局于2008年關(guān)于印發(fā)了《關(guān)于完善本市糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼政策的實(shí)施意見(jiàn)》，要求：“加快建立種糧農(nóng)戶電子檔案資料庫(kù)，從2008年起，糧食補(bǔ)貼資金全面實(shí)行‘一折通’撥付，規(guī)范補(bǔ)貼資金發(fā)放公示工作，加強(qiáng)補(bǔ)貼專項(xiàng)資金檢查抽查?！痹谕恋亓鬓D(zhuǎn)的規(guī)范方面，各地有一些探索性方案。例如上海市金山區(qū)農(nóng)委于2010年發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)和外來(lái)種養(yǎng)戶管理的實(shí)施意見(jiàn)》的通知，要求各級(jí)政府及農(nóng)業(yè)部門要大力培育本地專業(yè)農(nóng)民，鼓勵(lì)本地集體經(jīng)濟(jì)組織的成員發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，土地流轉(zhuǎn)收益歸承包方所得。在此基礎(chǔ)上，2012年上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會(huì)發(fā)布了《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理工作的通知》，通知要求“各級(jí)政府及農(nóng)業(yè)部門要大力培育本地專業(yè)農(nóng)民，鼓勵(lì)本地集體經(jīng)濟(jì)組織的成員發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，土地流轉(zhuǎn)收益歸承包方所得?！蓖?2月，上海市進(jìn)一步細(xì)化了規(guī)范要求，指出：“要積極探索有關(guān)涉農(nóng)資金補(bǔ)貼依據(jù)流轉(zhuǎn)平臺(tái)數(shù)據(jù)發(fā)放，引導(dǎo)承包農(nóng)戶委托村集體統(tǒng)一進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)中心進(jìn)行集中流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)的受讓方可以是承包農(nóng)戶，也可以是法律法規(guī)規(guī)定的允許從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的組織和個(gè)人，在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)?！?/p>

上海市在這一階段，一方面不斷完善對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支持制度，另一方面充分保障離農(nóng)農(nóng)戶的基本權(quán)益。在政策方面，其主要是通過(guò)規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序、補(bǔ)貼發(fā)放程序和落實(shí)土地退出農(nóng)戶的保障為指導(dǎo)主線。自此，上海市離農(nóng)農(nóng)戶與在農(nóng)農(nóng)戶的收益得到保障，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性也逐漸提高，為后續(xù)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的探索奠定了良好的基礎(chǔ)。

（三）第三階段：提質(zhì)發(fā)展期（2013-至今）

2013年，家庭農(nóng)場(chǎng)制度被寫進(jìn)中央一號(hào)文件，上海市農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展也進(jìn)入日漸成熟的第三階段，旨在推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化、現(xiàn)代化，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率。為此，上海市于2013年發(fā)布《關(guān)于上海市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)組織化經(jīng)營(yíng)專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)的意見(jiàn)》，指出要在奉賢、金山兩區(qū)的部分鎮(zhèn)開(kāi)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)組織化經(jīng)營(yíng)專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)，2014年起在全市逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)組織化經(jīng)營(yíng)專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)的對(duì)象分別為本地承包農(nóng)戶和村委會(huì)。對(duì)符合條件的本地承包農(nóng)戶，由市、區(qū)縣財(cái)政分別給予每畝100元的專項(xiàng)補(bǔ)貼。對(duì)通過(guò)考核的村委會(huì)，由市、區(qū)縣財(cái)政各給予每畝15元的工作獎(jiǎng)補(bǔ)。同年9月，為應(yīng)對(duì)日益加劇的農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、農(nóng)民老齡化的趨勢(shì)，解決今后誰(shuí)來(lái)種地、怎樣種好地的問(wèn)題，上海市著手建立以家庭農(nóng)場(chǎng)為重點(diǎn)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)布了《關(guān)于本市加快推進(jìn)家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求全市學(xué)習(xí)松江區(qū)培育和發(fā)展糧食生產(chǎn)家庭農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)和做法。在這一階段，家庭農(nóng)場(chǎng)從起步探索到基本成熟。針對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)的申報(bào)、考核等環(huán)節(jié)發(fā)布了一系列規(guī)范性文件。2017年上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會(huì)關(guān)于印發(fā)《上海市市級(jí)示范家庭農(nóng)場(chǎng)評(píng)定辦法》的通知；2018年進(jìn)一步延長(zhǎng)《上海市人民政府辦公廳關(guān)于本市加快推進(jìn)家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》有效期；2020年發(fā)布《上海市促進(jìn)家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展條例》等。為了服務(wù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，上海市對(duì)產(chǎn)業(yè)聯(lián)合發(fā)展的環(huán)節(jié)進(jìn)行了針對(duì)性補(bǔ)貼。2023年發(fā)布的《上海市政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保資金管理辦法》明確指出要把服務(wù)對(duì)象聚焦家庭農(nóng)場(chǎng)、種養(yǎng)大戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織、小微農(nóng)業(yè)企業(yè)等農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體。

上海市在這一階段內(nèi)，規(guī)模經(jīng)營(yíng)路徑主要以發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)為主，并取得了良好效果?？傮w上不僅穩(wěn)定了糧食生產(chǎn)發(fā)展，而且有效地保護(hù)了基本農(nóng)田，改善了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，提高了勞動(dòng)生產(chǎn)率和資源利用率，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和農(nóng)民持續(xù)增收，同時(shí)還培育了一批有經(jīng)驗(yàn)、有技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的專業(yè)農(nóng)民。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，通過(guò)擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，增加農(nóng)民收入，找到了通過(guò)提高勞動(dòng)生產(chǎn)率實(shí)現(xiàn)可持續(xù)增收的道路。對(duì)農(nóng)村來(lái)說(shuō)，可持續(xù)的生態(tài)環(huán)境也由此得以保護(hù)。從農(nóng)村土地制度看，所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置得到充分體現(xiàn)。

