近期，我參加了文化和旅游部及部分省市組織的多次旅游座談會，核心議題是編制旅游發(fā)展的“十五五”規(guī)劃。國家和地方高度重視這一規(guī)劃，因為“十五五”時期是世界經(jīng)濟格局發(fā)生重大變革的轉(zhuǎn)折期，是中國式現(xiàn)代化全面推進強國建設和民族復興的關鍵期，也是我國從觀光旅游向度假旅游轉(zhuǎn)型，從旅游大國邁向旅游強國的攻堅期。

政府主導的旅游專項規(guī)劃有兩大特點：首先，它與微觀層面的企業(yè)發(fā)展規(guī)劃不同，例如旅游產(chǎn)品的設計、旅游線路的組織和旅游形態(tài)的發(fā)展等，不應成為旅游專項規(guī)劃的主要內(nèi)容；其次，旅游專項規(guī)劃也不同于其他政府部門主導的國土資源規(guī)劃、工業(yè)發(fā)展規(guī)劃和交通發(fā)展規(guī)劃。旅游專項規(guī)劃不具備具體的項目安排和資源分配功能，更側(cè)重于宏觀指導、戰(zhàn)略引領和政策協(xié)調(diào)。因此，旅游專項規(guī)劃應從國家社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的角度出發(fā)，結(jié)合我國旅游業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀和趨勢，綜合考慮經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)等多方面因素，全面規(guī)劃我國旅游業(yè)的未來發(fā)展。

目標導向和問題導向是旅游專項規(guī)劃編制的重要原則。2024年5月17日，習近平總書記在全國旅游發(fā)展大會上強調(diào)，要“著力完善現(xiàn)代旅游業(yè)體系，加快建設旅游強國”，“推動旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展行穩(wěn)致遠”。因此，“十五五”旅游專項規(guī)劃應圍繞旅游強國和高質(zhì)量發(fā)展兩個目標，全面布局重大發(fā)展戰(zhàn)略、工程、措施、部署和任務。為實現(xiàn)這兩個目標，我國旅游業(yè)還存在哪些問題和短板？差距有多大？如何通過方式和路徑解決？解決過程中需要哪些機制和政策協(xié)調(diào)？

基于目標導向和問題導向，我認為以下10個問題是‘十五五’旅游規(guī)劃必須解決的。

一、應以民生產(chǎn)業(yè)的特點為出發(fā)點，解決旅游需求側(cè)的制約問題

習近平總書記指出，旅游業(yè)是一種具有顯著時代特征的民生產(chǎn)業(yè)和幸福產(chǎn)業(yè)，深刻闡述了旅游業(yè)未來發(fā)展的新價值和新導向。踐行以人民為中心的旅游發(fā)展觀，推動旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，必將成為“十五五”期間的重點。要使旅游業(yè)成為民生產(chǎn)業(yè)和幸福產(chǎn)業(yè)，需從需求側(cè)和供給側(cè)雙方面推動旅游的大眾化和多樣化發(fā)展。

從經(jīng)濟學基本原理來看，需求與供給是兩個重要概念，是市場構(gòu)成的重要范疇。需求牽引供給，供給創(chuàng)造需求，這是市場經(jīng)濟的重要運行規(guī)律。長期以來，我國的旅游發(fā)展主要從供給側(cè)發(fā)力，通過供給創(chuàng)造需求，如創(chuàng)建優(yōu)秀旅游城市、推動智慧旅游和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展、評定國家A級景區(qū)和國家級旅游度假區(qū)等，都是從供給側(cè)推動我國旅游發(fā)展。

在“十五五”期間，隨著新發(fā)展理念的全面落實，我國的恩格爾系數(shù)和基尼系數(shù)將明顯下降，旅游、休閑和健康類需求的潛力將大幅增加。國家將利用旅游消費這一新動能，推動經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展，旅游將成為構(gòu)建我國新發(fā)展格局的重要力量。然而，這種新動能的有效發(fā)揮，取決于需求側(cè)的改革和有效管理。我們知道，旅游消費與其他消費不同，除了需要一定的經(jīng)濟能力外，還需要一定的時間保障，尤其是連續(xù)性時間的保障。1999年我國國內(nèi)旅游出現(xiàn)“井噴”式增長，一個重要原因是國家實行了“十一”假日制度。隨后，國內(nèi)旅游的持續(xù)增長與我國落實“五一”、“十一”和“春節(jié)”三個假日制度密切相關。因此，通過假日制度改革可以釋放旅游流動性，從而擴大旅游規(guī)模。

