編者按

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“一個(gè)案例勝過一打文件?！卑咐侨嗣穹ㄔ旱闹匾胺ㄖ萎a(chǎn)品”。權(quán)威、規(guī)范的案例能夠統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)、提高辦案質(zhì)效、增強(qiáng)人民群眾對公平正義的獲得感。為此，本刊自2024年第21期起推出“中國審判|實(shí)踐案例”欄目，展現(xiàn)習(xí)近平法治思想在中國司法審判中的具體實(shí)踐，期待通過記錄與見證，助推、引領(lǐng)各級法院深入踐行習(xí)近平法治思想，促進(jìn)公正高效司法，服務(wù)“抓前端、治未病”，引領(lǐng)社會矛盾糾紛源頭預(yù)防化解，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義，服務(wù)法治中國建設(shè)。

中國審判 | 實(shí)踐案例

文 | 福建省高級人民法院 袁春怡

文章摘要

近年來，環(huán)保組織提起的環(huán)境民事公益訴訟日益增多，其中，不乏存在通過調(diào)解、和解撤訴等方式牟利的情形。如何審查環(huán)境民事公益訴訟的調(diào)解協(xié)議與和解協(xié)議，避免環(huán)境公共利益被隨意處分和過分讓渡，是司法實(shí)踐中的難題。本案體現(xiàn)了在環(huán)境民事公益訴訟中，人民法院堅(jiān)持對調(diào)解協(xié)議進(jìn)行嚴(yán)格審查的理念，分析了環(huán)境民事公益訴訟中不同的訴訟請求可調(diào)解的范疇，以及調(diào)解協(xié)議司法審查的原則、程序等實(shí)踐問題。環(huán)境污染案件存在著取證難、鑒定難、因果關(guān)系認(rèn)定難等問題。專家型證人、專家型人民陪審員等傳統(tǒng)的專家輔助人制度無法有效破解上述難題。本案引入生態(tài)環(huán)境審判技術(shù)調(diào)查官（以下簡稱“生態(tài)技術(shù)調(diào)查官”）制度輔助審查案涉專門性問題，在客觀上無法鑒定的情形下，以技術(shù)專家意見作為審查依據(jù)，開創(chuàng)了審查環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解協(xié)議專家輔助的新路徑。

基本案情

福建省寧德市某農(nóng)畜合作社（以下簡稱“某農(nóng)畜合作社”）于2012年開始投資“洋中天湖4000頭優(yōu)質(zhì)生態(tài)二元土豬養(yǎng)殖基地”建設(shè)項(xiàng)目。2019年1月，寧德市蕉城生態(tài)環(huán)境局現(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)，該基地養(yǎng)殖規(guī)模發(fā)生重大變更，未重新辦理環(huán)境影響評價(jià)審批手續(xù)，未建設(shè)與現(xiàn)有生豬養(yǎng)殖規(guī)模配套的環(huán)境保護(hù)設(shè)施，違反了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)?！叭瑫r(shí)”及驗(yàn)收制度，遂于同年9月作出〔2019〕244號行政處罰決定，對違反建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保“三同時(shí)”規(guī)定的，處罰款25萬元。因監(jiān)測到排放廢水氨氮超標(biāo)，蕉城生態(tài)環(huán)境局于2020年1月對其作出罰款15萬元的決定。因該基地應(yīng)急池外排流入下游的污水某化學(xué)物質(zhì)超標(biāo)，蕉城生態(tài)環(huán)境局于2020年5月作出罰款20萬元的決定。因該基地廢水收集池墻體破損，導(dǎo)致廢水外流且某化學(xué)物質(zhì)超標(biāo)，寧德市生態(tài)環(huán)境局于2022年8月作出罰款11.75萬元的決定。

