裁判要旨

本案確立了關(guān)于行政訴訟中濫用訴權(quán)的具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和司法規(guī)制路徑，其主要觀點可以歸納如下：

1.濫用訴權(quán)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

法院認(rèn)定當(dāng)事人構(gòu)成濫用訴權(quán)，主要基于以下綜合判斷：

（1）訴訟目的失當(dāng)、缺乏訴的利益。當(dāng)事人的核心爭議已經(jīng)得到處理或者依法本就不屬于行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍，其反復(fù)訴訟并非尋求法律框架內(nèi)的有效救濟。

（2）行為的長期性、反復(fù)性、大量性。圍繞同一核心爭議，在長時間內(nèi)提起大量訴訟，行為具有長期、反復(fù)、大量的特點。

（3）手段的變換性、重疊性、重復(fù)性。就同一或同類事項，變換不同事由（如復(fù)核、申訴、控告、信訪、復(fù)議監(jiān)督等），針對不同機關(guān)，重復(fù)、重疊、循環(huán)提出申請，繼而就行政機關(guān)的答復(fù)或不答復(fù)行為反復(fù)申請復(fù)議和提起訴訟。

（4）明知故犯。復(fù)議機關(guān)法律文書、人民法院生效裁判已多次釋明引導(dǎo)，當(dāng)事人在完全知曉的情況下仍持續(xù)啟動救濟程序。

2.濫用訴權(quán)的司法規(guī)制措施

針對濫用訴權(quán)行為，人民法院可在訴訟各階段采取以下規(guī)制措施：

（1）立案階段的規(guī)制

退回訴狀并記錄在冊。對于明顯構(gòu)成或已經(jīng)認(rèn)定濫用訴權(quán)的起訴，人民法院可以依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第五十五條規(guī)定，直接退回訴狀并記錄在冊，不予登記立案。

逕行裁定不予立案。對于起訴明顯不符合法定條件（如被訴機關(guān)明顯無職權(quán)、訴求明顯不屬于受案范圍）的，可直接裁定不予立案。

（2）審理階段的規(guī)制

對于已經(jīng)立案但經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)屬于濫用訴權(quán)或明顯不符合起訴條件的案件，應(yīng)使用裁定駁回起訴，而非進(jìn)行實體審理后作出判決。對符合濫訴情形的，依法及時認(rèn)定濫用訴權(quán)。

（3）后續(xù)行為的規(guī)制

強化后續(xù)起訴審查。為避免進(jìn)一步浪費行政與司法資源，今后，針對當(dāng)事人另行提起的相關(guān)爭議訴訟，人民法院在登記立案前需依法嚴(yán)格審查，對明顯濫用訴權(quán)的，退回訴狀并記錄在冊。

追究損失賠償責(zé)任。當(dāng)事人無理纏訟造成訴訟對方或第三人直接損失的，人民法院可根據(jù)具體情況，對無過錯方提出的賠償合理律師費等正當(dāng)要求予以支持。

（4）依托司法解釋與司法政策

援引《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》相關(guān)規(guī)定，對濫用訴權(quán)的起訴裁定駁回，或退回訴狀并記錄在冊。

依據(jù)《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見》《最高人民法院關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》等文件，嚴(yán)格規(guī)制惡意訴訟和無理纏訴行為，引導(dǎo)當(dāng)事人依法行使訴權(quán)。

3. 規(guī)制濫用訴權(quán)所遵循的司法原則

（1） 平衡保護(hù)與規(guī)制。在堅決執(zhí)行立案登記制、最大限度保障訴權(quán)的同時，必須對濫用訴權(quán)行為進(jìn)行必要規(guī)制，以保障有限的司法資源用于審理確有需要的案件，維護(hù)正常的訴訟秩序和司法權(quán)威。

（2）全面把握立案條件審查。立案登記制并非取消立案條件審查，而是要求人民法院進(jìn)行更加精細(xì)、準(zhǔn)確、妥當(dāng)?shù)膶彶?。對立案條件的審查，原則上應(yīng)在立案環(huán)節(jié)解決，而盡可能減少在審理環(huán)節(jié)裁定駁回起訴。

（3） 嚴(yán)格濫訴認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。認(rèn)定濫用訴權(quán)必須從嚴(yán)掌握，需結(jié)合當(dāng)事人提起訴訟的數(shù)量、周期、目的以及是否具有正當(dāng)利益等角度，審查其是否具有主觀惡意，避免將正當(dāng)維權(quán)誤判為濫訴。

本案裁判傳達(dá)了立案登記制不等于無條件立案，權(quán)利之明顯濫用不受法律保護(hù)。人民法院在保障公民合法訴權(quán)的同時，有責(zé)任也有權(quán)力對起訴進(jìn)行“更加精細(xì)、準(zhǔn)確、妥當(dāng)?shù)膶彶椤?，以防止司法資源被無謂消耗，維護(hù)正常的訴訟秩序和司法權(quán)威。對于“明顯”不成立或濫用權(quán)利的起訴，應(yīng)當(dāng)依法、及時、有力地予以規(guī)制。

案例詳情

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2018）最高法行申6453號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）:陳則東，男，1975年2月6日出生，漢族，住浙江省瑞安市。被申請人（一審被告、二審被上訴人）:浙江省人民政府。住所地：浙江省杭州市省府路8號。法定代表人：袁家軍，省長。