在“十五五”期間，國家推動旅游業(yè)發(fā)展，要從供給側(cè)為重心轉(zhuǎn)向需求側(cè)發(fā)為重心，以需求側(cè)管理為突破口，構(gòu)建我國大眾化和多樣化旅游新發(fā)展格局。在“十五五”期間，文化和旅游部要會同相關部門，首先要研究假日制度與旅游消費需求的吻合度，進行存量調(diào)整，使我國公共假期天數(shù)在不大幅度增加的前提下，更能有效地發(fā)揮假日的旅游效用；其次，全面推行帶薪休假制度，國家除了規(guī)定最低工資，還要增加最低帶薪休假天數(shù)，通過制度設計，保證勞動者的休假權(quán)利；第三，調(diào)整中小學假期制度，從當前實行的全年二假期調(diào)整為全年四假期，配合帶薪休假制度，推動旅游全年均衡發(fā)展；最后，要研究制約旅游需求的制度性障礙。要順應旅游者旅游消費擴大和旅游消費升級的趨勢，持續(xù)激發(fā)旅游消費潛力，解決制約旅游新業(yè)態(tài)發(fā)展的制度障礙，如研學旅游的教育制度瓶頸，房車旅游的道路和車輛管理問題，游艇旅游的水路管理問題，低空旅游的空管制度問題等，通過有效的需求側(cè)管理，推動我國“十五五”期間旅游高質(zhì)量發(fā)展。

二、以綠色旅游方式為切入點，解決旅游的三大和諧問題

2023年12月27日，中共中央國務院發(fā)布的《關于全面推進美麗中國建設的意見》中，提出了發(fā)展綠色旅游的問題?？梢哉f，綠色旅游不僅是推進美麗中國建設的重要內(nèi)容，也是我國未來旅游發(fā)展的方向，更是推動我國旅游高質(zhì)量發(fā)展的新突破口。

綠色旅游是新時代中國旅游發(fā)展的新模式，也是“十五五”期間我國旅游發(fā)展的重點。過去45年，我國旅游經(jīng)歷了開放驅(qū)動、資源驅(qū)動和投資驅(qū)動三個階段，特別是在資源驅(qū)動和投資驅(qū)動階段，出現(xiàn)了不少不綠色的現(xiàn)象。因此，在“十五五”期間，推動綠色旅游發(fā)展對我國未來旅游發(fā)展具有戰(zhàn)略意義。綠色旅游的核心目標包括和諧、持續(xù)和高效。通過推動綠色旅游，可以在保護資源和環(huán)境的同時，提高旅游資源的開發(fā)效率，從根本上解決過度開發(fā)和無效開發(fā)的問題；同時，使旅游資源的空間布局更加合理，旅游設施的規(guī)模和功能更符合需求；增強旅游項目與環(huán)境和氣候的適應性，擴大旅游開發(fā)的溢出效應，全面提升資源和資產(chǎn)的利用率，提高旅游領域的投入產(chǎn)出比；此外，還能形成低碳消費的旅游生活方式，推動旅游經(jīng)營的綠色化發(fā)展?？傊?，推動綠色旅游將改變我國旅游的空間和產(chǎn)業(yè)形態(tài)，改變原有的投資、運營和管理模式，以及評價和標準體系。在綠色旅游模式下，許多現(xiàn)有的制度、政策和措施可能需要調(diào)整，這標志著我國旅游領域的深度轉(zhuǎn)型和體系再造，是一場深刻的變革。這種變革將加速我國旅游高質(zhì)量發(fā)展目標的實現(xiàn)。

旅游高質(zhì)量發(fā)展依賴于旅游的和諧，具體表現(xiàn)為人與自然的和諧、人與人（游客與當?shù)鼐用瘢┑暮椭C以及人的自我和諧。從旅游形式來看，觀光旅游主要解決人與自然的和諧問題，休閑旅游主要解決游客與當?shù)鼐用裰g的和諧問題，度假旅游則主要解決人的自我和諧問題。從旅游空間來看，景區(qū)是解決人與自然和諧的主要場所，旅游街區(qū)和城市是解決人與人和諧的主要空間，度假區(qū)和度假地則是解決人自我和諧的主要區(qū)域。隨著我國旅游業(yè)進入新階段，旅游和諧問題成為高質(zhì)量發(fā)展的關鍵，解決這一問題將是“十五五”期間的重要任務，而實現(xiàn)三大和諧的關鍵在于綠色旅游發(fā)展方式的落實。

三、以機制與體制改革為突破點，解決旅游深度融合問題

“十五五”期間，旅游工作的重心是旅游與相關要素、產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。通過旅游融合發(fā)展，不僅為旅游業(yè)拓展更廣闊的發(fā)展空間，也為相關產(chǎn)業(yè)注入更多發(fā)展動能。旅游是一種消費，旅游經(jīng)濟圍繞旅游消費形成。當人們的旅游形態(tài)與方式發(fā)生變化時，旅游經(jīng)濟的范疇和旅游業(yè)的邊界也隨之改變。在我國觀光旅游階段，旅游經(jīng)濟的主體產(chǎn)業(yè)是旅行社、酒店和景區(qū)?，F(xiàn)階段，多種旅游形態(tài)和方式共同發(fā)展，形成更多旅游經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，這些產(chǎn)業(yè)形態(tài)通過旅游與其他產(chǎn)業(yè)的融合實現(xiàn)。