三、上海市農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)實(shí)舉措

以土地流轉(zhuǎn)、主體培育和社會(huì)化服務(wù)為核心路徑，上海市逐步構(gòu)建了符合都市型農(nóng)業(yè)特色的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)體系。在“依法、自愿、有償”原則下優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)資源集約化配置；以多元化為導(dǎo)向，推動(dòng)家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社和龍頭企業(yè)協(xié)同發(fā)展；以服務(wù)體系建設(shè)為基礎(chǔ)，從農(nóng)資供應(yīng)到市場(chǎng)信息全鏈條賦能農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。通過(guò)這一系統(tǒng)化路徑，上海市農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)不斷提質(zhì)增效，為其他地區(qū)提供了經(jīng)驗(yàn)參考。

（一）上海市農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的核心路徑

自20世紀(jì)90年代實(shí)施土地二輪承包以來(lái)，上海市依據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，適時(shí)調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局，形成了土地流轉(zhuǎn)、主體培育、社會(huì)化服務(wù)三位一體的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展路徑。

首先，以“適度”為原則，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)。上海市的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)高度依賴于土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的優(yōu)化與集約化管理。自20世紀(jì)90年代土地二輪承包改革以來(lái)，上海市就積極推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，且在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)流轉(zhuǎn)管理，力求通過(guò)集約化經(jīng)營(yíng)提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益。具體而言，上海市政府以“依法、自愿、有償”為原則，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，推行農(nóng)戶將承包土地委托村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一流轉(zhuǎn)的方式，通過(guò)全市土地公開(kāi)交易平臺(tái)，由村集體經(jīng)濟(jì)組織與后續(xù)承包土地方對(duì)接，既保證了流轉(zhuǎn)過(guò)程的規(guī)范性，也有效防止了土地流轉(zhuǎn)后過(guò)于分散而導(dǎo)致的細(xì)碎化。同時(shí)，上海堅(jiān)持“適度”原則，各區(qū)依據(jù)情況制定規(guī)模經(jīng)營(yíng)最低面積。調(diào)研資料顯示，截至2022年底，全市50畝以上生產(chǎn)規(guī)模的各類主體共經(jīng)營(yíng)承包地124.41萬(wàn)畝，占已流轉(zhuǎn)土地的82.08%。進(jìn)一步，又根據(jù)具體情況限制承包土地的最高面積標(biāo)準(zhǔn)，以松江區(qū)為例，根據(jù)農(nóng)民務(wù)工收入、土地平均產(chǎn)量等因素精準(zhǔn)測(cè)算，規(guī)定家庭農(nóng)場(chǎng)耕地規(guī)模在100到250畝之間，并根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)調(diào)整，既保證經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶收益，也充分考慮到農(nóng)村勞動(dòng)力的充分就業(yè)問(wèn)題。

其次，以“多元”為導(dǎo)向，培育主體協(xié)同效應(yīng)。上海市的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)不僅僅依賴于家庭農(nóng)場(chǎng)和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)主體，還通過(guò)培育多元化經(jīng)營(yíng)主體，推動(dòng)各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展。在這一過(guò)程中，家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等多元化主體的融合成為主流趨勢(shì)。例如，家庭農(nóng)場(chǎng)在水稻等糧食作物的種植上存在技術(shù)優(yōu)勢(shì)；農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)在農(nóng)產(chǎn)品銷售上經(jīng)驗(yàn)豐富。上海市通過(guò)出臺(tái)的一系列政策，從土地流轉(zhuǎn)、種糧補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購(gòu)置、貸款貼息、保險(xiǎn)補(bǔ)貼等多個(gè)方面支持各農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展，并從經(jīng)營(yíng)模式上，鼓勵(lì)成立“合作社+家庭農(nóng)場(chǎng)”“龍頭企業(yè)+合作社+家庭農(nóng)場(chǎng)”等更具協(xié)同效應(yīng)的多樣化產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體，在各主體的聯(lián)合下，農(nóng)機(jī)社會(huì)化服務(wù)范圍不斷拓展，由傳統(tǒng)的耕種收服務(wù)逐步向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程機(jī)械化服務(wù)發(fā)展，由單純農(nóng)田耕種收作業(yè)逐步向糧田種植管理、智能化農(nóng)機(jī)裝備示范推廣、農(nóng)機(jī)作業(yè)、農(nóng)機(jī)維修保養(yǎng)、農(nóng)機(jī)教育培訓(xùn)、糧食烘干、農(nóng)產(chǎn)品初加工與銷售等領(lǐng)域延伸，綜合農(nóng)事服務(wù)水平明顯提高。

最后，以“服務(wù)”為基調(diào)，健全農(nóng)業(yè)服務(wù)體系。上海市政府利用本身經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的發(fā)展，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后各環(huán)節(jié)都發(fā)揮帶頭作用，在產(chǎn)前環(huán)節(jié)，上海市經(jīng)信委等5部門印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化和農(nóng)機(jī)裝備產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的實(shí)施意見(jiàn)》，明確了創(chuàng)新發(fā)展農(nóng)機(jī)社會(huì)化服務(wù)的工作措施，落實(shí)農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼、水稻機(jī)械化種植補(bǔ)貼、秸稈機(jī)械化還田作業(yè)補(bǔ)貼等政策。此外，上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委根據(jù)《上海市農(nóng)藥管理規(guī)定》嚴(yán)格把關(guān)各區(qū)化肥、農(nóng)藥的選用情況，嚴(yán)格規(guī)定用量，禁用各類違規(guī)農(nóng)藥；在產(chǎn)中生產(chǎn)環(huán)節(jié)，出臺(tái)農(nóng)用機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼政策，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)。在產(chǎn)后加工銷售環(huán)節(jié)，利用市級(jí)都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金，支持農(nóng)機(jī)合作社建設(shè)糧食烘干中心和農(nóng)機(jī)庫(kù)房等基礎(chǔ)設(shè)施。此外，上海市還通過(guò)信息平臺(tái)的建設(shè)，為農(nóng)民提供及時(shí)的農(nóng)業(yè)氣象、市場(chǎng)動(dòng)態(tài)、技術(shù)指導(dǎo)等服務(wù)，幫助農(nóng)民提升生產(chǎn)效益。這些農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的完善，有效推動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式的轉(zhuǎn)型，幫助農(nóng)民應(yīng)對(duì)市場(chǎng)波動(dòng)、提高生產(chǎn)效率。

