作者：潘玥

來源：文化縱橫（ID：whzh_21bcr）

近日，印尼官方媒體安塔拉通訊社就與中國合作落地的雅萬高鐵項(xiàng)目的債務(wù)危機(jī)發(fā)表了一篇長文，認(rèn)為雅萬高鐵盈利能力遠(yuǎn)低于預(yù)期，可能成為國家財(cái)政的潛在負(fù)擔(dān)。文章在分析高鐵債務(wù)危機(jī)背后的原因時(shí)，將部分原因歸于融資結(jié)構(gòu)的不合理。

對此，本文的觀點(diǎn)有所不同，作者指出雅萬高鐵背后根本的問題是發(fā)展中國家追求現(xiàn)代化的權(quán)利與現(xiàn)實(shí)條件之間的張力。雅萬高鐵的財(cái)務(wù)困境有著多重原因，不能簡單歸咎于融資模式。印尼政府對于市場需求過于樂觀、配套設(shè)施建設(shè)的嚴(yán)重滯后、且在成本控制和管理上存在嚴(yán)重短板。這些規(guī)劃與現(xiàn)實(shí)的落差才是財(cái)務(wù)壓力的結(jié)構(gòu)性根源。

作者強(qiáng)調(diào)，應(yīng)將本次危機(jī)視為現(xiàn)代化路徑中的過渡性挑戰(zhàn)和學(xué)習(xí)成本。關(guān)鍵在于吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，探索適合自己的模式。如果印度尼西亞方面能夠以此為契機(jī)，系統(tǒng)提升基建項(xiàng)目的規(guī)劃、執(zhí)行、運(yùn)營能力，那么這些短期成本就是值得的長期投資。而對于中國來說，重要的啟示是單純地輸出資本和技術(shù)是不足夠的。新的合作模式應(yīng)延伸至項(xiàng)目建設(shè)完成后的運(yùn)營階段。這對于中國在東南亞的長遠(yuǎn)發(fā)展至關(guān)重要。

2023年10月，當(dāng)印尼前總統(tǒng)佐科與時(shí)任中國國務(wù)院總理李強(qiáng)共同為雅加達(dá)——萬隆高速鐵路（Whoosh）剪彩時(shí)，這條東南亞首條高鐵標(biāo)志著區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的歷史性突破。時(shí)速350公里的列車將兩地通勤時(shí)間從3小時(shí)壓縮至40分鐘，技術(shù)轉(zhuǎn)移培養(yǎng)了印尼本地工程師隊(duì)伍，沿線經(jīng)濟(jì)帶開始成形。

然而不到兩年，印尼官方媒體安塔拉通訊社近日發(fā)表的長文，坦誠地披露了項(xiàng)目面臨的財(cái)務(wù)壓力：72億美元的建設(shè)成本、每年近2萬億印尼盾的利息負(fù)擔(dān)、2025年上半年1.6萬億印尼盾的虧損，以及低于預(yù)期的客流量。

這些數(shù)字引發(fā)了國內(nèi)外的廣泛關(guān)注，但需要澄清的是：這不是一個(gè)“失敗項(xiàng)目”的故事，而是一個(gè)大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營磨合期的正?，F(xiàn)象。世界銀行的研究顯示，新興經(jīng)濟(jì)體的高鐵項(xiàng)目普遍需要5-10年才能實(shí)現(xiàn)運(yùn)營平衡，日本新干線早期也經(jīng)歷過客流不足和財(cái)務(wù)壓力。

問題的關(guān)鍵不在于是否出現(xiàn)困難，而在于如何以務(wù)實(shí)的態(tài)度解決問題，將短期挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)化為長期收益。雅萬高鐵債務(wù)重組談判的啟動(dòng)，恰恰體現(xiàn)了中印尼雙方正視問題、共同應(yīng)對的成熟態(tài)度。

一、財(cái)務(wù)壓力的結(jié)構(gòu)性根源

規(guī)劃與現(xiàn)實(shí)的落差

雅萬高鐵的財(cái)務(wù)困境源于多重因素的疊加，但主要責(zé)任在項(xiàng)目規(guī)劃和配套建設(shè)上的不足，而非融資模式本身的問題。

需求預(yù)測與市場培育的脫節(jié)。項(xiàng)目規(guī)劃階段，基于雅加達(dá)—萬隆間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，預(yù)測了較高的客流量。但2024年全年600萬人次的實(shí)際客流遠(yuǎn)低于預(yù)期，年毛收入不足1.5萬億印尼盾，難以覆蓋近2萬億印尼盾的年利息支出。這種落差的根本原因在于，印尼低估了市場培育的時(shí)間成本。