需求是推動旅游經(jīng)濟變化和旅游業(yè)邊界擴大的重要力量。隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展，人們會更常態(tài)地借助旅游，不同于常住地的生活方式、學習方式和成長方式，獲得情緒、健康、知識、技能和文化等多重社會屬性的價值。為適應旅游的多重社會屬性，以文化和旅游融合為主線的多種旅游融合正在加速進行，文旅融合、體旅融合、交旅融合成為主流。通過融合，形成新產(chǎn)品、新功能、新玩法和新場景，極大地豐富了我國的旅游供給。同時，通過旅游融合，形成新的旅游空間形態(tài)和商業(yè)業(yè)態(tài)，擴大了旅游的產(chǎn)業(yè)門類，提升了我國旅游經(jīng)濟的綜合實力。

“十五五”期間，要加速旅游融合發(fā)展，深入研究促進旅游融合發(fā)展的機制與體制至關重要。因為，能與旅游相融合的要素與行業(yè)，有的是事業(yè)屬性，有的是產(chǎn)業(yè)屬性；有的通過市場機制運作，有的通過行政機制運作；有的收費，有的免費。不同體制和機制的要素與行業(yè)，與旅游這個市場機制下的產(chǎn)業(yè)融合，體制與機制之間的調(diào)整、變通和改革，成為旅游融合發(fā)展的關鍵問題。如暑期各類博物館一票難求現(xiàn)象，在技術層面（開夜場、早場）是可以解決的，但未能得到有效解決，主要原因是體制與機制的制約。類似問題在旅游融合方面還有很多。如文化和旅游融合，文化發(fā)展強調(diào)社會效益優(yōu)先，旅游更強調(diào)市場經(jīng)濟規(guī)則。如同效率和公平不能完全兼顧，社會效益和經(jīng)濟效益目標雖有一致性，但在實際運行中難免存在沖突。因此，解決旅游融合發(fā)展的體制與機制制約，必將成為我國“十五五”期間的重要任務。

四、以國土空間旅游功能新增為切入點，解決旅游空間形態(tài)構(gòu)建問題

“十五五”期間，旅游空間形態(tài)的建設和重構(gòu)已迫在眉睫，這是我國旅游高質(zhì)量發(fā)展的重要課題。旅游本質(zhì)上是人的空間移動，旅游經(jīng)濟是以這種移動為基礎形成的經(jīng)濟系統(tǒng)。因此，旅游經(jīng)濟與其他經(jīng)濟類型不同，除了需要滿足旅游者活動的產(chǎn)業(yè)外，還需要相應的空間支持。若缺乏與旅游活動匹配的空間形態(tài)，旅游經(jīng)濟將難以正常運作。不同類型的旅游需求需要不同的空間來實現(xiàn)，如觀光旅游需要景區(qū)或旅游區(qū)，度假旅游需要度假區(qū)或露營地，休閑旅游需要街區(qū)或旅游綜合體，研學旅游需要營地，而健康旅游和運動旅游則需要專門的基地。只有構(gòu)建與旅游形態(tài)相適應的空間，旅游業(yè)才能持續(xù)健康發(fā)展。

近年來，在旅游融合和旅游要素獨立化雙輪驅(qū)動下，我國旅游空間形態(tài)從單一的景區(qū)或旅游區(qū)向多元化轉(zhuǎn)變，初步形成了與大眾旅游相適應的空間體系，包括景區(qū)、旅游區(qū)、度假區(qū)、旅游街區(qū)、旅游綜合體、旅游營地、旅游基地、旅游綠道和旅游風景道等，為旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展和業(yè)態(tài)創(chuàng)新奠定了堅實基礎。從戰(zhàn)略布局層面思考旅游空間的重構(gòu)，有近期和遠期兩個目標。近期目標是要構(gòu)建起與旅游形態(tài)相吻合的多元化旅游空間形態(tài)，景區(qū)或者旅游區(qū)這類空間的數(shù)量與規(guī)模已經(jīng)基本滿足市場的需要，質(zhì)量與管理的提升是這類空間形態(tài)發(fā)展的重點；加大度假區(qū)、旅游街區(qū)、旅游綜合體、旅游營地、旅游基地、旅游綠道、旅游風景道數(shù)量的供給是近期旅游空間重構(gòu)的重心。遠期目標是要構(gòu)建更大尺度的國家和區(qū)域性度假區(qū)體系，以充分適應我國大眾旅游時代的需要。我們可以看到，近年來，通過旅游集聚效應，已經(jīng)初步形成了渤海灣、沿太湖、海南等國家度假地的空間格局，都市區(qū)劃下也形成數(shù)量眾多的鄉(xiāng)村度假地空間格局。大尺度的國家度假地和鄉(xiāng)村度假地框架，將會改變我國旅游空間的基本走向。

