編者按：關(guān)稅政策的發(fā)展與調(diào)整則作為一條清晰的線索，串聯(lián)起美國貿(mào)易體系持續(xù)變遷的完整軌跡。美國前副國務卿、前世行行長羅伯特·佐利克在《論美國：美國外交及外交政策史》一書中對美國貿(mào)易政策的歷史邏輯進行深入剖析，梳理了美國貿(mào)易政策經(jīng)歷的三個階段，并透過關(guān)稅這一重要窗口，洞悉美國貿(mào)易政策的內(nèi)在邏輯：以財政收入為目的的階段；實行限制性關(guān)稅以保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的階段；促成互惠性協(xié)定以擴大本國出口的階段。以下內(nèi)容摘編整理自《論美國：美國外交及外交政策史》第10章“自由貿(mào)易體系與和平：科德爾·赫爾”，本文有刪減，作者羅伯特·佐利克，中信出版集團，2025年版。

有關(guān)美國貿(mào)易政策史可以把美國的經(jīng)驗劃分為三個階段，每一個階段都以當時國會的首要目標為標志，它們分別是：收入、限制和互惠。

亞歷山大·漢密爾頓幾乎完全依靠關(guān)稅收入來為新政府提供資金，并支付巨額貸款的利息。1792年，新的聯(lián)邦政府將其87%的收入都用于支付貸款利息。1796年之前，聯(lián)邦政府的收入都無法滿足開支和利息的要求。漢密爾頓提倡用中立政策來維持貿(mào)易，因為這樣才能有錢支付賬單。

漢密爾頓希望鼓勵國內(nèi)制造業(yè)的發(fā)展，但他更傾向于使用出口獎勵金（補貼）而不是保護政策。正如歐文所解釋的那樣，漢密爾頓認識到，關(guān)稅增加了用戶為商品支付的費用，保護了低效的程序，并且容易催生走私行為。杰拉德·克拉菲爾德（Gerard Clarfield）寫道：“漢密爾頓觀念中的關(guān)鍵詞是對制造商予以‘鼓勵’，而不是‘保護’”。

從1790年到1860年，關(guān)稅為聯(lián)邦政府提供了約90%的收入。國會的貿(mào)易政策是其收入（和借貸）政策的結(jié)果，是在不同地區(qū)和生產(chǎn)者之間的博弈中確定的。新出現(xiàn)的制造商尋求保護，而農(nóng)民一般都想要更低的商品價格和更多的出口機會。應征稅進口商品的平均關(guān)稅在19世紀初是約20%，1820年漲至約25%，到了1828年的關(guān)稅法案實行之后則漲到了62%。這部法案也被稱為“令人厭惡的關(guān)稅”。從名字就能看出來，這些關(guān)稅是選舉政治中政客們?yōu)橹\求政治利益而進行的無底線操作所導致的。美國的許多地方都對這一法案感到失望，南卡羅來納州甚至威脅退出聯(lián)邦。此后國會又于1833年通過了《妥協(xié)稅率法案》，確定了到1859年時把平均關(guān)稅降到20%左右的計劃。

南北戰(zhàn)爭開啟了歐文所劃定的下一個階段，也就是限制性的貿(mào)易政策階段。北方急需收入以支撐戰(zhàn)爭開銷，這導致國會將應征稅進口商品的平均關(guān)稅提高到了約50%。這一稅率水平基本維持到了那個世紀結(jié)束。南方各州的分離——以及隨后共和黨的長期統(tǒng)治——有利于北方的工業(yè)發(fā)展。美國在戰(zhàn)爭期間還背上了巨額債務和老兵的退休金的重擔。從1860年到1913年，關(guān)稅收入仍占政府收入的一半。

美國在海軍的支持下迫使其他國家打開市場大門，其中最引人注目的就是19世紀50年代日本市場的開放。但是，直到19世紀后期，才開始有少數(shù)人重拾把關(guān)稅和貿(mào)易與國際政策聯(lián)系在一起的思想。曾兩次擔任國務卿的詹姆斯·布萊恩希望通過互惠協(xié)定來促使拉丁美洲降低貿(mào)易壁壘。由于拉美國家近90%的出口商品已經(jīng)在不繳納關(guān)稅的情況下進入了美國市場，1890年國會通過了《麥金利關(guān)稅法》（McKinley Tariff Act），授予總統(tǒng)對那些不給美國出口商提供優(yōu)惠的國家征收懲罰性和報復性關(guān)稅的權(quán)力。