高鐵作為新型交通方式，需要通過票價(jià)優(yōu)惠、服務(wù)優(yōu)化、品牌推廣逐步改變民眾的出行習(xí)慣。日本新干線通車初期也面臨類似問題，通過持續(xù)的市場教育和服務(wù)改進(jìn)，用了近五年時(shí)間才建立起穩(wěn)定的客源基礎(chǔ)。

配套設(shè)施建設(shè)的嚴(yán)重滯后。更致命的問題是“最后一公里”的缺失。德加盧瓦爾車站距離萬隆市中心較遠(yuǎn)，而印尼政府承諾的配套交通，包括輕軌接駁、公交專線、出租車站點(diǎn)，至今未能同步建成。這導(dǎo)致乘客需要額外花費(fèi)30-40分鐘才能到達(dá)市中心，高鐵的時(shí)間優(yōu)勢被大幅抵消。這是典型的“重建設(shè)、輕配套”思維的后果。

相比之下，中國臺灣高鐵在規(guī)劃階段就將車站選址、接駁交通、停車設(shè)施作為整體系統(tǒng)考慮，確保了通車即能發(fā)揮效益。印尼在這方面的經(jīng)驗(yàn)不足和執(zhí)行不力，是導(dǎo)致客流低迷的直接原因。很多印尼人表示，“你去坐Whoosh花的時(shí)間是Whoosh運(yùn)行時(shí)間的三四倍?！?/p>

成本超支與管理能力的短板。項(xiàng)目成本從60億美元增至72億美元，20%的超支幅度在大型基建項(xiàng)目中并不罕見，但具體原因值得深究。土地征用困難、設(shè)計(jì)變更頻繁、材料價(jià)格波動(dòng)、疫情影響固然是客觀因素，但印尼方在項(xiàng)目管理上的能力不足也是重要原因。

中方承包商按照國際標(biāo)準(zhǔn)施工，但印尼方在審批流程、協(xié)調(diào)機(jī)制、監(jiān)督體系上的低效，導(dǎo)致了不必要的延期和成本增加。這暴露出印尼在承接大型基建項(xiàng)目時(shí)，制度能力建設(shè)滯后于硬件需求的結(jié)構(gòu)性矛盾。

需要強(qiáng)調(diào)的是，融資結(jié)構(gòu)本身是合理的商業(yè)安排。中國國家開發(fā)銀行提供75%的貸款，利率和期限符合國際商業(yè)慣例。印尼方選擇這一融資方案，是因?yàn)槲鞣浇鹑跈C(jī)構(gòu)和日本國際協(xié)力機(jī)構(gòu)（JICA）提出的條件更為苛刻，或者干脆拒絕為項(xiàng)目提供融資。

將財(cái)務(wù)壓力歸咎于“中國貸款條件苛刻”是不符合事實(shí)的。真正的問題在于，印尼國企印尼國家鐵路公司作為項(xiàng)目主體，在運(yùn)營管理、成本控制、市場開發(fā)上的能力與高鐵這一復(fù)雜系統(tǒng)的要求之間仍有較大的提升空間。

二、債務(wù)重組的合理性

商業(yè)調(diào)整而非危機(jī)救援

印尼政府向中國提出債務(wù)重組，延長還款期限、降低利率或提供寬限期，這在國際輿論中被一些人渲染為“債務(wù)陷阱”的證據(jù)。但實(shí)際上，債務(wù)重組是大型基建項(xiàng)目融資中的常規(guī)操作，反映的是雙方以務(wù)實(shí)態(tài)度應(yīng)對市場變化，而非一方“陷害”另一方的陰謀。

國際慣例的視角。世界銀行和亞洲開發(fā)銀行的研究顯示，新興經(jīng)濟(jì)體的基建項(xiàng)目約有30%-40%在運(yùn)營初期需要進(jìn)行某種形式的債務(wù)調(diào)整。原因包括建設(shè)周期延長、市場需求波動(dòng)、匯率變化、政策調(diào)整等。這些調(diào)整不是項(xiàng)目失敗的標(biāo)志，而是金融工程中的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。日本在海外基建項(xiàng)目中也多次進(jìn)行債務(wù)重組，包括越南的南北高速公路項(xiàng)目。關(guān)鍵在于，重組應(yīng)基于透明的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、獨(dú)立的第三方評估和雙方的平等協(xié)商。