在“十五五”期間，國家將根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀、旅游資源品質(zhì)及旅游需求變化，在國土空間規(guī)劃中新增國家度假地功能區(qū)劃，推動度假旅游發(fā)展；在土地利用總體規(guī)劃中增加旅游用地專項規(guī)劃，解決旅游用地問題；在國家生態(tài)保護區(qū)通過發(fā)展綠色旅游，探索生態(tài)價值旅游轉(zhuǎn)化路徑；在鄉(xiāng)村旅游聚集區(qū)研究鄉(xiāng)村旅游公共設施建設的用地問題。這些問題都應成為“十五五”期間關注的重點。

五、以國家區(qū)域戰(zhàn)略為支撐，解決地區(qū)旅游發(fā)展不平衡問題

由于自然條件、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、市場和政策等因素的影響，我國區(qū)域發(fā)展存在明顯的東中西差距和南北方差距。習近平總書記指出：“統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展始終是一個重大問題?！北M管東部、中部、西部和東北地區(qū)的人均地區(qū)生產(chǎn)總值差距已縮小至1.86∶1，但區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的問題依然存在。受區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展限制，我國區(qū)域間的旅游發(fā)展差距仍然顯著。東北地區(qū)因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一和市場化動力不足，正經(jīng)歷深刻轉(zhuǎn)型陣痛；中部地區(qū)雖然擁有強大的旅游需求能力，但由于合作松散和缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，區(qū)域品牌影響力未能充分發(fā)揮；西部地區(qū)長期面臨交通不便、旅游配套設施落后、公共服務能力不足等問題，豐富的自然和人文資源優(yōu)勢尚未轉(zhuǎn)化為高質(zhì)量的旅游經(jīng)濟優(yōu)勢?？傮w來看，東部地區(qū)持續(xù)領先，中西部和東北地區(qū)追趕乏力，導致區(qū)域發(fā)展差距有固化風險，嚴重制約了我國旅游區(qū)域協(xié)同發(fā)展新格局的構(gòu)建。此外，國家重大發(fā)展戰(zhàn)略在旅游領域的政策紅利和疊加效應，因區(qū)域內(nèi)及區(qū)域間銜接不暢而未能充分釋放。京津冀地區(qū)在旅游規(guī)劃、市場營銷和服務標準方面的一體化進程仍顯緩慢，世界級旅游目的地的整體形象尚未形成；長三角一體化進程中，隱性的行政壁壘和分散的品牌推廣削弱了“江南水鄉(xiāng)”等共同IP的整合效能；粵港澳大灣區(qū)因“一國兩制三關稅區(qū)”的制度差異，在要素便捷流動和市場規(guī)則對接上面臨挑戰(zhàn)，制約了一體化發(fā)展進程。更為關鍵的是，各戰(zhàn)略區(qū)域多關注內(nèi)部協(xié)同，而區(qū)域間的戰(zhàn)略對接和聯(lián)動發(fā)展明顯不足。

在“十五五”期間，國家將以區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略為支撐，保持東部地區(qū)率先發(fā)展的同時，積極推進東北、中部和西部地區(qū)的旅游高質(zhì)量發(fā)展。東北地區(qū)將以冰雪經(jīng)濟為引擎，邊境風情為紐帶，生態(tài)資源為基底，打造世界級全季旅游目的地。充分利用冰雪、森林、邊境、文化等特色資源，創(chuàng)新開發(fā)全季旅游產(chǎn)品，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，將東北地區(qū)打造成四季皆宜的國際知名旅游目的地。中部地區(qū)將以長江中游城市群和中原城市群為支撐，建設承東啟西、輻射全國的世界級旅游景區(qū)和精品旅游線路，形成中部地區(qū)旅游集散中心和聯(lián)通東西部的旅游中轉(zhuǎn)地。構(gòu)建統(tǒng)一開放、合作共享的中部區(qū)域旅游大市場，打造中國傳統(tǒng)文化傳承創(chuàng)新高地，深度挖掘長江、黃河、長城、太行山等文化資源，講好中部地區(qū)文化故事。培育一批在全國乃至全球具有重要影響力和知名度的精品旅游項目、旅游品牌和旅游企業(yè)。西部地區(qū)將立足多元民族文化、壯美生態(tài)景觀、獨特邊疆風情三大核心優(yōu)勢，將旅游業(yè)培育成西部地區(qū)支柱產(chǎn)業(yè)和綠色增長引擎。構(gòu)建民族風情濃郁、生態(tài)特色鮮明、邊疆體驗獨特的文化和旅游融合發(fā)展新格局。堅守生態(tài)保護紅線，推動綠色旅游發(fā)展，實現(xiàn)民族文化活態(tài)傳承、自然生態(tài)有效保護與旅游經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展協(xié)同共進，打造世界級民族文化體驗與生態(tài)旅游目的地。為配合我國區(qū)域旅游發(fā)展，“十五五”期間在高等級旅游景區(qū)、旅游度假區(qū)、旅游街區(qū)、旅游基地和旅游營地評定方面，適當向西部、東北地區(qū)傾斜，在相關項目資金和政策上給予一定支持，推動我國旅游區(qū)域平衡發(fā)展。