（二）上海市農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的區(qū)域舉措

上海市農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)呈現(xiàn)出松江區(qū)與浦東新區(qū)兩種典型路徑，體現(xiàn)了都市農(nóng)業(yè)在不同資源稟賦和發(fā)展需求下的多樣化實(shí)踐。松江區(qū)以家庭農(nóng)場(chǎng)為核心，通過(guò)“確權(quán)不確地”的創(chuàng)新舉措和全面的社會(huì)化服務(wù)，推動(dòng)糧食生產(chǎn)的專業(yè)化和現(xiàn)代化；而浦東新區(qū)則依托農(nóng)投公司與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，打造全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)作體系，突出品牌化和市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。這兩種模式既體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的三大核心路徑的共性要求，又根據(jù)各自區(qū)位優(yōu)勢(shì)和功能定位形成了差異化實(shí)踐，展現(xiàn)了都市型農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)因地制宜的豐富內(nèi)涵與多樣路徑。

1.松江區(qū)：以“確權(quán)不確地”為特色的規(guī)模經(jīng)營(yíng)舉措。松江區(qū)是上海市乃至全國(guó)較為典型農(nóng)業(yè)發(fā)展先行區(qū)，改革以來(lái)，其農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制經(jīng)歷了三次主要變遷。第一階段為20世紀(jì)80年代末實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制至1998年土地二輪延包，主要是外來(lái)經(jīng)營(yíng)主體租賃松江農(nóng)戶承包土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)。第二階段為1998年至2007年，村集體經(jīng)濟(jì)組織利用農(nóng)民退包土地發(fā)展種糧大戶、集體農(nóng)場(chǎng)，促使當(dāng)?shù)剞r(nóng)民從事糧食生產(chǎn)。第三階段始于2007年，松江區(qū)利用承包戶流轉(zhuǎn)至集體組織的土地與原集體農(nóng)場(chǎng)用地發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)?？傮w來(lái)看，松江區(qū)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)路徑具有鮮明的地方特色。具體而言，松江區(qū)在土地流轉(zhuǎn)的管理上采用了“確權(quán)不確地”的方式解決了土地細(xì)碎化問(wèn)題，便于后續(xù)土地流轉(zhuǎn)的集約化管理。在此基礎(chǔ)上，松江區(qū)積極推動(dòng)經(jīng)營(yíng)主體的培育，并在農(nóng)機(jī)、技術(shù)培訓(xùn)、政策咨詢等方面提供全方位支持，進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

一是通過(guò)“確權(quán)不確地”推動(dòng)生產(chǎn)規(guī)?；?。松江區(qū)在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織的統(tǒng)一管理和流轉(zhuǎn)，確保土地的流轉(zhuǎn)不至于過(guò)于分散，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集約化與現(xiàn)代化。首先，松江區(qū)通過(guò)確權(quán)頒證工作為土地流轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)。自1998年起，松江區(qū)開(kāi)始實(shí)施土地延包，形成了“確權(quán)確利不確地”的特殊情形，這為后續(xù)土地的集約化管理提供了便利。具體而言，松江區(qū)在2013年至2014年開(kāi)展了農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作，明確了土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。但承包了土地的農(nóng)戶只知道自己承包的土地在村集體有明確登記頒證，卻不清楚地塊的形態(tài)、位置等具體信息，這也為后續(xù)村集體能夠?qū)⑦B片的大塊土地流轉(zhuǎn)給大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)提供了便利。其次，松江區(qū)通過(guò)制定規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)制度，確保流轉(zhuǎn)的透明性和規(guī)范性。區(qū)政府從2006年起就出臺(tái)了《松江區(qū)規(guī)范土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的若干意見(jiàn)》，明確了土地流轉(zhuǎn)的原則和程序，提出“相對(duì)集中、優(yōu)化配置”的流轉(zhuǎn)要求，減少了土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的矛盾和糾紛，并將土地流轉(zhuǎn)費(fèi)由原本固定的600元/畝調(diào)整為以500斤稻谷實(shí)物折價(jià)，允許鎮(zhèn)或街道自行適當(dāng)調(diào)整，使流出土地農(nóng)民和家庭農(nóng)場(chǎng)之間的利益由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，既確保了農(nóng)民的土地承包權(quán)益，又保證了家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的合理收益。此外，松江區(qū)還建立了全市唯一的區(qū)級(jí)農(nóng)用土地管理三級(jí)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，進(jìn)一步確保了土地流轉(zhuǎn)的高效和規(guī)范。最后，松江區(qū)創(chuàng)新性地推出了“土地?fù)Q保障”模式。通過(guò)“退養(yǎng)補(bǔ)助金”制度，松江區(qū)鼓勵(lì)老年農(nóng)民將承包土地流轉(zhuǎn)，參與鄉(xiāng)村社會(huì)保障體系，提高了農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性。流轉(zhuǎn)后的土地，通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織與家庭農(nóng)場(chǎng)的對(duì)接，確保農(nóng)民的土地承包權(quán)益，并為家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者提供了穩(wěn)定的地租收益。