中國的合理考量。從債權(quán)人角度，中國有正當(dāng)理由審慎對待重組請求。如果對印尼過于寬松，可能引發(fā)其他“一帶一路”項(xiàng)目國的效仿效應(yīng)，損害中國金融機(jī)構(gòu)的整體信用。但這并不意味著中國會采取強(qiáng)硬立場。

事實(shí)上，中國已經(jīng)在斯里蘭卡、贊比亞等國的債務(wù)處理中展現(xiàn)出靈活性，包括延期還款、降低利率、債轉(zhuǎn)股等多種方案。對于雅萬高鐵，中國的核心關(guān)切是：重組方案必須建立在印尼方提升運(yùn)營效率、完善配套設(shè)施、擴(kuò)大市場需求的實(shí)質(zhì)性改進(jìn)基礎(chǔ)上，而不是簡單地減免債務(wù)了事。

印尼的主動(dòng)作為。令人欣慰的是，印尼官方的文章展現(xiàn)出難得的自我反思精神。文章坦承“項(xiàng)目規(guī)劃過于樂觀”、“配套交通連接不理想”、“治理能力需要提升”，這種態(tài)度為債務(wù)重組談判奠定了建設(shè)性基礎(chǔ)。

更重要的是，印尼提出了具體的改進(jìn)方案，即加快建設(shè)車站周邊的交通導(dǎo)向型開發(fā)（TOD）區(qū)域、引入預(yù)測性維護(hù)技術(shù)降低運(yùn)營成本、推動(dòng)與其他交通方式的無縫銜接、改革印尼國家鐵路公司的治理結(jié)構(gòu)。如果這些措施能夠落實(shí)，雅萬高鐵的財(cái)務(wù)狀況有望在3-5年內(nèi)顯著改善。

債務(wù)重組的實(shí)質(zhì)是雙方基于新的市場信息，對原有合同條款進(jìn)行調(diào)整，使項(xiàng)目從“短期虧損”轉(zhuǎn)向“長期盈利”。這不是“債務(wù)陷阱”，而是“債務(wù)管理”；不是“救援行動(dòng)”，而是“商業(yè)調(diào)整”。將這一正常的商業(yè)行為政治化、意識形態(tài)化，既不符合事實(shí)，也無助于問題解決。

三、TOD模式的前景

從交通項(xiàng)目到城市引擎

印尼官方寄希望于交通導(dǎo)向型開發(fā)（TOD）彌補(bǔ)運(yùn)營虧損，這一思路是正確的。問題的關(guān)鍵在于執(zhí)行能力。

國際經(jīng)驗(yàn)的啟示。日本東日本旅客鐵道公司（JR East）的35%利潤來自車站周邊的商業(yè)地產(chǎn)、零售業(yè)務(wù)和廣告收入。中國香港地鐵（MTR）更是將TOD做到極致，通過“軌道+物業(yè)”模式實(shí)現(xiàn)了持續(xù)盈利，成為全球少數(shù)幾個(gè)不依賴政府補(bǔ)貼的地鐵系統(tǒng)之一。中國臺灣高鐵也通過車站特區(qū)開發(fā)，逐步改善了財(cái)務(wù)狀況。這些成功案例的共同點(diǎn)是：完善的土地產(chǎn)權(quán)制度、高效的規(guī)劃執(zhí)行能力和成熟的消費(fèi)市場。

印尼的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。雅萬高鐵沿線的哈利姆、卡拉旺、巴達(dá)拉朗、德加盧瓦爾等車站周邊，確實(shí)具備TOD開發(fā)的潛力。隨著雅加達(dá)和萬隆城市圈的持續(xù)發(fā)展，這些區(qū)域的土地價(jià)值正在上升。如果政府能夠提供明確的產(chǎn)權(quán)保障、便利的審批流程和穩(wěn)定的政策預(yù)期，中國企業(yè)、印尼本地開發(fā)商和國際資本都有興趣參與。

關(guān)鍵在于，印尼必須避免兩個(gè)問題，一是地方政府的短期行為和尋租沖動(dòng)，導(dǎo)致規(guī)劃混亂和開發(fā)無序；二是過度金融化，將TOD變成新一輪的房地產(chǎn)投機(jī)，最終留下空置的樓宇和新的債務(wù)。