六、以功能和場景創(chuàng)新為立足點，盤活旅游資源與資產(chǎn)

如何盤活旅游領域的資源與資產(chǎn)，將是“十五五”期間的重要任務。自2010年起，隨著我國大眾旅游時代的到來，特別是在社會經(jīng)濟進入新常態(tài)發(fā)展階段后，旅游發(fā)展從資源驅(qū)動轉(zhuǎn)向投資驅(qū)動，大量社會資本涌入旅游領域，形成了巨量的存量資產(chǎn)。2010年之前，我國旅游業(yè)經(jīng)過30年的積累，資產(chǎn)存量僅為萬億元，而從2010年至今，我國旅游的資產(chǎn)存量至少達到9萬億以上，主要集中在約15000個景區(qū)、700多個國家級和省級度假區(qū)、300多個國家級和省級旅游休閑街區(qū)、近萬家星級酒店以及300多萬間民宿。我國旅游資產(chǎn)存量中，大多數(shù)為有效資產(chǎn)，為旅游經(jīng)濟運行奠定了堅實基礎。然而，不可否認的是，其中也有相當數(shù)量的低效資產(chǎn)、無效資產(chǎn)甚至閑置資產(chǎn)。尤其在一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，希望通過全面資源配置和旅游基礎設施建設，成為全國重要的旅游目的地。地方政府在旅游發(fā)展中常提到“打造”，如打造國內(nèi)知名旅游目的地、世界健康旅游目的地等。為了實現(xiàn)這些目標，新的旅游投資項目不斷進入，但許多項目雖然看起來不錯，市場卻不認可，導致了無效資產(chǎn)的產(chǎn)生。例如，貴州的水司樓、淮南志高文化科技動漫產(chǎn)業(yè)園及恒大童世界，都是巨額投資，曾被視為未來標桿，但最終卻成了低效或閑置資產(chǎn)。因此，有效盤活旅游存量資產(chǎn)，形成存量資產(chǎn)與新增投資的良性循環(huán)，對拓寬旅游企業(yè)社會投資渠道、提升旅游全要素生產(chǎn)率、推動我國旅游經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。2022年5月，國務院辦公廳發(fā)布的《關于進一步盤活存量資產(chǎn)擴大有效投資的意見》明確將旅游列為盤活存量資產(chǎn)的重點領域。文化和旅游部積極響應，分別于2022年5月和2023年2月在全國范圍內(nèi)開展兩輪旅游存量項目摸排和數(shù)據(jù)更新工作，摸清底數(shù)、提出分類措施，推動項目盤活利用，為后續(xù)完善管理政策提供基礎支撐。

在‘十五五’期間，我國旅游發(fā)展將從增量投入轉(zhuǎn)向存量盤活，即從資本驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動。盤活旅游存量資產(chǎn)不僅是綠色旅游發(fā)展的選擇，也是高質(zhì)量發(fā)展的要求，更是旅游領域的一場革命。這涉及土地、財政、環(huán)保和產(chǎn)權(quán)等制度政策，是一個系統(tǒng)工程。如何通過深化改革和制度創(chuàng)新，充分發(fā)揮政府與市場的作用，鼓勵金融機構(gòu)按市場化原則為閑置旅游項目提供融資支持，支持符合條件的項目通過資產(chǎn)重組提升吸引力，鼓勵社會資本及設計策劃、建設投資、管理運營、內(nèi)容生產(chǎn)、技術支持等市場主體參與旅游項目的投資、建設和運營，是盤活旅游存量資產(chǎn)的關鍵。

“十五五”期間，可以通過場景化和功能化來盤活旅游資源與資產(chǎn)。對于低效的觀光和休閑旅游資源，應從傳統(tǒng)的資源和空間供給模式，轉(zhuǎn)向場景與氛圍營造，通過創(chuàng)意手法和跨界元素的重組融合，形成具有沉浸感、體驗性和互動性的場域，推動旅游新空間、新產(chǎn)業(yè)和新模式的發(fā)展。對于低效的度假和自然觀光旅游資源，可以通過功能化改造，向健康旅游調(diào)整，包括運動、康養(yǎng)和醫(yī)養(yǎng)。功能化是旅游發(fā)展的一個新賽道，與中國式度假文化建設密切相關。如何將山水文化、中醫(yī)藥文化、國學文化和傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代度假需求結(jié)合，形成中國式的度假文化，是功能化旅游發(fā)展的關鍵。