再審申請人陳則東訴被申請人浙江省人民政府（以下簡稱浙江省政府）不履行行政復(fù)議法定職責(zé)一案，浙江省杭州市中級人民法院（以下簡稱杭州中院）作出（2015）浙杭行初字第288號行政判決，駁回陳則東的訴訟請求。陳則東不服提出上訴后，浙江省高級人民法院（以下簡稱浙江高院）作出（2016）浙行終193號行政判決，駁回上訴，維持一審判決。陳則東仍不服，在法定期限內(nèi)向本院申請再審。本院依法組成由審判員耿寶建擔(dān)任審判長并主審、審判員王曉濱、白雅麗參加的合議庭，對本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。陳則東向本院申請再審，請求：1.撤銷一、二審法院判決；2.撤銷浙江省政府作出的浙政復(fù)〔2013〕40號行政復(fù)議申請不予受理決定；3.判決責(zé)令浙江省政府依法重新作出行政復(fù)議決定。其申請再審的主要事實與理由為：浙政復(fù)〔2013〕40號行政復(fù)議申請不予受理決定認(rèn)定事實不清，主要證據(jù)不足，嚴(yán)重違反法定程序，影響案件公正處理；一、二審法院判決認(rèn)定事實的主要證據(jù)不足，適用法律、法規(guī)確有錯誤。本院經(jīng)審理查明：陳則東曾與瑞安市塘下鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱塘下鎮(zhèn)政府）簽訂聘用合同，塘下鎮(zhèn)政府聘用其為塘下鎮(zhèn)聯(lián)合執(zhí)法指揮中心臨時工作人員，聘用期2004年12月至2005年12月。合同到期后，雙方未辦理續(xù)聘或解聘手續(xù)。陳則東仍繼續(xù)在塘下鎮(zhèn)聯(lián)合執(zhí)法指揮中心工作。2012年3月6日，塘下鎮(zhèn)政府作出《辭退通知書》，認(rèn)為陳則東長期曠工和遲到，嚴(yán)重違反塘下鎮(zhèn)聯(lián)合執(zhí)法中心考勤制度，根據(jù)勞動法規(guī)和相關(guān)規(guī)章制度，對其作出辭退處理，雙方終止勞動關(guān)系，工資和保險計算至2012年3月31日。后雙方曾就勞動合同關(guān)系問題提起過相應(yīng)訴訟。同時，陳則東對塘下鎮(zhèn)政府作出的《辭退通知書》不服，依據(jù)《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》）向塘下鎮(zhèn)政府提出復(fù)核申請。2012年4月9日，塘下鎮(zhèn)政府作出《回函》，認(rèn)定陳則東不是公務(wù)員，無權(quán)依據(jù)《公務(wù)員法》第九十條規(guī)定提出復(fù)核申請，故對其申請不予答復(fù)。陳則東不服上述《回函》，先后向瑞安市人力資源和社會保障局（以下簡稱瑞安市人社局）、瑞安市人民政府（以下簡稱瑞安市政府）提出申訴。瑞安市政府于2012年9月19日作出《不予受理通知書》，告知陳則東：“你提交的針對瑞安市人社局瑞人社法〔2012〕1號復(fù)核申請不予受理決定的《申訴狀》及所附材料已經(jīng)收悉。經(jīng)審查核實，沒有發(fā)現(xiàn)關(guān)于你已被錄用為公務(wù)員或事業(yè)編制工作人員的信息。據(jù)此，你不具備依據(jù)《公務(wù)員法》第九十條規(guī)定提出人事處理申訴申請的主體資格。為此，特通知你，對你提出的申訴申請，不予受理?！标悇t東不服瑞安市政府及瑞安市人社局上述處理，以瑞安市政府為被申訴人、以瑞安市人社局為第三人，向溫州市人民政府（以下簡稱溫州市政府）提出再申訴狀，請求撤銷瑞安市政府作出的《不予受理通知書》，責(zé)令其依法重新作出申訴處理決定并撤銷瑞安市人社局復(fù)核申請不予受理決定。2013年3月22日，溫州市政府作出溫政人申〔2013〕1號《不受理再申訴通知書》，告知陳則東其并無通過公開考試被錄用為公務(wù)員的記錄，不符合《公務(wù)員申訴規(guī)定（試行）》第十九條的規(guī)定，決定不予受理其再申訴申請。陳則東不服上述《不受理再申訴通知書》，向浙江省政府申請行政復(fù)議，請求撤銷該通知書，并責(zé)令溫州市政府履行再申訴處理職責(zé)。浙江省政府于2013年2月4日作出浙政復(fù)〔2013〕40號《行政復(fù)議告知書》，告知陳則東其復(fù)議申請不屬于行政復(fù)議受理范圍，不符合行政復(fù)議條件，對該申請不予受理。陳則東不服，以浙江省政府為被告提起本案行政訴訟。另查明：陳則東不服塘下鎮(zhèn)政府前述《回函》，除申訴以外，還曾向瑞安市政府提出過行政復(fù)議申請。2012年5月4日，瑞安市政府認(rèn)為其申請事項不屬于行政復(fù)議范圍，作出瑞政復(fù)決字〔2012〕15號《行政復(fù)議申請不予受理通知書》。陳則東不服，訴至浙江省溫州市中級人民法院（以下簡稱溫州中院）。同年11月21日，溫州中院判決維持該《行政復(fù)議申請不予受理通知書》。陳則東不服，上訴至浙江高院。2013年2月19日，浙江高院判決駁回上訴，維持一審判決。2013年10月23日，陳則東向瑞安市監(jiān)察局郵寄檢舉控告信，請求確認(rèn)塘下鎮(zhèn)政府對其提交的復(fù)核申請不作出復(fù)核決定違法，并責(zé)令作出復(fù)核決定。因瑞安市監(jiān)察局未作書面回復(fù)，陳則東于同年12月20日向溫州市監(jiān)察局提出行政復(fù)議申請，請求確認(rèn)瑞安市監(jiān)察局在法定期限內(nèi)不履行法定職責(zé)違法并責(zé)令限期履行。2013年3月6日，溫州市監(jiān)察局作出溫監(jiān)復(fù)決〔2014〕1號行政復(fù)議決定。陳則東不服該行政復(fù)議決定，訴至浙江省溫州市鹿城區(qū)人民法院（以下簡稱鹿城區(qū)法院）。鹿城區(qū)法院作出（2014）溫鹿行初字第35號行政裁定，駁回陳則東的起訴。陳則東不服，上訴至溫州中院。2014年7月24日，溫州中院作出（2014）浙溫行終字第200號行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。