二是通過(guò)規(guī)范家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展，聯(lián)動(dòng)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社等多樣化經(jīng)營(yíng)主體，松江區(qū)形成了適應(yīng)本地經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式。在家庭農(nóng)場(chǎng)的培育方面，松江區(qū)制定了嚴(yán)格的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)和申報(bào)程序，確保家庭農(nóng)場(chǎng)能夠在合理的規(guī)模下高效經(jīng)營(yíng)，并實(shí)現(xiàn)與農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社等主體的協(xié)同發(fā)展。一方面。松江區(qū)政府測(cè)算出家庭農(nóng)場(chǎng)的最佳經(jīng)營(yíng)規(guī)模為100到150畝，既考慮到農(nóng)機(jī)裝備條件下的家庭自耕生產(chǎn)能力，又避免了過(guò)大規(guī)?？赡軒?lái)的土地經(jīng)營(yíng)分配不均等問(wèn)題。該規(guī)模不僅能保證農(nóng)民的收入較為穩(wěn)定，還能有效調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，使其高效運(yùn)作，在保持一定盈利的同時(shí)，避免了土地資源的浪費(fèi)。另一方面，松江區(qū)推動(dòng)家庭農(nóng)場(chǎng)與其他主體的合作，形成“合作社+家庭農(nóng)場(chǎng)”“農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)+家庭農(nóng)場(chǎng)”的多元化發(fā)展模式，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模效益，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

三是強(qiáng)化社會(huì)化服務(wù)，完善配套設(shè)施。首先，松江區(qū)通過(guò)建立農(nóng)機(jī)服務(wù)隊(duì)、農(nóng)資超市、農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)等一系列措施，提供統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)。區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委與電信部門合作，建設(shè)了農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，并為所有家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者配備智能手機(jī)，以便及時(shí)獲取氣象、市場(chǎng)、技術(shù)等信息。同時(shí)，松江區(qū)大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)，建立1個(gè)區(qū)級(jí)農(nóng)機(jī)維修4S店、74個(gè)機(jī)農(nóng)互助點(diǎn)、674戶機(jī)農(nóng)一體家庭農(nóng)場(chǎng)，服務(wù)面積14.54萬(wàn)畝，服務(wù)覆蓋率95.85%，農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化率達(dá)99.3%。此外，松江區(qū)還投資建設(shè)了2800噸烘干能力的設(shè)施，為家庭農(nóng)場(chǎng)提供稻谷烘干服務(wù)。自2019年起，松江區(qū)加大了冷鏈倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升了糧食倉(cāng)儲(chǔ)水平和運(yùn)輸能力。最后，松江區(qū)還注重農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的加工與品牌建設(shè)，推動(dòng)了“松江大米”等地方品牌的培育和推廣。通過(guò)與農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和家庭農(nóng)場(chǎng)的合作，松江區(qū)通過(guò)統(tǒng)一供種、統(tǒng)一服務(wù)、統(tǒng)一加工的方式，實(shí)現(xiàn)了標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，并提升了農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

2.浦東新區(qū)：“確權(quán)確地”背景下的規(guī)模經(jīng)營(yíng)舉措。與上海大部分區(qū)域一致，浦東新區(qū)在家庭聯(lián)產(chǎn)承包時(shí)采取確權(quán)確地模式，細(xì)碎化治理較松江區(qū)難度大。在“土地流轉(zhuǎn)、主體培育、服務(wù)支持”的框架下，浦東新區(qū)立足市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，形成了兼具自身特色與區(qū)域代表性的發(fā)展舉措。

一是創(chuàng)新機(jī)制保障土地規(guī)模化利用。一方面，浦東新區(qū)通過(guò)補(bǔ)貼政策引導(dǎo)土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)，出臺(tái)《浦東新區(qū)農(nóng)民增收專項(xiàng)資金實(shí)施細(xì)則》，對(duì)達(dá)到20畝規(guī)模流轉(zhuǎn)的土地給予每畝1000元的補(bǔ)貼。這一政策既保障了轉(zhuǎn)出農(nóng)地農(nóng)戶的基本收益，又激勵(lì)轉(zhuǎn)入農(nóng)地農(nóng)戶進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。另一方面，針對(duì)土地細(xì)碎化問(wèn)題，新區(qū)實(shí)施了“承包權(quán)不變、經(jīng)營(yíng)權(quán)互換”的治理模式。如泥城鎮(zhèn)公平村試點(diǎn)，通過(guò)農(nóng)戶與經(jīng)營(yíng)主體之間的地塊互換，實(shí)現(xiàn)土地連片利用，試點(diǎn)后平均每戶地塊數(shù)從3.37塊減少到2.1塊，大幅提升機(jī)械化作業(yè)效率。此外，新區(qū)通過(guò)村集體經(jīng)濟(jì)組織與鎮(zhèn)屬農(nóng)投公司統(tǒng)一流轉(zhuǎn)土地，確保流轉(zhuǎn)過(guò)程合法合規(guī)。例如，村集體在統(tǒng)一流轉(zhuǎn)后優(yōu)先選擇具有較強(qiáng)經(jīng)營(yíng)能力的主體，并結(jié)合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目需求匹配經(jīng)營(yíng)者。

二是基于市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)培育產(chǎn)業(yè)化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。一方面，成立鎮(zhèn)屬農(nóng)投公司集中管理資產(chǎn)。各鎮(zhèn)將土地、農(nóng)業(yè)設(shè)施等資產(chǎn)劃撥至農(nóng)投公司，由公司統(tǒng)一管理，通過(guò)出租或自主經(jīng)營(yíng)確保集體資產(chǎn)增值。例如曹路鎮(zhèn)以農(nóng)投公司為核心建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，實(shí)施土地統(tǒng)一管理、出租和考核機(jī)制，為農(nóng)企提供全方位支持。另一方面，新區(qū)借助區(qū)域公用品牌，如“南匯水蜜桃”、“南匯8424西瓜”等，支持創(chuàng)建產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體。產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體即通過(guò)合作社、龍頭企業(yè)等單位進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品縱向一體化生產(chǎn)并加強(qiáng)與大型商超、餐飲企業(yè)、電商平臺(tái)、新零售平臺(tái)等多種銷售終端建立合作關(guān)系，將優(yōu)質(zhì)特色農(nóng)產(chǎn)品推向高端市場(chǎng)。