更現(xiàn)實(shí)的路徑是漸進(jìn)式開發(fā)，即先從最具商業(yè)價(jià)值的哈利姆站開始，引入成熟的運(yùn)營商，打造成功案例后再逐步推廣。同時(shí)，TOD不應(yīng)局限于商業(yè)地產(chǎn)，還應(yīng)包括產(chǎn)業(yè)園區(qū)、物流中心、會展設(shè)施等多元業(yè)態(tài)，形成真正的經(jīng)濟(jì)增長極。中國在這方面有豐富經(jīng)驗(yàn)，高鐵新城、站前經(jīng)濟(jì)帶的開發(fā)模式可以為印尼提供參考，但必須因地制宜，充分考慮印尼的土地制度、市場條件和社會文化。

四、基建合作的范式升級

從工程交付到運(yùn)營共擔(dān)

雅萬高鐵的經(jīng)驗(yàn)推動(dòng)了中國海外基建合作模式的迭代升級，這種調(diào)整不是對過去的否定，而是在實(shí)踐中不斷完善的自然過程。

從“交鑰匙”到“全周期參與”。過去的模式側(cè)重于工程建設(shè)，項(xiàng)目完工后交給東道國自主運(yùn)營。雅萬高鐵揭示了這種模式的局限性，許多發(fā)展中國家在建設(shè)能力上可以通過技術(shù)引進(jìn)快速提升，但運(yùn)營管理能力的培養(yǎng)需要更長時(shí)間。

新的合作模式應(yīng)該延伸到運(yùn)營階段，中方不僅提供技術(shù)培訓(xùn)，還可以在保障東道國主體性的基礎(chǔ)上，通過合資公司、管理輸出、收益分成等方式，參與項(xiàng)目運(yùn)營。這既能保障項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，也能加速東道國運(yùn)營能力的提升。

從“雙邊協(xié)議”到“多邊協(xié)作”。雅萬高鐵債務(wù)重組如果能夠納入亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（AIIB）、亞洲開發(fā)銀行等多邊機(jī)構(gòu)的框架，將更有利于形成公平透明的解決方案。多邊機(jī)構(gòu)可以提供獨(dú)立的項(xiàng)目評估、債務(wù)重組的技術(shù)支持和額外的過橋融資，減輕雙邊談判的政治壓力。中國已經(jīng)在推動(dòng)AIIB更多參與“一帶一路”項(xiàng)目的融資和監(jiān)督，這種多邊化趨勢有助于提升項(xiàng)目質(zhì)量和國際公信力。

從“標(biāo)準(zhǔn)輸出”到“能力建設(shè)”。更深層的轉(zhuǎn)變在于，中國開始認(rèn)識到，單純的技術(shù)和資金輸出是不夠的，必須同步推進(jìn)東道國的制度能力建設(shè)。印尼在項(xiàng)目管理、運(yùn)營維護(hù)、市場開發(fā)上的短板，不是短期培訓(xùn)能夠解決的，需要系統(tǒng)的能力建設(shè)計(jì)劃。

中國可以通過建立區(qū)域培訓(xùn)中心、派遣長期顧問團(tuán)隊(duì)、資助印尼學(xué)生到中國學(xué)習(xí)鐵路管理等方式，幫助印尼培養(yǎng)一支專業(yè)化的高鐵運(yùn)營管理隊(duì)伍。這種投入雖然不會立即產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)回報(bào)，但對于中國在東南亞的長遠(yuǎn)發(fā)展至關(guān)重要。

五、發(fā)展的權(quán)利與現(xiàn)實(shí)的約束

重新理解現(xiàn)代化

雅萬高鐵引發(fā)的討論，最終指向一個(gè)更根本的問題：發(fā)展中國家追求現(xiàn)代化的權(quán)利與現(xiàn)實(shí)條件之間的張力。

發(fā)展權(quán)的正當(dāng)性。印尼作為東南亞最大的經(jīng)濟(jì)體、全球最大的群島國家和2.8億人口的大國，有權(quán)利選擇符合自身需要的發(fā)展路徑。高鐵不僅是交通工具，更是工業(yè)化能力、技術(shù)水平和國家形象的綜合體現(xiàn)。