其裁定理由載明：陳則東認(rèn)為塘下鎮(zhèn)政府對其作出的辭退處理系國家機關(guān)對公務(wù)員的人事處理決定，依據(jù)上述規(guī)定進(jìn)行救濟而產(chǎn)生的爭議，均不屬于行政復(fù)議受案范圍，也不屬于行政訴訟受案范圍；即便陳則東以舉報人身份通過檢舉國家機關(guān)及其工作人員違反行政紀(jì)律行為要求監(jiān)察機關(guān)作出相應(yīng)查處，瑞安市監(jiān)察局對其舉報事項的處理屬于履行政紀(jì)監(jiān)督職責(zé)行為，根據(jù)《中華人民共和國行政監(jiān)察法》第四十條的規(guī)定，亦不屬于行政復(fù)議受理和行政訴訟受案范圍。陳則東因同一糾紛，還先后提起下列行政訴訟案件：1.陳則東訴浙江省監(jiān)察廳不履行行政監(jiān)察法定職責(zé)一案，浙江省杭州市西湖區(qū)人民法院（以下簡稱西湖區(qū)法院）作出（2015）杭西行受初字第10號行政裁定，對陳則東的起訴不予立案；陳則東不服，上訴至杭州中院，杭州中院作出（2015）浙杭行受終字第26號行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。2.陳則東訴浙江省監(jiān)察廳監(jiān)察行政復(fù)議一案，西湖區(qū)法院作出（2015）杭西行初字第110號行政判決，駁回陳則東的訴訟請求；陳則東不服，上訴至杭州中院，杭州中院作出（2015）浙杭行終字第450號行政裁定，撤銷一審判決，駁回陳則東的起訴。3.陳則東訴浙江省監(jiān)察廳監(jiān)察行政復(fù)議一案，西湖區(qū)法院作出（2015）杭西行初字第111號行政裁定，駁回陳則東的起訴；陳則東不服，上訴至杭州中院，杭州中院作出（2015）浙杭行終字第451號行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。4.陳則東訴浙江省監(jiān)察廳監(jiān)察行政復(fù)議一案，西湖區(qū)法院作出（2015）杭西行初字第112號行政裁定，駁回陳則東的起訴；陳則東不服，上訴至杭州中院，杭州中院作出（2015）浙杭行終字第452號行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。案件2—4系陳則東分別向浙江省監(jiān)察廳提出三次同樣的行政復(fù)議申請，浙江省監(jiān)察廳分別三次作出告知而引發(fā)。5.陳則東訴浙江省監(jiān)察廳監(jiān)察行政復(fù)議一案，西湖區(qū)法院作出（2015）杭西行初字第234號行政裁定，駁回陳則東的起訴；陳則東不服，上訴至杭州中院，杭州中院作出（2016）浙01行終167號行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。案件1—5系陳則東不服監(jiān)察機關(guān)履行政紀(jì)監(jiān)督職責(zé)的行為或履行信訪職責(zé)的行為提起行政訴訟，因均不屬于人民法院行政訴訟受案范圍，人民法院裁定不予立案或者駁回起訴。6.陳則東因與塘下鎮(zhèn)政府存有糾紛，還曾直接向瑞安市政府遞交“復(fù)核按規(guī)定確定工資、福利、保險待遇”的《復(fù)核申請書》。2012年8月20日，瑞安市政府認(rèn)為陳則東不具備《公務(wù)員法》規(guī)定提出人事處理復(fù)核申請的主體資格，決定不予受理。陳則東不服該不予受理決定，向溫州市政府申訴。陳則東認(rèn)為溫州市政府未作答復(fù)，向浙江省政府提出行政復(fù)議申請，請求責(zé)令溫州市政府履行申訴處理職責(zé)。浙江省政府認(rèn)為陳則東的申請不屬于行政復(fù)議范圍，作出浙政復(fù)〔2013〕6號《行政復(fù)議告知書》，告知其不予受理。陳則東不服，訴至杭州中院，杭州中院作出（2015）浙杭行初字第287號行政判決，駁回陳則東的訴訟請求；陳則東不服，上訴至浙江高院，浙江高院作出（2016）浙行終192號行政判決，駁回上訴，維持一審判決。7.陳則東收到前述浙政復(fù)〔2013〕6號《行政復(fù)議告知書》后，另又向浙江省政府遞交再申訴狀，再申訴請求與復(fù)議請求相同。浙江省政府對陳則東作出浙府法信函〔2013〕6號告知，告知其就相同事項提出的同樣請求，不再重復(fù)處理。陳則東不服向浙江省政府申請行政復(fù)議，浙江省政府未作答復(fù)。陳則東訴至杭州中院，杭州中院作出（2015）浙杭行受初字第68號行政裁定，對陳則東的起訴不予立案；陳則東不服，上訴至浙江高院，浙江高院作出（2015）浙行受終字第176號行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。案件6、7系陳則東就同一事由重疊提出行政復(fù)議申請和再申訴。8.陳則東因與塘下鎮(zhèn)政府存有糾紛，向溫州市人力資源和社會保障局（以下簡稱溫州市人社局）遞交“復(fù)核按規(guī)定確定工資、福利、保險待遇”的《復(fù)核申請書》。溫州市人社局認(rèn)為陳則東并無通過國家公務(wù)員考試被錄用的記錄，其申請不符合規(guī)定，決定不予受理。陳則東不服該不予受理決定，向浙江省人力資源和社會保障廳（以下簡稱浙江省人社廳）申訴。2012年10月29日，浙江省人社廳對陳則東作出答復(fù)，認(rèn)為其申訴不在公務(wù)員申訴范圍之內(nèi)。陳則東不服該答復(fù)，向浙江省政府提出行政復(fù)議申請。浙江省政府認(rèn)為陳則東的申請不屬于行政復(fù)議范圍，作出浙政復(fù)〔2013〕47號《行政復(fù)議告知書》，告知其不予受理。陳則東不服，訴至杭州中院。杭州中院作出（2015）浙杭行初字第289號行政判決，駁回陳則東的訴訟請求；陳則東不服，上訴至浙江高院，浙江高院作出（2016）浙行終194號行政判決，駁回上訴，維持一審判決。9.