不管是有意還是無意，美國的貿(mào)易政策都攪亂了外交政策。1876年，美國對夏威夷的糖給予市場準入優(yōu)惠待遇。到了1890年，《麥金利關(guān)稅法》取消了所有國家的糖的關(guān)稅，導致夏威夷經(jīng)濟一蹶不振。夏威夷群島上勢力強大的美國種植園主們于1893年推翻了夏威夷的君主政權(quán)，并要求并入美國。

美國在1894年恢復對糖征收關(guān)稅，同時重新給予夏威夷優(yōu)惠待遇。這一次，曾經(jīng)因為零關(guān)稅而獲益的古巴經(jīng)濟又掉頭向下。經(jīng)濟上的動蕩誘發(fā)了古巴人的起義，而起義又招來了西班牙人的鎮(zhèn)壓。這些事件構(gòu)成了1898年美西戰(zhàn)爭的導火索。

19世紀與20世紀之交，世界經(jīng)濟似乎正處在重大的轉(zhuǎn)型過程中。隨著歐洲的帝國在亞洲和非洲不斷擴張，美國擔心自己無法在這些地方獲得原材料和市場。這些問題促成了海約翰在中國事務上提出“門戶開放”政策。德國和法國給予其他國家貿(mào)易優(yōu)惠待遇，但是都歧視美國。大英帝國則創(chuàng)造了一套內(nèi)部的優(yōu)惠系統(tǒng)。加拿大歷史上一直是美國的重要貿(mào)易伙伴，但在1897年，加拿大也開始追隨英國的步伐，對美國采取貿(mào)易歧視政策。

國內(nèi)的貿(mào)易政治也在發(fā)生變化。傳統(tǒng)上，美國的農(nóng)民——特別是種植棉花和谷物的農(nóng)民，以及一些畜牧者——是出口者。到了世紀之交，美國的大制造業(yè)主也成了凈出口者。安德魯·卡內(nèi)基斷言，國會可以取消鐵和鋼的關(guān)稅，而且此舉不會傷害國內(nèi)的生產(chǎn)。但是，小制造業(yè)主并不同意他的觀點，共和黨也仍然奉行保護主義的路線。

貿(mào)易與進步主義

進步主義把貿(mào)易辯論推向了新的方向。調(diào)查記者艾達?塔貝爾聲討物價上漲，稱其抬高了勞工家庭的生活成本。她聲稱，關(guān)稅給鞋類、服裝、食品和煤炭的消費者增加了不公平的稅務負擔。塔貝爾妙筆生花，揭露出關(guān)稅是腐敗政客和特殊利益者碗里的肥肉。另一些人則聲稱，關(guān)稅的扭曲加劇了壟斷和工業(yè)的集中程度。

伍德羅·威爾遜既聽取了進步主義者對公平和政府改革的呼聲，也響應了南方民主黨人對高關(guān)稅的長期反對。1913年，關(guān)稅和反托拉斯成了這位總統(tǒng)最重視的任務?！栋驳挛榈?西蒙斯關(guān)稅法》（Underwood-Simmons bill）將應征稅進口商品的平均關(guān)稅從40%削減到27%，并將許多商品加入免稅品清單里。對未來更重要的是，美國剛剛通過了憲法第十六修正案，授權(quán)國會征收所得稅。在眾議院籌款委員會主席的命令下，來自田納西州的眾議員科德爾·赫爾起草了將聯(lián)邦所得稅加入關(guān)稅法案的若干條款。赫爾還應對了議會對此問題的辯論。1913年，關(guān)稅收入仍占聯(lián)邦總收入的45%。征收新的所得稅后，關(guān)稅收入在聯(lián)邦總收入中所占的比重到1916年時已降到了28%。第一次世界大戰(zhàn)后，關(guān)稅收入在聯(lián)邦總收入中的比例已不到5%。如果沒有赫爾的所得稅，美國將很難承擔第一次世界大戰(zhàn)的費用。此外，隨著關(guān)稅收入占總收入比例的降低，美國也不用再擔心降低關(guān)稅導致政府財政入不敷出。

20世紀20年代

1920年，美聯(lián)儲緊縮銀根，引發(fā)了嚴重的通貨緊縮和經(jīng)濟滑坡。新的共和黨國會使用了他們最喜歡的救急方案：提高關(guān)稅。國會在1922年通過的關(guān)稅法案長達130頁，恢復了更高的、保護主義的稅率。但是，這一法案還是播撒了創(chuàng)新的種子，其重要性將隨著時間的推移而逐漸顯現(xiàn)。國會與國務卿查爾斯?埃文斯?休斯合作，通過了一個較為靈活的關(guān)稅條款，試圖允許總統(tǒng)根據(jù)專家對“生產(chǎn)成本”的計算來調(diào)整稅率。這項政策后來被證明缺乏可行性，但它創(chuàng)造了一個重要的先例，使國會可以把調(diào)整關(guān)稅的權(quán)力授予行政機構(gòu)（這一授權(quán)于1928年獲得最高法院的支持）。