三是以產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體為核心提供社會(huì)化服務(wù)。浦東新區(qū)充分利用其經(jīng)濟(jì)和資源優(yōu)勢(shì)，以品牌化建設(shè)為特點(diǎn)構(gòu)建完善的農(nóng)業(yè)服務(wù)體系。一方面。浦東新區(qū)積極推進(jìn)綠色食品認(rèn)證，構(gòu)建產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)技術(shù)操作規(guī)程、產(chǎn)品包裝標(biāo)識(shí)規(guī)范等配套生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，凸顯區(qū)域品牌的獨(dú)特品質(zhì)及不可復(fù)制性。另一方面，浦東新區(qū)完善考核獎(jiǎng)補(bǔ)政策，對(duì)聯(lián)合體培育發(fā)展予以政策保障并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理、優(yōu)勝劣汰，做到可進(jìn)可出。具體而言，由鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)主管部門按照監(jiān)測(cè)考核評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)對(duì)聯(lián)合體進(jìn)行監(jiān)測(cè)，得分80分（含）以上為合格。對(duì)掛牌成立一年及以上，并通過(guò)上年度考核的浦東新區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體予以地產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼獎(jiǎng)補(bǔ)，收購(gòu)金額超過(guò)100萬(wàn)的，按照收購(gòu)額的5%進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼。

（三）區(qū)域舉措的對(duì)比分析

表1展現(xiàn)了兩區(qū)在規(guī)模經(jīng)營(yíng)路徑下的不同舉措?？梢钥闯觯山瓍^(qū)以家庭農(nóng)場(chǎng)為核心，強(qiáng)調(diào)“小農(nóng)戶”與“家庭農(nóng)場(chǎng)”的有機(jī)銜接，通過(guò)優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)和強(qiáng)化農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升糧食生產(chǎn)效率；而浦東新區(qū)則依托農(nóng)投公司和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，構(gòu)建多主體協(xié)作的產(chǎn)業(yè)鏈管理體系，通過(guò)平臺(tái)化管理和市場(chǎng)化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈增值。這種差異主要源于兩地資源稟賦、經(jīng)濟(jì)條件和發(fā)展目標(biāo)的不同。松江區(qū)土地細(xì)碎化程度低，其“確權(quán)不確地”地發(fā)包方式大幅降低了土地流轉(zhuǎn)的交易成本，有利于發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)模效益，發(fā)揮其糧食生產(chǎn)功能的任務(wù)。而浦東新區(qū)細(xì)碎化程度高，但具備市場(chǎng)區(qū)位優(yōu)勢(shì)，適宜聚焦產(chǎn)業(yè)鏈延伸發(fā)展，實(shí)現(xiàn)高附加值的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)模式。這充分體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)應(yīng)因地制宜，既要適配區(qū)域資源條件，又需結(jié)合發(fā)展階段與政策導(dǎo)向，探索多元化的實(shí)踐路徑，為區(qū)域農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供差異化解決方案。

四、上海市農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的成效及挑戰(zhàn)

通過(guò)政策引導(dǎo)和創(chuàng)新實(shí)踐，上海市通過(guò)優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、完善農(nóng)業(yè)服務(wù)體系，成功實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供了有力支撐。

（一）上海市農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的成效

1999年以來(lái)，上海農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值呈現(xiàn)波動(dòng)上升趨勢(shì)，且在2006年以來(lái)一直高于300億元，同時(shí)農(nóng)業(yè)化肥總施用量不斷下降，從1999年的20.4萬(wàn)噸降低至2022年的6.6萬(wàn)噸。此外，上海市農(nóng)村人均可支配收入不斷上升且城鄉(xiāng)居民收入比逐步下降，2022年底分別達(dá)到3.97萬(wàn)元和2.12，收入遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平（見(jiàn)圖1）。具體來(lái)看，結(jié)合調(diào)研案例與數(shù)據(jù)，上海市通過(guò)土地流轉(zhuǎn)、主體培育、社會(huì)化服務(wù)三位一體的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展路徑、成功實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益與生態(tài)效益的統(tǒng)一。

1.經(jīng)濟(jì)效益。一是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率與規(guī)?；?jīng)營(yíng)水平。上海市通過(guò)土地流轉(zhuǎn)與集約化經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從分散小農(nóng)模式向現(xiàn)代化、規(guī)?；Ｊ睫D(zhuǎn)變。截至2023年底，經(jīng)營(yíng)權(quán)已流轉(zhuǎn)的承包地面積為151.57萬(wàn)畝，流轉(zhuǎn)率為91.05%，遠(yuǎn)高于全國(guó)35.4%的平均水平，同時(shí)全市承包地流轉(zhuǎn)合同簽約率達(dá)到100%，大大助力了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。以松江區(qū)為例，家庭農(nóng)場(chǎng)的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)將單個(gè)農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)面積集中到100至200畝，實(shí)現(xiàn)了機(jī)械化、標(biāo)準(zhǔn)化的高效生產(chǎn)。全市農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化率達(dá)99%以上，大幅度提升了勞動(dòng)生產(chǎn)率。二是優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源配置。例如松江區(qū)推動(dòng)“機(jī)農(nóng)結(jié)合”“種養(yǎng)結(jié)合”等多種家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)模式，通過(guò)合理配置土地、勞動(dòng)力和農(nóng)機(jī)等生產(chǎn)要素，最大程度提高了單位面積的生產(chǎn)效益。又如浦東新區(qū)通過(guò)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體進(jìn)一步整合了生產(chǎn)、加工、銷售環(huán)節(jié)，延長(zhǎng)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提升了資源利用效率。又如浦東新區(qū)通過(guò)“經(jīng)營(yíng)權(quán)互換”試點(diǎn)降低了土地細(xì)碎化程度。以試點(diǎn)村公平村為例，試點(diǎn)前農(nóng)戶的平均地塊數(shù)為3.37塊。農(nóng)戶土地分散，管理不便，且不利于機(jī)械化作業(yè)。試點(diǎn)后，19.93畝土地通過(guò)調(diào)整，所涉農(nóng)戶的平均地塊數(shù)減少至2.1塊，農(nóng)戶土地更加集中，大大提高了耕種便捷性。三是顯著增加農(nóng)民收入與農(nóng)業(yè)附加值。通過(guò)品牌稻米產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體的引導(dǎo)，松江家庭農(nóng)場(chǎng)從“賣稻谷”轉(zhuǎn)向“賣大米”，將畝均凈收入從460元提升至1042元。經(jīng)調(diào)研測(cè)算，松江區(qū)糧食類家庭農(nóng)場(chǎng)的年均收入已從2013年的11.32萬(wàn)元提升至2023年的19.39萬(wàn)元，同比增長(zhǎng)率達(dá)71.3%。浦東新區(qū)通過(guò)“訂單農(nóng)業(yè)+品牌建設(shè)”的模式，賦予農(nóng)業(yè)產(chǎn)品更高的市場(chǎng)價(jià)值。經(jīng)調(diào)研測(cè)算，參與聯(lián)合體的農(nóng)民每畝增收300元以上，有效提升了家庭農(nóng)場(chǎng)和小農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)收益。