陳則東收到浙政復(fù)〔2013〕47號《行政復(fù)議告知書》后，另又向浙江省政府遞交再申訴狀，再申訴請求與復(fù)議請求相同。浙江省政府對陳則東作出浙府法信函〔2013〕5號告知，告知其就相同事項提出的同樣請求，不再重復(fù)處理。陳則東不服，訴至杭州中院，杭州中院作出（2015）浙杭行受初字第67號行政裁定，對陳則東的起訴不予立案；陳則東不服，上訴至浙江高院，浙江高院作出（2015）浙行受終字第175號行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。案件8、9系陳則東就同一事由重疊提出行政復(fù)議申請和再申訴。案件6—9系陳則東向瑞安市政府、溫州市人社局分別提出同一訴求之后衍生案件。10.陳則東取得浙江大學(xué)成人教育本科學(xué)歷后，要求瑞安市人社局為其核準(zhǔn)編制登記并簽發(fā)報到證。因陳則東未被錄用為公務(wù)員或事業(yè)單位工作人員，瑞安市人社局拒絕辦理，于2011年3月15日對陳則東作出《回函》。陳則東不服該《回函》向瑞安市政府申請行政復(fù)議，瑞安市政府作出瑞政復(fù)決字〔2011〕19號行政復(fù)議決定，維持《回函》。陳則東不服，向溫州中院提起行政訴訟，溫州中院作出（2011）浙溫行初字第32號行政裁定，駁回陳則東的起訴；陳則東不服，上訴至浙江高院，浙江高院作出（2011）浙行終字第196號行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。陳則東不服瑞安市政府作出的瑞政復(fù)決字〔2011〕19號行政復(fù)議決定，另又向溫州市政府申請復(fù)議監(jiān)督。2012年9月24日，溫州市政府向陳則東作出《告知書》，載明其因不服復(fù)議所涉事項已向人民法院起訴，人民法院已經(jīng)作出裁判，其申請復(fù)議監(jiān)督的事項沒有法律依據(jù)。陳則東不服，于2012年11月向浙江省政府提出行政復(fù)議申請。浙江省政府認(rèn)為陳則東的申請不屬于行政復(fù)議范圍，作出浙政復(fù)〔2012〕338號《行政復(fù)議告知書》，告知其不予受理。陳則東不服，訴至杭州中院，杭州中院作出（2015）浙杭行初字第286號行政判決，駁回陳則東的訴訟請求；陳則東不服，上訴至浙江高院，浙江高院作出（2016）浙行終191號行政判決，駁回上訴，維持一審判決。11.陳則東不服溫州市政府于2012年9月24日作出的前述《告知書》，另又于2012年12月向浙江省政府申請行政復(fù)議。浙江省政府認(rèn)為陳則東的申請不屬于行政復(fù)議范圍，且系重復(fù)申請，作出浙政復(fù)〔2012〕365號《行政復(fù)議告知書》，告知其不予受理。陳則東不服，訴至杭州中院，杭州中院作出（2015）浙杭行初字第225號行政判決，駁回陳則東的訴訟請求；陳則東不服，上訴至浙江高院，浙江高院作出（2016）浙行終字第64號行政判決，駁回上訴，維持一審判決。12.陳則東不服溫州市政府于2012年9月24日作出的前述《告知書》，另又于2012年12月向浙江省政府提出《信訪事項復(fù)查申請書》。浙江省政府于2013年1月轉(zhuǎn)至浙江省信訪局處理。陳則東認(rèn)為浙江省信訪局未在法定期限內(nèi)履行信訪處理職責(zé)，向浙江省政府申請行政復(fù)議。浙江省政府認(rèn)為陳則東的申請不屬于行政復(fù)議范圍，作出浙政復(fù)〔2013〕112號《行政復(fù)議告知書》，告知其不予受理。陳則東不服，訴至杭州中院，杭州中院作出（2015）浙杭行初字第290號行政判決，駁回陳則東的訴訟請求；陳則東不服，上訴至浙江高院，浙江高院作出（2016）浙行終字第195號行政判決，駁回上訴，維持一審判決。案件10—12系陳則東不服溫州市政府于2012年9月24日作出的行政復(fù)議監(jiān)督告知，重疊提起行政復(fù)議申請、信訪及對信訪行為的行政復(fù)議申請。13.陳則東向杭州中院遞交訴狀，訴稱其因溫州市政府未對其2012年10月5日提交的第三人為塘下鎮(zhèn)政府的再申訴材料履行再申訴處理職責(zé)，于2013年1月29日向浙江省政府提出行政復(fù)議申請，但浙江省政府未作出行政復(fù)議決定，故提起訴訟，請求判決浙江省政府限期作出行政復(fù)議決定。杭州中院作出（2016）浙01行初8號行政裁定，對陳則東的起訴不予立案；陳則東不服，上訴至浙江高院。浙江高院作出（2016）浙行終185號行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。一、二審法院均認(rèn)為陳則東訴求的事項不屬于行政復(fù)議受理及行政訴訟受案范圍，浙江省政府未對行政復(fù)議申請作出答復(fù)，對陳則東的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響。14.2014年2月23日，陳則東向浙江省政府郵寄行政復(fù)議申請書，請求撤銷溫州市政府作出的溫政人申〔2013〕1號《不受理再申訴通知書》，浙江省政府于2014年2月28日向陳則東作出浙府法信函〔2014〕20號函，告知其“你已就該人事處理事項多次申請行政復(fù)議、行政訴訟。請服從生效的行政復(fù)議決定和行政判決，依法行使你的救濟權(quán)利?！标悇t東不服該函告，向浙江省政府提出行政復(fù)議申請。因浙江省政府未作回復(fù)，陳則東訴至杭州中院。杭州中院作出（2015）浙杭行受初字第69號行政裁定，對陳則東的起訴不予立案；陳則東不服，上訴至浙江高院，浙江高院作出（2015）浙行受終字第177號行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。一、二審法院均認(rèn)為，浙府法信函〔2014〕20號函告內(nèi)容對陳則東的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響。本院認(rèn)為，保障公民、法人和其他組織依法行使訴訟權(quán)利，是人民法院的職責(zé)和義務(wù)。