七、以打造世界級旅游城市和中國式旅游文化建設為切入點，解決入境旅游發(fā)展問題

全力推動入境旅游發(fā)展是“十五五”期間的一項重要任務。入境旅游不僅是新時代的人民外交，更是構(gòu)建中國現(xiàn)代化強國發(fā)展的國際環(huán)境穩(wěn)定器。入境旅游規(guī)模的增長，直接體現(xiàn)了國家的文化軟實力、國際吸引力和旅游競爭力，同時也是建設文化強國和旅游強國的重要標志。自2024年以來，黨和政府高度重視入境旅游的發(fā)展，隨著入境免簽政策的不斷優(yōu)化和支付服務的便利化，我國迎來了越來越多的外國游客，入境旅游呈現(xiàn)出良好的發(fā)展勢頭。因此，在“十五五”期間，我們要站在中國“強起來”的歷史高度，充分認識到入境旅游發(fā)展在文化強國建設和構(gòu)建新型國際秩序中的重要意義，通過旅游出行自由化、便利化、形態(tài)多樣化及高質(zhì)量發(fā)展的制度、技術和管理創(chuàng)新，全面推動入境旅游的持續(xù)和規(guī)?；l(fā)展。

世界旅游發(fā)展的成功經(jīng)驗表明，推動入境旅游發(fā)展與建設世界級旅游城市密不可分。無論是點線旅游方式還是板塊旅游方式，都以世界知名的旅游城市為核心。例如，法國沒有巴黎這樣的世界級旅游城市，就不可能成為世界入境旅游大國；美國如果沒有紐約、洛杉磯、舊金山等世界級旅游城市的支持，也難以成為入境旅游大國。各國普遍將建設世界級旅游城市作為推動入境旅游發(fā)展的重要基點。我國入境旅游的發(fā)展同樣以城市為基礎，北京、上海、西安、桂林和廣州等城市長期以來支撐著中國入境旅游的發(fā)展。在新的旅游發(fā)展階段，我們要根據(jù)不同城市的經(jīng)濟特點、文化特色、歷史遺產(chǎn)、城市品質(zhì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，結(jié)合其自然景觀和文化景觀，打造世界級旅游產(chǎn)品，全面提升旅游城市、旅游景區(qū)和度假區(qū)的現(xiàn)代化和國際化水平，使更多城市和地區(qū)成為世界級旅游城市和旅游目的地。

為了在我國入境旅游中形成影響力和競爭力，中國式旅游文化建設至關重要。長期以來，我們在旅游發(fā)展中注重有形要素和產(chǎn)品的建設，而忽視了無形要素和產(chǎn)品的建設，即旅游文化的建設。旅游文化是在旅游過程中創(chuàng)造、體驗和傳承的一種特殊文化形態(tài)，它基于一般文化的內(nèi)在價值因素，依托旅游的各種要素，作用于旅游生活過程，是人類在旅游過程中精神文明和物質(zhì)文明的總和，如旅游好客、接待禮儀、服務態(tài)度和友好型環(huán)境等?！笆逦濉逼陂g，推動我國入境旅游規(guī)模化發(fā)展時，除了落實旅游便利化政策，還要以中國傳統(tǒng)文化“有朋自遠方來，不亦樂乎”的核心理念，通過旅游服務革命，構(gòu)建中國式旅游文化，以熱情、周到、友好的旅游服務，在全球旅游市場樹立良好的中國旅游形象。

八、以縣域旅游發(fā)展為著眼點，解決旅游城鄉(xiāng)一體化問題

從我國旅游發(fā)展空間格局來看，縣域旅游扮演著重要角色。首先，縣域是我國旅游資源的重要承載地，主要的人文和自然旅游資源集中在縣域范圍內(nèi)；其次，縣域是國內(nèi)旅游和部分入境旅游的主要目的地，也是多種旅游類型實現(xiàn)和擴展的空間；最后，縣域是連接城市旅游與鄉(xiāng)村旅游的紐帶，是城鄉(xiāng)旅游一體化的最佳實踐地。通過發(fā)展縣域旅游，不僅能有效帶動縣域經(jīng)濟社會發(fā)展，還能為鄉(xiāng)村旅游提供堅實基礎。

在“十四五”期間，隨著國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進，為縣域發(fā)展注入了新動能，不僅促進了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)升級，還改善了基礎設施、生態(tài)環(huán)境和公共服務，推動了城鄉(xiāng)融合與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，最終實現(xiàn)縣域經(jīng)濟、社會、生態(tài)的全面振興，為縣域旅游發(fā)展提供了基礎保障。小城經(jīng)濟、反向旅游等一度成為2024年度旅游熱點，最具性價比的縣城及鄉(xiāng)村迎來了空前發(fā)展。

縣域是我國重要的旅游目的地，擁有巨大的旅游需求，但在旅游供給體系方面仍存在不足，導致旅游供給與需求不匹配。在我國，大多數(shù)縣域在發(fā)展旅游的認識、旅游經(jīng)濟聯(lián)系、旅游產(chǎn)業(yè)體系、旅游服務水平、旅游管理能力、旅游空間形態(tài)、旅游基礎設施建設等方面，與城市旅游相比還有一定差距。因此，亟需從縣域空間入手，從旅游供給側(cè)發(fā)力，改變縣域旅游供給不足的局面，以適應我國大眾旅游發(fā)展的要求，這是旅游新發(fā)展階段的重要任務。我國的發(fā)展歷史表明，無論是經(jīng)濟發(fā)展、社會進步，還是旅游發(fā)展，縣域都是關鍵。只有將縣域旅游經(jīng)濟做大做強，我國旅游才能真正強大；只有將縣域旅游產(chǎn)業(yè)體系做完整，我國的旅游產(chǎn)業(yè)體系才能完善，才能在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮更大作用。