2.社會(huì)效益。一是破解“誰(shuí)來(lái)種田”的結(jié)構(gòu)性難題。上海市通過(guò)規(guī)范土地流轉(zhuǎn)和發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)，吸引青壯年農(nóng)民回歸農(nóng)業(yè)，培育了新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍。從世紀(jì)初的分散小農(nóng)生產(chǎn)模式轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的專業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式，農(nóng)民從兼業(yè)狀態(tài)向職業(yè)化轉(zhuǎn)型，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了穩(wěn)定的勞動(dòng)力支撐。二是推動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移與職業(yè)化發(fā)展。土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模化經(jīng)營(yíng)釋放了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，為大多數(shù)農(nóng)民提供了向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機(jī)會(huì)。同時(shí)，留在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的農(nóng)民通過(guò)加入聯(lián)合體或發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)了從單純勞動(dòng)者到經(jīng)營(yíng)者、管理者的身份轉(zhuǎn)變。例如松江家庭農(nóng)場(chǎng)通過(guò)制度規(guī)范家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者，要求農(nóng)場(chǎng)常年務(wù)農(nóng)人員在2人及以上，且必須是適齡人員（男性25~60周歲、女性25~55周歲）。同時(shí)，家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者必須具備相應(yīng)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力和一定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)，在村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部通過(guò)自愿申報(bào)、民主評(píng)定，擇優(yōu)選擇本地專業(yè)農(nóng)民、種田能手經(jīng)營(yíng)家庭農(nóng)場(chǎng)。三是促進(jìn)農(nóng)業(yè)合作與農(nóng)村治理。浦東新區(qū)通過(guò)村集體經(jīng)濟(jì)組織、鎮(zhèn)屬農(nóng)投公司和產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體的多層次合作平臺(tái)，加強(qiáng)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體間的協(xié)同效應(yīng)，形成了利益共享機(jī)制，減少了土地流轉(zhuǎn)中的矛盾與糾紛，促進(jìn)了農(nóng)村社區(qū)的穩(wěn)定與和諧。例如浦東新區(qū)曹路鎮(zhèn)農(nóng)投公司設(shè)立信訪辦，妥善安排上訪農(nóng)民工作；花海生態(tài)園與周浦鎮(zhèn)相關(guān)部門合辦了“幫困結(jié)對(duì)”活動(dòng)，通過(guò)公益捐助的方式，資助貧困學(xué)生。在支付農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用的同時(shí)，還通過(guò)優(yōu)先吸納流轉(zhuǎn)土地的百余名失地農(nóng)民就業(yè)，妥善安置了失地農(nóng)民。又如“經(jīng)營(yíng)權(quán)互換”試點(diǎn)前，日常田間生產(chǎn)管理時(shí)常需跨越其他農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)主體的田地，易造成鄰里矛盾糾紛。試點(diǎn)后，農(nóng)戶土地相對(duì)集中，能更好避免用水、用肥、用藥等生產(chǎn)管理矛盾，從源頭上避免了農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與經(jīng)營(yíng)主體之間土地糾紛的發(fā)生。此外，土地整理也降低了農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)調(diào)研，浦東新區(qū)“經(jīng)營(yíng)權(quán)互換”試點(diǎn)地區(qū)在試點(diǎn)前，農(nóng)戶日常田間生產(chǎn)管理時(shí)常需跨越其他農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)主體的田地，易造成鄰里矛盾糾紛。試點(diǎn)后，農(nóng)戶土地相對(duì)集中，能更好避免用水、用肥、用藥等生產(chǎn)管理矛盾，從源頭上避免了農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與經(jīng)營(yíng)主體之間土地糾紛的發(fā)生。

3.生態(tài)效益。一是減少化肥農(nóng)藥使用與推進(jìn)綠色農(nóng)業(yè)。上海市通過(guò)推廣綠色防控技術(shù)與種養(yǎng)結(jié)合模式，減少了化肥和農(nóng)藥的使用量。例如2022年松江區(qū)糧食畝均用肥量（純氮磷鉀合計(jì)）27.28kg，相較2021年減量2.01%；2022年全區(qū)糧食畝均用藥量603g，相較2021年減量2.11%。浦東新區(qū)鎮(zhèn)屬農(nóng)投公司通過(guò)建立農(nóng)藥安全監(jiān)管、農(nóng)產(chǎn)品追溯體系等一系列舉措，使得農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)水平得到了提高。二是推動(dòng)農(nóng)業(yè)生態(tài)循環(huán)與耕地保護(hù)。浦東新區(qū)和松江區(qū)積極推動(dòng)畜禽糞污資源化利用、秸稈全量還田等生態(tài)循環(huán)模式，構(gòu)建了農(nóng)業(yè)廢棄物循環(huán)利用體系，秸稈還田率保持99%以上。同時(shí)，上海市于2017年全國(guó)首創(chuàng)耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)，對(duì)土壤有機(jī)質(zhì)含量進(jìn)行跟蹤檢測(cè)，保險(xiǎn)理賠金額與有機(jī)質(zhì)提升幅度掛鉤，通過(guò)正向激勵(lì)的方式引導(dǎo)農(nóng)戶主動(dòng)保護(hù)耕地。以松江區(qū)為例，2022年投保面積7.07萬(wàn)畝。據(jù)監(jiān)測(cè)，全區(qū)土壤有機(jī)質(zhì)平均含量44.9g/kg，相較2021年提高0.03g/kg，相較2020年提高0.14g/kg，耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)等級(jí)為1.72，土壤有機(jī)質(zhì)含量逐年增加。三是優(yōu)化種植模式與改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。通過(guò)優(yōu)化輪作制度，上海糧食種植進(jìn)一步改善了土壤結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)生態(tài)。具體而言，上海市在2016年之前秋播實(shí)施“三三制”（綠肥、麥子、冬翻）輪作，之后實(shí)施“一茬一養(yǎng)”，從2022年起實(shí)施新“三三制”（綠肥、冬翻、休耕），進(jìn)一步培肥了地力，改善了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。