立案登記制最大限度地保障了公民、法人和其他組織的訴權(quán)，并盡可能多地將矛盾和糾紛引入法治化解決渠道。但是，立案登記制并不意味著僅向人民法院提交訴狀即能夠產(chǎn)生訴訟系屬，也不意味著此即必然對人民法院形成約束，將被告強制卷入訴訟，并形成訴訟法律關(guān)系。因為，只有經(jīng)依法審查符合登記立案條件，人民法院正式立案并通知對方當(dāng)事人后，才宣告訴訟成立，人民法院才可以對“訴的合法性”以及“訴是否有理由”依次審理。申言之，公民、法人或者其他組織提起行政訴訟，必須符合《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）所規(guī)定的條件；公民、法人或者其他組織提起的訴訟明顯不成立或者濫用起訴權(quán)利的，人民法院有權(quán)不予登記立案；濫用或者惡意行使訴訟權(quán)利造成對方當(dāng)事人經(jīng)濟損失的，還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。本案塘下鎮(zhèn)政府以陳則東長期曠工和遲到嚴(yán)重違反塘下鎮(zhèn)聯(lián)合執(zhí)法中心考勤制度等為由，于2012年3月6日對陳則東作出辭退處理。陳則東對此不服，有權(quán)依法維護(hù)自身權(quán)益，并依法定糾紛解決渠道維權(quán)。但其先后選擇的行政復(fù)議與行政訴訟方式是否恰當(dāng)，則應(yīng)結(jié)合所涉爭議具體性質(zhì)，請求權(quán)基礎(chǔ)，申請行政復(fù)議與提起行政訴訟時機，所提出的具體復(fù)議請求與訴訟請求內(nèi)容，行政復(fù)議與行政訴訟救濟的必要性與實效性等因素，綜合加以判定。一、復(fù)議機關(guān)對明顯不符合受理條件的復(fù)議申請告知不受理行為的可訴性問題《中華人民共和國行政復(fù)議法》（以下簡稱《行政復(fù)議法》）第八條第一款規(guī)定，不服行政機關(guān)作出的行政處分或者其他人事處理決定的，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定提出申訴?！缎姓V訟法》第十三條第三項規(guī)定，人民法院不受理公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)對行政機關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定提起的訴訟?？梢?，即使陳則東有關(guān)其是公務(wù)員的主張成立，其與塘下鎮(zhèn)政府之間的辭退糾紛，亦不應(yīng)當(dāng)通過行政復(fù)議或者行政訴訟方式解決，而應(yīng)通過法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他專門的救濟渠道解決。誠然，公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利；有關(guān)國家機關(guān)依法應(yīng)當(dāng)查清事實，負(fù)責(zé)處理。但是，不論申訴、控告或者檢舉人對有關(guān)國家機關(guān)的調(diào)查處理是否滿意，其并不必然因為申訴、控告或者檢舉行為本身而取得行政復(fù)議申請人或者行政訴訟原告資格。行政復(fù)議的申請人資格與行政訴訟的原告資格，仍應(yīng)遵循保護(hù)規(guī)范理論；申訴、控告或者檢舉人向行政復(fù)議機關(guān)申請行政復(fù)議與向人民法院提起行政訴訟，仍應(yīng)符合《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》規(guī)定的條件。然而，浙江省相關(guān)復(fù)議機關(guān)以及人民法院，明知陳則東與塘下鎮(zhèn)政府之間的辭退糾紛無法通過行政復(fù)議和行政訴訟渠道解決，仍然許可并放任該爭議經(jīng)歷為數(shù)眾多的行政復(fù)議與行政訴訟，造成有限行政與司法資源的浪費；此既與陳則東濫用行政復(fù)議申請權(quán)和行政訴訟起訴權(quán)有關(guān)，也與相關(guān)復(fù)議機關(guān)、人民法院對法律規(guī)定的行政復(fù)議受理條件和行政訴訟登記立案條件認(rèn)識模糊有關(guān)；更表明相關(guān)復(fù)議機關(guān)、人民法院，對履行法定職責(zé)救濟問題認(rèn)識不清晰，對履行法定職責(zé)之訴的起訴條件審查不準(zhǔn)確，對濫用復(fù)議申請權(quán)和訴權(quán)的規(guī)制不力。根據(jù)《行政復(fù)議法》第十七條第一款規(guī)定，行政復(fù)議機關(guān)收到行政復(fù)議申請后，應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)進(jìn)行審查，對不符合本法規(guī)定的行政復(fù)議申請，決定不予受理，并書面告知申請人。通常，針對上述情形，行政復(fù)議機關(guān)以《行政復(fù)議申請不予受理決定書》形式作出處理，并交待訴權(quán)與起訴期限。但是，對于行政復(fù)議申請存在申請人明顯不具備主體資格、申請復(fù)議事項明顯不屬于受理范圍、復(fù)議被申請機關(guān)明顯不具備被申請人資格等情形的，復(fù)議機關(guān)可以書面告知申請人其復(fù)議申請不成立，并無需作出不予受理復(fù)議申請決定，且無需交待訴權(quán)。復(fù)議機關(guān)有關(guān)復(fù)議申請“明顯”不成立的告知行為，一般不具有可訴性；除非復(fù)議機關(guān)對復(fù)議申請不成立的認(rèn)定錯誤。同時，復(fù)議機關(guān)此類不予受理復(fù)議申請決定書、告知書錯誤交待訴權(quán)的，人民法院亦不受其約束。