在“十五五”期間，國家將縣域旅游作為重點工作，全力推進縣域旅游供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，通過提升旅游產(chǎn)品品牌化和旅游服務質(zhì)量，全面增強縣域旅游的競爭力。鄉(xiāng)村旅游是縣域旅游發(fā)展的主要領域，也是我國最具活力和對經(jīng)濟社會貢獻最大的旅游形式。從我國經(jīng)濟社會發(fā)展的歷程來看，鄉(xiāng)村旅游是解決諸多改革與發(fā)展難題的關鍵領域，如貧富差距、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、三農(nóng)問題、農(nóng)村宅基地商業(yè)化使用及土地流轉(zhuǎn)等問題，均可以通過鄉(xiāng)村旅游實踐得到有效解決。此外，鄉(xiāng)村旅游也是共享經(jīng)濟的重要體現(xiàn)。

因此，在“十五五”期間，應將鄉(xiāng)村旅游和休閑農(nóng)業(yè)作為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要組成部分，全面體現(xiàn)新發(fā)展理念，推動其高質(zhì)量發(fā)展。鄉(xiāng)村旅游從農(nóng)家樂向鄉(xiāng)村民宿的轉(zhuǎn)變，標志著重大轉(zhuǎn)型，不僅涉及旅游形態(tài)的變化，還涉及鄉(xiāng)村旅游治理和市場主體的轉(zhuǎn)型。研究表明，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的核心在于經(jīng)濟、文化和社會認同，鄉(xiāng)村民宿將這三者有機結(jié)合，促進了城市與鄉(xiāng)村居民的認同統(tǒng)一。經(jīng)過旅游化和藝術化改造的鄉(xiāng)村民宿，改變了城市居民對鄉(xiāng)村旅游的傳統(tǒng)看法，使其成為一種具有文化品位和社會地位象征的旅游形式，受到中產(chǎn)階級的青睞。這吸引了大量有知識的青年返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，藝術家和企業(yè)家也在此實現(xiàn)理想，形成了現(xiàn)代意義上的鄉(xiāng)賢群體，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供人才支持。

需要強調(diào)的是，當前全國普遍存在盲目新建鄉(xiāng)村民宿的現(xiàn)象，這一趨勢應在‘十五五’期間得到糾正。民宿不應簡單新建，而應通過藝術化和旅游化改造現(xiàn)有閑置資源。民宿是共享經(jīng)濟的表現(xiàn)，而非產(chǎn)品經(jīng)濟。通過民宿的旅游化改造，城市居民獲得新的旅游體驗，鄉(xiāng)村居民獲得資產(chǎn)性收益，鄉(xiāng)村文化得以傳承，鄉(xiāng)村風貌得到保護。在“十五五”期間，應從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的角度全面認識鄉(xiāng)村民宿的經(jīng)濟、社會和文化意義，推動其持續(xù)健康發(fā)展。

九、以支柱產(chǎn)業(yè)培育為切入點，解決旅游便利化問題

黨的十八大以來，習近平總書記高度重視旅游工作，多次發(fā)表重要講話并作出重要指示。近期，習近平總書記在重慶、湖北、安徽、福建、甘肅、貴州、云南、河南等地考察時，多次強調(diào)“將文化旅游業(yè)打造成支柱產(chǎn)業(yè)”“將文化旅游業(yè)培育成支柱產(chǎn)業(yè)”。“十五五”期間，根據(jù)總書記的系列指示，加快旅游業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)的培育，將成為這一時期的重要任務。旅游作為我國國民經(jīng)濟的一個綜合性產(chǎn)業(yè)，涉及眾多行業(yè)門類。相關研究表明，旅游涉及國民經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)門類高達110多個，其產(chǎn)業(yè)帶動作用無其他產(chǎn)業(yè)可比。隨著我國旅游形態(tài)的演變和旅游消費升級，尤其是技術性旅游的發(fā)展，其經(jīng)濟傳導效應可以從消費領域擴展到生產(chǎn)領域，特別是旅游裝備制造領域，如自行式房車、拖掛式房車、游艇、登山設備、滑雪設備、露營裝備、戶外運動裝備等，為制造業(yè)發(fā)展創(chuàng)造新市場，形成新動能，對國家構(gòu)建新發(fā)展格局具有重要作用。