同樣重要的是，1922年的法案創(chuàng)建了“無條件最惠國（MFN）待遇”的原則。美國此前一直有條件地給予其他國家最惠國待遇。對于一個有條件最惠國來說，除非其最惠國伙伴為它提供新的（也許是不同形式的）好處，否則它就不能自動獲得新的貿(mào)易優(yōu)惠待遇，這樣的程序?qū)е聫碗s的國家關(guān)稅體系中充滿了各種歧視和例外。

在無條件最惠國原則之下，所有的貿(mào)易伙伴都可以自動獲得新的優(yōu)惠待遇。當時美國并沒有在商討很多貿(mào)易協(xié)定，而且國會正在提高關(guān)稅而非降低關(guān)稅，因此幾乎沒有人注意到最惠國待遇的這一變化。但是，科德爾·赫爾意識到了這一工具的潛在力量。無條件最惠國原則的使用不僅能降低關(guān)稅，還能建立一個自由化收益更多、一對一討價還價更少的國際體系。

美國經(jīng)濟中的大多數(shù)行業(yè)在20世紀20年代都經(jīng)歷了蓬勃發(fā)展，但農(nóng)民們卻舉步維艱。中西部農(nóng)業(yè)區(qū)需要價格支持，在沒能得到支持的情況下則呼吁關(guān)稅保護。但是，美國是一個農(nóng)業(yè)凈出口國，它依賴的是由全球供求關(guān)系所決定的世界價格體系。國內(nèi)的保護幾乎無法影響美國出口農(nóng)產(chǎn)品在全世界的售價。

《斯穆特-霍利關(guān)稅法案》：保護主義和經(jīng)濟崩潰

不管怎樣，國內(nèi)要求保證農(nóng)民利益的政治壓力還是導致國會對脆弱的國際經(jīng)濟給出了最沉重的打擊：1930年的關(guān)稅法案，即《斯穆特-霍利關(guān)稅法案》（Smoot-Hawley bill）為近3300種商品分別列出了關(guān)稅稅率。在此法案的討論過程中，所有議員都陷入了“老套而糟糕的互投贊成票行為”的瘋狂之中。1929年10月股市崩盤引發(fā)銀行破產(chǎn)和經(jīng)濟蕭條之后，國會又把議案中的保護稅率提得更高。盡管有1028名經(jīng)濟學家呼吁胡佛總統(tǒng)拒絕批準該法案，但胡佛還是在1930年6月17日簽字批準了。

當代的絕大多數(shù)經(jīng)濟學家都認為，大蕭條之所以程度如此之深、時間如此之長，主要的原因是受到了貨幣和財政方面的影響?！端鼓绿?霍利關(guān)稅法案》把各種問題都攪和到一起，還引發(fā)其他國家設置更高的關(guān)稅并對美國施加報復。

1932年，美國的平均關(guān)稅達到59.1%。從1929年到1932年，美國的進出口總額銳減近70%；其中出口下降了49%，進口下降了40%。

國會從來沒有認真考慮過國外對法案的反應。大概有65個國家表示了抗議，但猶他州參議員里德-斯穆特（Reed Smoot）和他的同僚們還是說：“關(guān)稅是內(nèi)政……外國無權(quán)干涉?！睔W文教授查閱了《國會議事錄》長達20頁的關(guān)于西紅柿關(guān)稅的辯論記錄，發(fā)現(xiàn)里面幾乎沒有人提到過國會這樣做將帶來什么樣的國際影響。

1929年占美國出口約20%的加拿大進行了堅決報復。到1932年2月，英國已經(jīng)從實行傳統(tǒng)的自由貿(mào)易政策退縮到維持一個帝國經(jīng)濟集團。1930年，美國對英國的出口有70%是免稅的；到1931年底，這一數(shù)字下降到20%。加拿大和英國共購買了美國三分之一以上的出口商品。

其他國家用互惠、特許經(jīng)營、外匯管制乃至易貨貿(mào)易等各種方式建立起了經(jīng)濟集團。德國把目光瞄向了東南歐，然后又致力于國民經(jīng)濟的自給自足。日本建立了“大東亞共榮圈”。全球貿(mào)易總額在1929年到1933年間下降了26%。直到20世紀30年代末，國際貿(mào)易都沒有恢復到1929年的水平。