因為，人民法院行政訴訟的受案范圍由《行政訴訟法》等法律規(guī)定；且與刑事、民事訴訟不同，行政訴訟由于涉及相對人、行政主體與司法機關(guān)三者的權(quán)力（利）配置的平衡，關(guān)系保護(hù)權(quán)利、監(jiān)督行政和解決爭議三重功能定位，以及權(quán)利的高效保護(hù)、行政效率的有效支持和行政糾紛實質(zhì)化解三重目標(biāo)的實現(xiàn)，因而人民法院是否受理案件，除取決于是否屬于可訴行政行為，還必須考慮行政行為是否成熟、起訴時機是否過早或過晚、起訴是否具有必要性和實效性、是否更適宜通過其他途徑解決、是否有更便捷高效的訴可以代替、訴請保護(hù)的利益是否符合保護(hù)規(guī)范原理、起訴是否有違禁止反言規(guī)則、是否曾明確拋棄過訴權(quán)等因素。因而，既不能認(rèn)為行政機關(guān)作出的所有行為均系行政行為，也不能認(rèn)為所有行政行為均屬行政訴訟受案范圍，更不能認(rèn)為人民法院對所有可訴行政行為的起訴均須立案受理。二、關(guān)于履行職責(zé)之訴成立的判斷標(biāo)準(zhǔn)問題一般而言，履行法定職責(zé)（包括給付）之訴成立的前提條件之一，在于被申請履職的行政機關(guān)具有相應(yīng)的職責(zé)。即被申請履職的行政機關(guān)對履職申請具有相應(yīng)的事務(wù)、地域和層級管轄職權(quán)。如果行政機關(guān)明顯不具有相應(yīng)的事務(wù)、地域或者層級管轄職權(quán)，則行政相對人的履職申請明顯不成立，相應(yīng)履行法定職責(zé)之訴亦不能成立，也更談不上是否應(yīng)當(dāng)履職、是否已經(jīng)依法履職等實體法問題。此情況下，無論行政機關(guān)對申請人履職申請不予答復(fù)或者答復(fù)不予處理或者答復(fù)無法讓申請人滿意，依法均不屬于行政復(fù)議受理和行政訴訟受案范圍。同時，即使上級行政機關(guān)基于組織法上的監(jiān)督權(quán)能，具有相應(yīng)對下監(jiān)督、查處、督促職責(zé)，也有權(quán)以自己名義啟動相應(yīng)的調(diào)查并履行相應(yīng)的職能；但是相較于申請人直接向依法具有事務(wù)、地域、層級管轄權(quán)的行政機關(guān)尋求直接、便捷、有效的救濟而言，即申請人本來可以通過其他更為簡捷、完整、迅速或者便宜等更符合事實需要的途徑，達(dá)到請求保護(hù)目的的，其舍近求遠(yuǎn)而針對上級行政機關(guān)提起的履行職責(zé)之訴，屬于無效率的權(quán)利保護(hù)，因而一般也不應(yīng)許可。也即對于以上級行政機關(guān)為被告而提起的實質(zhì)為要求履行對下監(jiān)督查處職責(zé)的履職之訴，一般不具有通過行政訴訟予以救濟的必要性和實際效果，原則上人民法院可以逕行裁定駁回起訴，而無需進(jìn)入實體審理?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《解釋》）第九十三條第二款即進(jìn)一步作出明確規(guī)定，人民法院經(jīng)審理認(rèn)為原告所請求履行的職責(zé)或者給付義務(wù)明顯不屬于行政機關(guān)權(quán)限范圍的，可以裁定駁回起訴。進(jìn)而言之，人民法院在立案登記審查時，如果被訴行政機關(guān)因事務(wù)、層級、地域原因明顯不具有起訴人訴請履行的職責(zé)，明顯不具有訴請實施的職權(quán)權(quán)限，根本不可能履行訴請的職責(zé)或者給付義務(wù)的，則履行法定職責(zé)之訴也即不能成立，人民法院可以逕行裁定駁回起訴甚至不予登記立案。當(dāng)然，為防止將訴權(quán)與勝訴權(quán)相混同，避免動輒不經(jīng)實體審理即駁回履行法定職責(zé)之訴，否定履行法定職責(zé)之訴成立的前提條件，必須嚴(yán)格加以限制：即行政機關(guān)不具有相應(yīng)職權(quán)權(quán)限的事實是如此之“明顯”，以至于不可能再提出其他任何合理懷疑，任何具有法律知識或者雖無法律知識但一經(jīng)釋明即應(yīng)知曉該行政機關(guān)“明顯”不具有相應(yīng)的職責(zé)。在此前提條件下，人民法院方可逕行裁定不予立案或者駁回起訴，或者依據(jù)《解釋》第五十五條第二款規(guī)定，退回訴狀并記錄在冊，以避免形成纏訟，浪費行政與司法資源。三、關(guān)于濫用訴訟權(quán)利的規(guī)制問題誠然，現(xiàn)行法律制度對引導(dǎo)、規(guī)制濫用訴訟權(quán)利的法律供給仍顯不足，但是能動地回應(yīng)審判實踐，通過判例填補現(xiàn)有法條規(guī)定的缺漏，解決成文法不可避免的滯后與僵化，以實現(xiàn)實質(zhì)正義，是人民法院和法官的責(zé)任與義務(wù)。濫用訴權(quán)、惡意訴訟消耗行政資源，擠占司法資源，影響公民、法人和其他組織訴權(quán)的正常行使，損害司法權(quán)威，阻礙法治進(jìn)步。如果將任何起訴不加區(qū)別地一律登記立案，全部進(jìn)入審理程序甚至實體裁判程序，“案多人少”的法院可能無法提供高效率和高水平的司法，導(dǎo)致真正需要保護(hù)的公民在權(quán)利受損時卻得不到及時的救濟，并影響經(jīng)濟社會發(fā)展。因此，行政訴訟在堅決執(zhí)行立案登記制的同時，對存在的各類濫用訴訟權(quán)利行為，也必須實施必要的規(guī)制，以保障有限的司法資源能為正常行使訴訟權(quán)利的當(dāng)事人提供必要且充裕的司法救濟。因為在司法資源供給不足的情況下，有效的司法資源只能優(yōu)先保護(hù)值得保護(hù)的公眾，救濟需要救濟的權(quán)利，解決能夠解決的糾紛。權(quán)利之明顯濫用，不受法律保護(hù)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于進(jìn)一步保護(hù)和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見》（法發(fā)〔2017〕25號，以下簡稱《意見》）明確要求，正確引導(dǎo)當(dāng)事人依法行使訴權(quán)，嚴(yán)格規(guī)制惡意訴訟和無理纏訴等濫訴行為。