當前，我國旅游發(fā)展的現(xiàn)狀表明，旅游對國家社會經(jīng)濟的貢獻取決于旅游便利化水平的提升。在構(gòu)建我國旅游服務體系時，涉及旅游服務要素及其組合優(yōu)化問題。然而，從旅游消費者角度看，他們追求的是旅游便利化而非單純的旅游要素。不同旅游形態(tài)對旅游要素的依賴程度不同，如何圍繞旅游需求類型有機組合旅游服務要素，形成旅游便利化，是一個重要問題。

旅游便利化不僅是消費環(huán)境問題，更是旅游高質(zhì)量發(fā)展問題。其實現(xiàn)不僅涉及旅游要素的簡單組合，也不僅限于智慧旅游技術應用及公共服務設施建設，更是一個制度設計問題，需要通過一系列制度安排和規(guī)制來實現(xiàn)。我國社會管理有兩個特點：一是行業(yè)管理，各部門按核心職能進行制度設計，如交通管理部門負責道路和車輛管理，無論旅游者還是運輸者，都是其管理對象，重點在于保障道路暢通、車輛完好和交通安全；二是地方管理，地方政府主要為定居者提供服務，旅游者并非其服務對象，地方政府無需為外地旅游者建立便利化體系。多數(shù)城市提出建設“宜業(yè)宜居”城市，而較少提出“宜業(yè)宜居宜游”。因此，在部門管理和地方管理中，若只考慮自身核心利益，旅游便利化的實現(xiàn)將面臨巨大挑戰(zhàn)。

在“十五五”期間，國家應加快旅游支柱產(chǎn)業(yè)的培育，以提升不同市場和不同類型旅游的便利化為動力，協(xié)調(diào)不同行業(yè)、要素和部門管理制度，形成出行自由、旅行方便、旅游稱心的服務體系、制度體系和管理體系。

十、要以構(gòu)建新型旅游治理體系為基本點，解決旅游高質(zhì)量發(fā)展問題

在“十五五”期間，旅游領域建設高標準的市場體系是一項重大工作。市場體系是社會主義市場經(jīng)濟體制的基礎，也是其重要組成部分。在旅游領域，高標準的市場體系體現(xiàn)在市場準入暢通、市場競爭充分、市場開放有序、市場秩序規(guī)范等方面，實質(zhì)在于如何發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。長期以來，我國旅游發(fā)展實行政府主導的戰(zhàn)略，政府在資源配置中起關鍵作用，旅游市場方向、產(chǎn)品方向、投資方向基本上由政府主管部門決策。根據(jù)黨的十九屆五中全會精神，在旅游新發(fā)展階段，構(gòu)建以市場配置資源為決定力量的新型旅游管理機制，成為‘十五五’旅游發(fā)展的重要內(nèi)容。

新型旅游管理體制與機制的建立，離不開充分發(fā)揮旅游協(xié)會、旅游商會的作用。旅游協(xié)會作為特殊中介組織，是現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制的重要組成部分，是市場經(jīng)濟成熟的標志，高標準的旅游市場體系需有功能完善的旅游協(xié)會支撐。在旅游經(jīng)濟運行中，政府處于宏觀層次，主要職能是宏觀調(diào)控，間接影響旅游企業(yè)經(jīng)營活動和市場運行。旅游協(xié)會位于政府與企業(yè)之間，是連接政府和企業(yè)的紐帶。商會和協(xié)會作為中介組織的具體形式，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展逐漸成熟。在市場經(jīng)濟條件下，國家不再直接管理企業(yè)，但企業(yè)面臨各種風險和無序競爭，因此需要旅游協(xié)會和旅游商會維護行業(yè)整體利益，保護會員企業(yè)權(quán)益，規(guī)范旅游經(jīng)營，維護市場秩序，促進行業(yè)自律。

“十五五”期間，構(gòu)建新型旅游治理體系，需處理好政府、協(xié)會和企業(yè)三者關系，共同推動旅游業(yè)發(fā)展。政府是旅游公共事務的管理者和政策制定者，主要職能包括制定旅游政策與監(jiān)管，提供公共服務，通過財政、稅收、產(chǎn)業(yè)政策引導旅游發(fā)展。目前，地方政府特別是縣域政府職能錯位現(xiàn)象突出，政府可引導旅游產(chǎn)品開發(fā)和項目建設方向，但具體開發(fā)和建設非政府職能。政府可通過旅游行業(yè)協(xié)會完成大量旅游治理任務，如旅游質(zhì)量評定、行業(yè)標準、職業(yè)規(guī)范，約束會員企業(yè)行為、市場準入等。形成‘政策—行業(yè)—企業(yè)’聯(lián)動機制，構(gòu)建政府提供制度保障，協(xié)會規(guī)范行業(yè)發(fā)展，企業(yè)合規(guī)經(jīng)營的高質(zhì)量旅游治理體系。

作者：張輝，中國旅游協(xié)會專家委員會委員、北京交通大學現(xiàn)代旅游研究院院長、世界旅游城市聯(lián)合會專家委員會副主任

來源：文旅中國