批評印尼“不應(yīng)該建高鐵”、“應(yīng)該先發(fā)展公共交通”，實(shí)際上是一種家長式的傲慢。每個(gè)國家都有權(quán)根據(jù)自己的戰(zhàn)略判斷決定優(yōu)先發(fā)展什么。更何況，雅加達(dá)——萬隆走廊是印尼經(jīng)濟(jì)最活躍的區(qū)域，建設(shè)高效的交通連接確有必要。

現(xiàn)實(shí)的約束與學(xué)習(xí)曲線。但發(fā)展權(quán)的正當(dāng)性不意味著可以忽視客觀規(guī)律。高鐵作為復(fù)雜的技術(shù)系統(tǒng)，對規(guī)劃能力、制度環(huán)境、市場條件都有很高要求。印尼在這些方面的準(zhǔn)備不足，導(dǎo)致了今天的財(cái)務(wù)壓力。這不是“現(xiàn)代化道路選擇錯(cuò)誤”，而是“現(xiàn)代化過程中的學(xué)習(xí)成本”。

任何國家在工業(yè)化進(jìn)程中都會交學(xué)費(fèi)，關(guān)鍵是能否從挫折中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、完善機(jī)制。印尼如果能夠以雅萬高鐵為契機(jī)，系統(tǒng)提升基建項(xiàng)目的規(guī)劃、執(zhí)行、運(yùn)營能力，那么這些短期成本就是值得的長期投資。

多樣化的現(xiàn)代化路徑。更重要的是，雅萬高鐵提示我們，現(xiàn)代化沒有唯一模板。中國的高鐵成功建立在特定的國情基礎(chǔ)上，即強(qiáng)大的國家動(dòng)員能力、完整的產(chǎn)業(yè)鏈、巨大的國內(nèi)市場、持續(xù)的財(cái)政支持。印尼不完全具備這些條件，如果照搬中國模式必然水土不服。但這不意味著印尼應(yīng)該放棄高鐵，而是應(yīng)該探索適合自己的模式?，F(xiàn)代化的目標(biāo)是一致的，但路徑也可以是多樣化的。

六、結(jié)語

從挫折到成熟的必經(jīng)之路

雅萬高鐵的財(cái)務(wù)壓力，是中國與東南亞深化基建合作過程中的一次重要調(diào)適。它提醒雙方，大型基建項(xiàng)目不是簡單的工程交易，而是涉及規(guī)劃、融資、建設(shè)、運(yùn)營、社會影響的復(fù)雜系統(tǒng)工程；國際合作不能只看短期政治效應(yīng)，還要考慮長期經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性；技術(shù)輸出必須與能力建設(shè)相結(jié)合。

從更宏觀的視角看，雅萬高鐵是“一帶一路”倡議從理念走向成熟的標(biāo)志性事件。早期階段，各方對合作充滿熱情但經(jīng)驗(yàn)不足，難免出現(xiàn)規(guī)劃不周、執(zhí)行偏差、預(yù)期落空的情況。現(xiàn)在，經(jīng)過近十年的實(shí)踐，中國和合作伙伴都積累了足夠的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，開始以更加務(wù)實(shí)、審慎、專業(yè)的態(tài)度推進(jìn)項(xiàng)目。這種轉(zhuǎn)變不是退縮，而是進(jìn)步；不是失敗，而是成熟。

債務(wù)重組談判的啟動(dòng)，恰恰體現(xiàn)了這種成熟。雙方?jīng)]有相互指責(zé)，沒有推卸責(zé)任，而是坦誠面對問題，共同尋找解決方案。這種建設(shè)性姿態(tài)，比任何華麗的宣言都更有價(jià)值。如果中印尼能夠通過雅萬高鐵的調(diào)整，探索出一套行之有效的基建合作新機(jī)制，那么72億美元的投資和當(dāng)前的財(cái)務(wù)壓力，都將被證明是通往更高水平合作的必要學(xué)費(fèi)。

畢竟，沒有哪條通往繁榮的道路是筆直平坦的。重要的不是避免所有挫折，而是有能力從挫折中學(xué)習(xí)，將經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為智慧，將教訓(xùn)轉(zhuǎn)化為制度。從這個(gè)意義上說，雅萬高鐵的故事還遠(yuǎn)未結(jié)束，它的下半場，關(guān)于債務(wù)重組如何達(dá)成、運(yùn)營效率如何提升、TOD模式如何落地，將比上半場更加值得期待。而這個(gè)故事的最終意義，不在于一條高鐵的成敗，而在于它能否為全球南方國家的互利合作，提供一個(gè)可資借鑒的范本。

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