同時，根據(jù)《意見》第十五條規(guī)定，對于極個別當(dāng)事人不以保護(hù)合法權(quán)益為目的，長期、反復(fù)提起大量訴訟，滋擾行政機關(guān)，擾亂訴訟秩序的，人民法院依法不予立案。第十七條規(guī)定，要從當(dāng)事人提起訴訟的數(shù)量、周期、目的以及是否具有正當(dāng)利益等角度，審查其是否具有濫用訴權(quán)、惡意訴訟的主觀故意。對于屬于濫用訴權(quán)、惡意訴訟的當(dāng)事人，要探索建立有效機制，依法及時有效制止?？疾毂景赶嚓P(guān)聯(lián)的一系列行政復(fù)議、行政訴訟案件，可知陳則東的實質(zhì)訴求是要求相關(guān)行政機關(guān)按照《公務(wù)員法》的規(guī)定，處理其在塘下鎮(zhèn)聯(lián)合執(zhí)法指揮中心工作期間的矛盾糾紛，其一再選擇不同的事由，提出復(fù)核、申訴、再申訴、控告檢舉、信訪、監(jiān)督等申請，其中明顯包含重復(fù)申請、循環(huán)申請和重疊申請，繼而就有關(guān)人民政府和其他行政機關(guān)對這些申請的答復(fù)或不予答復(fù)行為，提出行政復(fù)議申請并提起行政訴訟。上述一系列訴求明顯不屬于行政復(fù)議受理范圍，也不屬于行政訴訟受案范圍。對此，復(fù)議機關(guān)法律文書、人民法院生效裁判均多次、反復(fù)釋明，而陳則東在完全知曉的情況下，仍然反復(fù)、大量申請行政復(fù)議并提起行政訴訟，屬于典型的濫用訴權(quán)。《最高人民法院關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》（法發(fā)〔2015〕6號）規(guī)定，要加強訴訟誠信建設(shè)，規(guī)范行使訴權(quán)行為，對虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴等濫用訴權(quán)行為，要依法加大懲治力度?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)案件繁簡分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見》（法發(fā)〔2016〕21號）第二十二條規(guī)定，加大對虛假訴訟、惡意訴訟等非誠信訴訟行為的打擊力度，充分發(fā)揮訴訟費用、律師費用調(diào)節(jié)當(dāng)事人訴訟行為的杠桿作用，促使當(dāng)事人選擇適當(dāng)方式解決糾紛。當(dāng)事人存在濫用訴訟權(quán)利、拖延承擔(dān)訴訟義務(wù)等明顯不當(dāng)行為，造成訴訟對方或第三人直接損失的，人民法院可以根據(jù)具體情況對無過錯方依法提出的賠償合理的律師費用等正當(dāng)要求予以支持。由此可見，立案登記制并不是取消立案條件審查，而是從依法保障人民法院行使職權(quán)和依法保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)的角度，要求人民法院在立案時就要針對法定起訴條件等事項，進(jìn)行更加精細(xì)、準(zhǔn)確、妥當(dāng)?shù)膶彶?，并防止不必要和過度審查。因此，在堅持立案登記制的同時，人民法院仍應(yīng)依據(jù)《行政訴訟法》第六章起訴和受理的整體規(guī)定，全面把握行政訴訟的立案條件，對立案條件的審查，原則上應(yīng)在立案環(huán)節(jié)解決，而盡可能減少在審理環(huán)節(jié)裁定駁回起訴。參照上述一系列規(guī)定精神，根據(jù)《解釋》第五十五條規(guī)定，人民法院對已經(jīng)認(rèn)定為濫用訴權(quán)的起訴，可以退回訴狀并記錄在冊。堅持起訴造成訴訟對方或第三人直接損失的，人民法院可以根據(jù)具體情況對無過錯方依法提出的賠償合理的律師費用等正當(dāng)要求予以支持。訴最終能否獲得審理判決取決于訴的內(nèi)容，即當(dāng)事人的請求是否足以具有利用國家審判制度加以解決的實際價值或者必要性。陳則東對其與塘下鎮(zhèn)政府的案涉爭議，有權(quán)向溫州市、浙江省人力資源和社會保障行政主管部門申訴反映并請求調(diào)查處理，也可依法向瑞安市政府、溫州市政府以至浙江省政府申訴反映情況。但是，陳則東對上述行政機關(guān)的答復(fù)、告知以及案涉其他形式的作為、不作為等，即便通過行政復(fù)議和行政訴訟介入，也不能獲得更有實際效果的救濟，故依法仍不能申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。人民法院對以明顯不具有相應(yīng)職責(zé)和權(quán)限的行政機關(guān)為被告提起的行政訴訟，可以逕行裁定駁回起訴。一審法院在查清本案明顯不屬于行政復(fù)議管轄范圍后，應(yīng)當(dāng)退回訴狀并記錄在冊，或者逕行裁定不予登記立案或駁回起訴，而不應(yīng)以判決方式駁回陳則東的訴訟請求。鑒于本案已進(jìn)入申請再審審查程序，為避免進(jìn)一步浪費行政與司法資源，本院對原審錯誤選擇裁判方式問題不予提審后再行裁定駁回起訴，但對原審存在的上述適用法律錯誤問題，仍予明確指正。今后，對于陳則東另行提起的涉及本案相關(guān)爭議的行政訴訟，人民法院在登記立案前應(yīng)當(dāng)依法嚴(yán)格審查；對明顯濫用訴權(quán)的，退回訴狀并記錄在冊；無理纏訟，造成訴訟對方或第三人直接損失的，可以根據(jù)具體情況對無過錯方依法提出的賠償合理的律師費用等正當(dāng)要求予以支持。綜上，陳則東的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規(guī)定，裁定如下：駁回再審申請人陳則東的再審申請。