圖1 1999-2021上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村部分發(fā)展指標(biāo)

（二）上海市農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)面臨的挑戰(zhàn)

隨著上海市農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展的不斷推進(jìn)，土地資源、經(jīng)營(yíng)主體、服務(wù)體系等領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性矛盾逐漸顯現(xiàn)，規(guī)模經(jīng)營(yíng)的高質(zhì)量發(fā)展路徑面臨著新的挑戰(zhàn)。

1.設(shè)施農(nóng)用地供給不足。設(shè)施農(nóng)用地是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)，而上海市在這一方面面臨多重挑戰(zhàn)。一是配套設(shè)施需求與土地供給不足的矛盾?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要倉(cāng)庫(kù)、場(chǎng)地、設(shè)備管理用房等配套設(shè)施用地，尤其是糧食生產(chǎn)領(lǐng)域。隨著產(chǎn)量的增加和機(jī)械化水平的提高，對(duì)設(shè)施用地的需求大幅增長(zhǎng)。例如，水稻生產(chǎn)需要烘干機(jī)等大型設(shè)備及其配套倉(cāng)庫(kù)，但土地政策的彈性不足，導(dǎo)致設(shè)施農(nóng)用地供給緊缺，制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提升。二是農(nóng)業(yè)用地政策的硬性限制。現(xiàn)行政策對(duì)設(shè)施農(nóng)用地的硬化比例和用途劃分限制嚴(yán)格，無(wú)法完全滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的多元化需求。智能化設(shè)施裝備的推廣也因此受到限制，這種情況不僅影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模效益，還阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。

2.經(jīng)營(yíng)主體規(guī)范性有待提升。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的規(guī)范性是上海市農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)高質(zhì)量發(fā)展的重要制約因素。一是經(jīng)營(yíng)主體組織化程度不夠。各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體“小、散、亂”現(xiàn)象較為普遍，綜合能力不強(qiáng)，生產(chǎn)主體的組織化程度偏低。二是農(nóng)民專業(yè)合作社空殼化嚴(yán)重。由于農(nóng)民合作社的注銷機(jī)制不完善，上海農(nóng)民專業(yè)合作社存在名存實(shí)亡的現(xiàn)象，部分合作社未能真正發(fā)揮合作效應(yīng)，內(nèi)部缺乏凝聚力。三是經(jīng)營(yíng)主體間缺乏統(tǒng)一的品牌和市場(chǎng)效應(yīng)。盡管上海部分區(qū)域已經(jīng)開(kāi)始嘗試將農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行品牌化拓展，但仍處于起步階段。農(nóng)業(yè)的分散化生產(chǎn)與單一化銷售使得地區(qū)產(chǎn)品難以形成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)一步限制了農(nóng)業(yè)綜合效益的提升。

3.農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系尚不健全。盡管上海市在農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷對(duì)接方面做出了一些有益嘗試，如浦東新區(qū)通過(guò)鼓勵(lì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體成立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，并探索品牌化發(fā)展的路徑，但農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體的發(fā)展仍處于起步階段。截至目前，全市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體僅有35個(gè)，占比遠(yuǎn)低于上海農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體總量，其覆蓋范圍和輻射效應(yīng)有限，生產(chǎn)主體的市場(chǎng)參與度較低，通過(guò)產(chǎn)業(yè)化方式銷售的農(nóng)產(chǎn)品比例有待進(jìn)一步提高。同時(shí)，就上海全市而言，浦東新區(qū)從“賣稻谷”向“賣大米”的升級(jí)路線也與松江區(qū)形成了正面競(jìng)爭(zhēng)，發(fā)展受限。此外，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上下游的協(xié)調(diào)性不足，農(nóng)產(chǎn)品附加值提升空間有限，生產(chǎn)者仍面臨收益增長(zhǎng)的瓶頸。與此同時(shí)，上海市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系還存在多方面結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。一是資源與環(huán)境的匹配度不高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中對(duì)有限土地、水資源的高效利用缺乏全面規(guī)劃，導(dǎo)致部分資源閑置與高端農(nóng)業(yè)需求不匹配的現(xiàn)象并存。二是流通體系效率偏低，尤其是在農(nóng)產(chǎn)品的冷鏈物流、倉(cāng)儲(chǔ)、加工等環(huán)節(jié)，仍存在設(shè)備不足、成本高昂的問(wèn)題，制約了農(nóng)產(chǎn)品快速響應(yīng)市場(chǎng)需求的能力。