此后，北京市某科學(xué)技術(shù)研究中心以某農(nóng)畜合作社為被告，向福建省寧德市中級人民法院提起環(huán)境污染民事公益訴訟，請求判令某農(nóng)畜合作社立即停止超標(biāo)排放廢水、建設(shè)環(huán)境保護(hù)設(shè)施、承擔(dān)受損環(huán)境修復(fù)與治理的費(fèi)用、賠償生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失、對社會公眾賠禮道歉并承擔(dān)相關(guān)維權(quán)費(fèi)用等。審理中，寧德中院組織雙方當(dāng)事人進(jìn)行現(xiàn)場勘驗(yàn)，確認(rèn)某農(nóng)畜合作社現(xiàn)有生豬存欄數(shù)量較少；在養(yǎng)殖場西南方向圍墻外路下新建有污水處理設(shè)備；且臨近山澗水流清澈；養(yǎng)殖場外部水體、土壤、林木植被等生態(tài)環(huán)境狀態(tài)正常。

裁判結(jié)果

寧德中院審理后作出判決，某農(nóng)畜合作社賠償生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失費(fèi)71萬余元；在當(dāng)?shù)厥屑壝襟w上向社會公眾公開賠禮道歉；支付北京某科學(xué)技術(shù)研究中心律師代理費(fèi)5萬元及差旅費(fèi)5000元。

某農(nóng)畜合作社向福建省高級人民法院提起上訴。二審中，當(dāng)事人自行達(dá)成和解協(xié)議，包括條款“生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失費(fèi)合理酌情減少至后3次罰金的50%，即23萬余元”，并請求福建高院予以確認(rèn)。福建高院認(rèn)為，本案系環(huán)境污染民事公益訴訟案件，和解協(xié)議不得損害社會公共利益，即雙方約定某農(nóng)畜合作社應(yīng)賠償?shù)纳鷳B(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失費(fèi)不得低于受破壞的生態(tài)環(huán)境至修復(fù)完成期間服務(wù)功能喪失導(dǎo)致的實(shí)際損失。為科學(xué)準(zhǔn)確評估案涉生態(tài)服務(wù)功能損失情況，福建高院聘請生態(tài)技術(shù)調(diào)查官、福建省環(huán)境科學(xué)研究院高級工程師林某等對和解協(xié)議確定的賠償金額和某農(nóng)畜合作社可能造成的生態(tài)服務(wù)功能損失的相當(dāng)性進(jìn)行審查。生態(tài)技術(shù)調(diào)查官通過對現(xiàn)場基本情況及在案證據(jù)材料的審查評估，出具意見認(rèn)為：“〔2019〕244號行政處罰決定系針對違反行政法規(guī)的處罰，無法證明是否存在向外環(huán)境超標(biāo)超總量排放污染物行為，建議予以剔除。生態(tài)環(huán)境損害賠償數(shù)額是基于損害事實(shí)確定的，某農(nóng)畜合作社違法排污的事實(shí)是客觀存在的，調(diào)解協(xié)議提出生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失費(fèi)減少至23萬余元無依據(jù)，可酌情確定賠償生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能期間損失費(fèi)46萬余元?！?/p>

福建高院結(jié)合上述意見，組織雙方當(dāng)事人重新調(diào)解。新的調(diào)解協(xié)議約定，某農(nóng)畜合作社賠償生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失費(fèi)46萬余元；在省級報(bào)紙上向社會公眾登報(bào)道歉；承擔(dān)合理費(fèi)用7萬元。福建高院依法將協(xié)議內(nèi)容公告30日，并書面告知福建省生態(tài)環(huán)境廳。相關(guān)行政機(jī)關(guān)和公眾對調(diào)解協(xié)議內(nèi)容未提出不同意見。福建高院認(rèn)為，上述協(xié)議不違反法律法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定且未損害國家利益、社會公共利益，因此，出具民事調(diào)解書予以確認(rèn)。