審判長　　耿寶建

審判員　　王曉濱

審判員　　白雅麗

二〇一八年十月十八日

法官助理 孫輝妮

書記員 于 露

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北京來碩律師事務(wù)所是經(jīng)北京市司法局批準(zhǔn)于2013年12月成立的合伙制事務(wù)所。自成立以來，來碩秉持客戶至上的理念，盡心竭力為客戶提供優(yōu)質(zhì)、高效的法律服務(wù)。針對征地拆遷業(yè)務(wù)，我們配備了專業(yè)的律師團(tuán)隊，團(tuán)隊律師均具備豐富的經(jīng)驗。我所成功代理了江西省龍南縣房屋拆遷案件、解某訴河北省某縣政府的房屋征收決定案件及丁漢忠案件等多個具有社會影響力的典型案例，其中江西省龍南縣房屋拆遷案件被最高人民法院評選為征地拆遷十大案例，解某訴河北省某縣政府房屋征收決定案件入選2014推動河北法治進(jìn)程十大案例，丁漢忠案件是一起典型的因強拆導(dǎo)致的血案，此案在全國范圍內(nèi)引起了廣泛的關(guān)注。來碩以“誠謹(jǐn)、仁愛、專注、良知”為宗旨，現(xiàn)已成為在征地拆遷、行政訴訟領(lǐng)域享有盛譽的律師事務(wù)所之一。

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