五、結(jié)論與政策建議

農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要途徑，也是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的核心抓手之一。上海市作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的區(qū)域之一，在農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域進(jìn)行了深入探索與實(shí)踐。本文基于對(duì)上海市調(diào)研一手資料的總結(jié)，系統(tǒng)分析了上海市農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展路徑、實(shí)踐成效和面臨問(wèn)題，為全國(guó)農(nóng)業(yè)規(guī)?；F(xiàn)代化發(fā)展提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。首先，上海市的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)以政策引導(dǎo)、主體培育和服務(wù)支持為核心，成功實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的協(xié)調(diào)發(fā)展。從土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化操作，到家庭農(nóng)場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體的多樣化培育，再到綠色生產(chǎn)與品牌化發(fā)展的生態(tài)引領(lǐng)，上海市為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供了可持續(xù)、高效的范例。其次，上海市規(guī)模經(jīng)營(yíng)的成功經(jīng)驗(yàn)具有顯著的區(qū)域適應(yīng)性。松江區(qū)以糧食生產(chǎn)為核心，通過(guò)“確權(quán)不確地”的模式推動(dòng)家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展，保障糧食安全的同時(shí)提升了農(nóng)業(yè)機(jī)械化和土地利用效率；浦東新區(qū)則借助其經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體和鎮(zhèn)屬農(nóng)投公司的協(xié)同發(fā)展，形成了高度市場(chǎng)化的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。這些差異化路徑為不同資源稟賦和發(fā)展需求的地區(qū)提供了可行的借鑒思路。然而，在實(shí)現(xiàn)顯著成效的同時(shí)，上海市農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)也面臨著結(jié)構(gòu)性矛盾與發(fā)展瓶頸。例如，設(shè)施農(nóng)用地供給不足限制了農(nóng)業(yè)機(jī)械化與智能化的進(jìn)一步提升；經(jīng)營(yíng)主體“小、散、亂”現(xiàn)象仍然較為普遍，難以形成規(guī)模效應(yīng)和品牌優(yōu)勢(shì)；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條尚不健全，農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)值與附加值提升仍有較大潛力可挖。這些問(wèn)題不僅是上海市農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化深化改革的重點(diǎn)方向，也是我國(guó)其他地區(qū)發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)亟需關(guān)注的共性問(wèn)題。據(jù)此，提出以下政策建議。

首先，打破農(nóng)業(yè)發(fā)展的制度障礙，聯(lián)動(dòng)“三塊地”改革為農(nóng)業(yè)發(fā)展調(diào)整必要設(shè)施用地。農(nóng)村改革是一個(gè)整體系統(tǒng)工程，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展必須在要素充分流動(dòng)的背景下進(jìn)行。地方需要發(fā)揮主觀能動(dòng)性，積極有為地聯(lián)動(dòng)改革、在風(fēng)險(xiǎn)控制的基礎(chǔ)上整體推進(jìn)。需要注意的是，聯(lián)動(dòng)改革需要解決農(nóng)業(yè)發(fā)展用地與工業(yè)發(fā)展用地沖突的矛盾。以通過(guò)宅基地騰退或轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地為例，要明確宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的基本底線，即明確在農(nóng)村“戶有所居”的前提下，合法、自愿、有償進(jìn)行宅基地轉(zhuǎn)換，對(duì)于違建特別是占用耕地的宅基地堅(jiān)決不能轉(zhuǎn)換，守住耕地紅線。長(zhǎng)期來(lái)看，城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)會(huì)逐步完善，平衡農(nóng)業(yè)用地與工業(yè)用地的重點(diǎn)在于城市需要在保障糧食安全的底線上打破要素流動(dòng)壁壘，為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供良好的土地產(chǎn)權(quán)制度環(huán)境。

其次，規(guī)范推進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的培育和成長(zhǎng)，平衡好扶持激勵(lì)政策與監(jiān)管規(guī)章制度。上海已經(jīng)步入農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展階段，因此對(duì)于經(jīng)營(yíng)主體的內(nèi)部管理與運(yùn)行機(jī)制，一方面需要給予充分的政策激勵(lì)，另一方面又要加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管。對(duì)于地方政府培育的新型經(jīng)營(yíng)主體，要定期按照市場(chǎng)要求進(jìn)行檢查，以保證其具有市場(chǎng)自立性。此外，要關(guān)注農(nóng)業(yè)發(fā)展的短板，引導(dǎo)新型經(jīng)營(yíng)主體在現(xiàn)代化的薄弱環(huán)節(jié)上下功夫。同時(shí)，政策扶持的主體應(yīng)有一定的標(biāo)準(zhǔn)與流動(dòng)性，要加強(qiáng)主體間的良性競(jìng)爭(zhēng)。最后，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)拓展與未來(lái)發(fā)展上，政府不僅需要給予具體、明確的支持政策，還需要有可執(zhí)行、合理的規(guī)制手段，要充分考慮不同類型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的組織特征，把握好新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展的“方向盤”。

最后，健全農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)體系，拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。一方面，優(yōu)化農(nóng)業(yè)市場(chǎng)與政策信息的收集與發(fā)布制度，拓展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)流通方式，降低流通環(huán)節(jié)的費(fèi)用。產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要有完善的物流、銷售網(wǎng)絡(luò)作為支撐，要對(duì)農(nóng)產(chǎn)品流通網(wǎng)絡(luò)、銷售網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行提質(zhì)增效。著力提升產(chǎn)銷間的銜接流暢度，加快建設(shè)高效有序的農(nóng)產(chǎn)品流通體系。另一方面，進(jìn)一步提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的組織化程度與現(xiàn)代化水平。完善覆蓋農(nóng)資購(gòu)買、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品銷售全產(chǎn)業(yè)鏈的農(nóng)產(chǎn)品信息網(wǎng)絡(luò)。健全農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備調(diào)運(yùn)制度，降低農(nóng)產(chǎn)品存儲(chǔ)成本。制定地方特色的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)文件，合理進(jìn)行布局，針對(duì)性解決本地高端優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給不足等問(wèn)題。

作者簡(jiǎn)介：孔祥智，中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)椋恨r(nóng)業(yè)政策分析、農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)等；李愿，中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院博士研究生；來(lái)源：《鄉(xiāng)村治理評(píng)論》2025年1期