啟示意義

民事公益訴訟是法定機(jī)關(guān)和組織或人民檢察院對破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為提起的訴訟，主要通過向人民法院提出停止侵害、恢復(fù)原狀、賠償損失等訴訟請求，實(shí)現(xiàn)對社會公共利益保護(hù)。公益訴訟最大特點(diǎn)是涉及社會公共利益。調(diào)解的核心是當(dāng)事人對實(shí)體訴訟請求的妥協(xié)與讓步。這與公共利益的公共性和不可處分性相悖。雖然法律已經(jīng)確立了公益訴訟的調(diào)解制度，但有別于私益訴訟，公益訴訟當(dāng)事人的處分權(quán)囿于對公共利益的保護(hù)，在程序和實(shí)體自治上均受到一定限制，而公告及審查制度恰恰是為了回應(yīng)這種對公共利益保護(hù)的特殊需要。因此，人民法院必須對環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容依法公告，并進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。重點(diǎn)審查調(diào)解協(xié)議內(nèi)容是否符合環(huán)境公共利益，防止出現(xiàn)以損害環(huán)境公共利益為代價(jià)而達(dá)成的協(xié)議，在保障環(huán)境公共利益的基礎(chǔ)上，兼顧司法效率價(jià)值目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境修復(fù)與實(shí)質(zhì)化解矛盾的雙贏。

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第二百八十七條及《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十五條規(guī)定，司法解釋對環(huán)境公益訴訟調(diào)解協(xié)議公告和審查制度作出了具體要求：一是對當(dāng)事人達(dá)成的調(diào)解協(xié)議或和解協(xié)議，人民法院應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公告，且公告期不少于30日；二是在公告期屆滿后，人民法院對調(diào)解協(xié)議或和解協(xié)議是否損害社會公共利益進(jìn)行審查，并根據(jù)審查結(jié)果作出相應(yīng)處理，即出具調(diào)解書或繼續(xù)依法審判。公告是為了對調(diào)解協(xié)議內(nèi)容的合法性審查奠定基礎(chǔ)，人民法院應(yīng)當(dāng)將當(dāng)事人達(dá)成的調(diào)解協(xié)議進(jìn)行公告，讓公眾知曉調(diào)解協(xié)議內(nèi)容，從而使社會公眾可能對某些損害環(huán)境公共利益的調(diào)解協(xié)議提出意見與建議，以社會監(jiān)督防止發(fā)生公共權(quán)益被損害的情況。但是，從司法實(shí)踐看，社會公眾對公共事務(wù)的參與度較低，大大降低了公告調(diào)解協(xié)議的價(jià)值。為了使調(diào)解協(xié)議受到更廣泛的監(jiān)督，以確保調(diào)解協(xié)議內(nèi)容的合法性，有必要告知負(fù)有保護(hù)環(huán)境職責(zé)的主管部門，督促其參與監(jiān)督。雖然司法解釋沒有明確行政主管部門的監(jiān)督職責(zé)，但《最高人民法院、民政部、環(huán)境保護(hù)部關(guān)于貫徹實(shí)施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》第五條明確規(guī)定：“達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，法院應(yīng)當(dāng)告知相應(yīng)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的環(huán)保主管部門協(xié)議內(nèi)容?！北景钢?，福建高院為了充分發(fā)揮各方監(jiān)督作用，除將調(diào)解協(xié)議在“人民法院公告網(wǎng)”上公告30天外，還將公告內(nèi)容書面函告福建省生態(tài)環(huán)境廳，征求行政主管部門對調(diào)解協(xié)議內(nèi)容的審查意見。