美國在20世紀40年代和50年代的大部分時間里都在收拾1930年的貿(mào)易法案給國際貿(mào)易留下的爛攤子。美國公眾對《斯穆特-霍利關(guān)稅法案》印象不佳，但是美國的貿(mào)易政策直到1933年仍然沒有著落，直到科德爾·赫爾得到了重塑貿(mào)易歷史的機會。

1934年的《互惠貿(mào)易協(xié)定法》

1933年年底，羅斯?？偨y(tǒng)還是在猶豫是否要推動立法授權(quán)貿(mào)易談判。但是，國務卿謹慎地向內(nèi)閣同僚和國會成員示好。他準備了一份只有3頁的法令草案。

1934年2月28日，總統(tǒng)召集了赫爾、副總統(tǒng)、參眾兩院中的民主黨領(lǐng)袖、農(nóng)業(yè)部部長和另外幾個人，一起商議赫爾的草案。這個提議很大膽也很簡單，即向行政機構(gòu)授權(quán)，使其可以通過貿(mào)易談判把《斯穆特-霍利關(guān)稅法案》規(guī)定的進口關(guān)稅下調(diào)（或上調(diào)）最多50%。關(guān)稅下調(diào)將適用于所有與美國簽訂了含有無條件最惠國條款的貿(mào)易協(xié)議的國家，且這些協(xié)議無須國會批準。

赫爾把法令設計為國會對總統(tǒng)的授權(quán)，這就讓行政班子繞過了參議院批準條約的職能。此外，國會僅需投票一次，因為這項新權(quán)力是沒有時間限制的?？偨y(tǒng)可以通過這項法令獲得極大的權(quán)限。

1934年3月29日，眾議院以274票贊成、111票反對的結(jié)果通過了《互惠貿(mào)易協(xié)定法》。前國務卿、共和黨議員亨利?史汀生在全國廣播講話里表達了對該法案的支持。6月4日，該法案在參議院以57票贊成、33票反對的結(jié)果得以通過。

正如歐文教授在他對美國貿(mào)易政策的研究中所提到的那樣，“《互惠貿(mào)易協(xié)定法》長期以來吸引著研究制度變化的學者們的興趣”。他總結(jié)道：“《互惠貿(mào)易協(xié)定法》是對當時形勢的一種實用主義回應?！彼拐螌Q(mào)易的支持變得更容易。貿(mào)易事務的發(fā)展趨勢從把關(guān)稅設定得越來越高，變成通過協(xié)議來減少壁壘。此后，國會對《互惠貿(mào)易協(xié)定法》所授予的權(quán)力又加上了消費者和出口利益方面的審查。此外，行政機構(gòu)有權(quán)把國家安全和外交政策的因素納入制定關(guān)稅和貿(mào)易政策時的考慮范圍。

協(xié)定和貿(mào)易政策原則

美國參加二戰(zhàn)之前和之后，赫爾又談下了不少貿(mào)易協(xié)定。新簽約的國家有土耳其、委內(nèi)瑞拉、阿根廷、秘魯、烏拉圭、墨西哥、伊朗和冰島，赫爾還與一些已有協(xié)定的國家又簽訂了補充協(xié)議。他總共與28個國家簽訂了31項協(xié)定。歐文認為，美國1939年的應征稅商品平均關(guān)稅已經(jīng)低于《斯穆特-霍利關(guān)稅法案》推行之前的水平了。由于美國制造商面對的貿(mào)易壁壘有所減少，美國對有貿(mào)易協(xié)定的國家的出口額在1934-1935年度到1938-1939年度之間增長了63%（對沒有貿(mào)易協(xié)定的國家的出口額只增長了32%）。根據(jù)歐文的說法：“看起來，美國的努力有了成效，它正在奪回在世界貿(mào)易中所占的份額?！?/p>

更重要的是，赫爾的革新徹底改變了美國的貿(mào)易政策。此后的歷任總統(tǒng)都可以參考他的先例來制定一個全面的貿(mào)易政策，把外交政策和經(jīng)濟政策的目標結(jié)合在一起。赫爾的新方法在國內(nèi)的政治基礎并不穩(wěn)固，直到現(xiàn)在仍是如此——國會嫉妒行政班子的特權(quán)。有一些國會議員能認識到，允許行政班子塑造國家政策并協(xié)商與各個國家、地區(qū)或全球的貿(mào)易協(xié)定是有好處的。但是，所有的國會議員都知道，他們的政治利益都在國內(nèi)，所以他們的經(jīng)濟利益也是如此。