在民事公益訴訟程序中，人民法院應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動(dòng)對調(diào)解協(xié)議內(nèi)容是否損害公共利益進(jìn)行全面審查，而不受公益訴訟當(dāng)事人主觀意愿和社會公眾意見的限制。即使公告期屆滿，社會公眾沒有提出反對意見，人民法院仍應(yīng)嚴(yán)格把握審查的尺度。人民法院應(yīng)重點(diǎn)審查原告提出的訴訟請求是否具有可調(diào)解性及雙方達(dá)成的調(diào)解協(xié)議是否有明顯不當(dāng)?shù)耐讌f(xié)與讓步。對于損害社會公共利益或超出訴訟請求可調(diào)解范圍的調(diào)解協(xié)議，人民法院依法應(yīng)當(dāng)繼續(xù)審理并作出裁判。以環(huán)境民事公益訴訟為例，通常原告要求被告停止侵權(quán)、排除妨害、消除危險(xiǎn)等訴訟請求是公共利益保護(hù)和修復(fù)的前提基礎(chǔ)，原則上不適用于調(diào)解。對于恢復(fù)原狀等修復(fù)型訴訟請求，在損害后果可以完全恢復(fù)的情況下，不能適用于調(diào)解方式，但替代修復(fù)方案等內(nèi)容則可以進(jìn)行協(xié)商。對于損害賠償型訴訟請求，若鑒定結(jié)論和損害賠償數(shù)額差異較大、賠償數(shù)額難以核定或鑒定費(fèi)用過高時(shí)則屬于可調(diào)解范疇。對賠禮道歉的責(zé)任方式和范圍可以調(diào)解，但以不影響社會公眾的可知悉性為標(biāo)準(zhǔn)。本案中，某農(nóng)畜合作社早已停止排污行為，新建了污水處理設(shè)備，北京市某科學(xué)技術(shù)研究中心關(guān)于停止侵權(quán)、消除危險(xiǎn)的訴訟請求已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，無須進(jìn)行調(diào)解。雙方調(diào)解內(nèi)容主要圍繞生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能損失的賠償數(shù)額。因?yàn)樵诎缸C據(jù)難以核定賠償數(shù)額，所以案涉賠償數(shù)額屬于可以調(diào)解范疇。一審法院參照4次行政處罰罰金數(shù)額來酌定生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能損失數(shù)額，但其中2019年9月的行政處罰決定系針對違反行政法規(guī)的處罰，無法證明被告是否存在向外環(huán)境超標(biāo)超總量排放污染物行為，故該筆行政處罰金額不應(yīng)納入生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能損失的賠償數(shù)額計(jì)算，雙方當(dāng)事人協(xié)商將該筆處罰金額予以扣除并無不當(dāng)，二審法院審查后予以支持。但雙方當(dāng)事人協(xié)商按另外3筆行政處罰罰金數(shù)額之和的50%計(jì)算生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能損失缺乏依據(jù)，數(shù)額偏低，可能損害到環(huán)境公共利益。二審法院對此未予支持。

關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解協(xié)議涉專門性問題的解決路徑。生態(tài)技術(shù)調(diào)查官制度是指人民法院在審理生態(tài)環(huán)境案件中，聘請生態(tài)科學(xué)領(lǐng)域?qū)＜覔?dān)任技術(shù)調(diào)查官，作為審判輔助人員全程參與案件審理的制度。該制度重點(diǎn)針對環(huán)境損害程度、生態(tài)修復(fù)方案等核心要素給予技術(shù)支持，通過科學(xué)賦“權(quán)”，充分發(fā)揮技術(shù)專家專業(yè)優(yōu)勢及履職作用，能有效解決生態(tài)環(huán)境案件中的專門性難題。生態(tài)環(huán)境細(xì)分領(lǐng)域眾多、專業(yè)性較強(qiáng)，根據(jù)案件審理需要，生態(tài)技術(shù)調(diào)查官以“一案一聘”方式進(jìn)行聘請，確保生態(tài)技術(shù)調(diào)查官與案件所涉技術(shù)問題精準(zhǔn)匹配。生態(tài)技術(shù)調(diào)查官通過現(xiàn)場勘驗(yàn)、調(diào)查詢問、出具技術(shù)意見書等方式，協(xié)助法官對專門性問題進(jìn)行審查，尤其是審查鑒定意見的科學(xué)性、經(jīng)濟(jì)性，保證生態(tài)修復(fù)方案的可行性、科學(xué)性，并參與后期生態(tài)修復(fù)執(zhí)行及評估驗(yàn)收，確保受損生態(tài)環(huán)境的全面修復(fù)。有的案件，由于客觀情況而無法鑒定或鑒定成本過高的，雙方當(dāng)事人對生態(tài)技術(shù)調(diào)查官出具的技術(shù)意見均無異議的，可以將生態(tài)技術(shù)調(diào)查意見直接作為認(rèn)定案件事實(shí)的依據(jù)。環(huán)境民事公益訴訟中生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能損失的賠償數(shù)額認(rèn)定屬于專門性問題，法官根據(jù)在案證據(jù)無法作出判斷，也沒有鑒定意見可供參考的，可以通過聘請生態(tài)技術(shù)調(diào)查官參與訴訟的路徑予以解決。

本案中，北京市某科學(xué)技術(shù)研究中心要求某農(nóng)畜合作社停止超標(biāo)排放廢水行為，承擔(dān)受損環(huán)境修復(fù)與治理的費(fèi)用，賠償生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失等。因?yàn)橐粚彿ㄔ阂呀M織雙方進(jìn)行了現(xiàn)場勘驗(yàn)，確認(rèn)養(yǎng)殖場新建有污水處理設(shè)備，不存在外排污水情形，且外部水體、土壤、林木植被生態(tài)環(huán)境狀態(tài)正常，所以北京市某科學(xué)技術(shù)研究中心的前幾項(xiàng)訴訟請求已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，本案的爭議焦點(diǎn)是生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失的具體數(shù)額。

案涉4次行政處罰發(fā)生于2019年至2022年，行政機(jī)關(guān)進(jìn)行現(xiàn)場勘查時(shí)并未檢測并固定評估生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能損失所需的相關(guān)數(shù)據(jù)，現(xiàn)場生態(tài)環(huán)境已經(jīng)恢復(fù)正常，客觀上無法鑒定出被破壞的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能損失的具體數(shù)額。二審中，某農(nóng)畜合作社與北京某科學(xué)技術(shù)研究中心又達(dá)成調(diào)解協(xié)議，該協(xié)議的賠償金額與某農(nóng)畜合作社可能造成的生態(tài)服務(wù)功能損失數(shù)額是否相當(dāng)，抑或明顯偏低，是本案難以解決的專門性問題。為此，二審法院在本案中引入生態(tài)技術(shù)調(diào)查官制度，輔助法官對該專門性問題進(jìn)行審查。生態(tài)技術(shù)調(diào)查官通過對現(xiàn)場基本情況及在案證據(jù)材料的審查評估，認(rèn)為雖然不能準(zhǔn)確量化生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能在污染期間的損失數(shù)額，但本案可結(jié)合超規(guī)模養(yǎng)殖、外排污染物之生態(tài)環(huán)境侵權(quán)行為損害程度、歷次行政處罰金額及整改情況、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平等因素進(jìn)行綜合判斷，酌情確定賠償生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能期間損失費(fèi)46萬余元。據(jù)此，二審法院結(jié)合生態(tài)技術(shù)調(diào)查官的意見，重新組織雙方當(dāng)事人進(jìn)行協(xié)商，明確告知調(diào)解協(xié)議內(nèi)容不得損害社會公共利益。于是，當(dāng)事人自愿重新達(dá)成“某農(nóng)畜合作社賠償生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失費(fèi)46萬余元”的調(diào)解協(xié)議。

在環(huán)境民事公益訴訟中，原告在法律上代表的是“公共的”“多個(gè)人的利益”，所以僅能行使部分自主權(quán)利，包括在進(jìn)入訴訟程序前與被告進(jìn)行協(xié)商調(diào)解。將調(diào)解制度運(yùn)用于環(huán)境民事公益訴訟程序中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格把握公告和審查制度，從而保障社會公眾的知情權(quán)，發(fā)揮社會公眾監(jiān)督的力量，必要時(shí)征求相關(guān)行政主管部門的意見，也能更好地督促環(huán)境修復(fù)義務(wù)人在修復(fù)期限內(nèi)全面履行修復(fù)義務(wù)。人民法院要強(qiáng)化對調(diào)解協(xié)議的審查力度，重點(diǎn)圍繞特定公益訴訟請求妥協(xié)讓步的容許性及對社會公共利益的影響進(jìn)行評價(jià)，對于案件所涉的專門性問題，可以聘請生態(tài)技術(shù)調(diào)查官輔助審查，提供技術(shù)支撐。通過公告審查制度的約束，實(shí)現(xiàn)在保障社會公共利益的基礎(chǔ)上，能夠有效降低訴訟成本、加快訴訟進(jìn)程、平衡經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)。

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《中國審判》雜志2025年第9期

中國審判新聞半月刊·總第367期

編輯/孫敏