近日，浙江自貿區(qū)來合企業(yè)管理合伙企業(yè)（簡稱“來合企業(yè)”）向江蘇省灌南縣自然資源和規(guī)劃局進行問責信訪，質疑其在土地處置過程中涉嫌違法操作，導致債權人合法權益嚴重受損。此案涉及土地抵押、破產程序及行政司法銜接等多個法律關系，引發(fā)社會廣泛關注。

從土地抵押到破產程序的十年紛爭

司法材料顯示，2006年，江蘇博龍生物燃料科技有限公司（簡稱“江蘇博龍”）依法在灌南縣堆溝鎮(zhèn)化學工業(yè)園獲取了總面積449.4余畝國有土地使用權，土地用途為工業(yè)，并依法取得了《國有土地使用權證》。依據《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十二條規(guī)定，工業(yè)用地出讓最高年限為50年，江蘇博龍取得土地使用權的過程符合法定程序。

從2007年到2010年期間，江蘇博龍以上述土地為其關聯企業(yè)用寧波博龍新能源科技有限公司向中國工商銀行寧波新城支行（簡稱“工行寧波支行”）的一系列貸款提供抵押擔保，雙方簽訂了《土地使用權抵押合同》，并辦理了抵押登記，工行寧波支行隨之取得《土地他項權利證明書》，抵押金額累計達到2，309萬元。按照當時的貸款利率及法律規(guī)定的計息方式，利息及其他費用合計已超8600萬元。

2011年，由于債務人未能履行還款義務，工行寧波支行依法向寧波市中級人民法院以及鄞州區(qū)人民法院申請執(zhí)行抵押物以實現擔保物權。因江蘇博龍關聯企業(yè)“寧波市博龍國際貿易有限公司”和“寧波市中生化國際貿易有限公司”沒有履行寧波中級法院作出的（2011）浙甬商外初字第32號民事調解書以及鄞州區(qū)法院的（2010）甬鄞商外初字第92號民事調解書約定的還款義務，法院出具民事執(zhí)行裁定書，裁定“準許拍賣、變賣抵押土地使用權，工行寧波支行對所得價款在抵押范圍內優(yōu)先受償”。

圖示：2011年10月11日寧波中級法院作出

（2011）浙甬商外初字第32號民事調解書。

圖示：2011年2月18日寧波市鄞州區(qū)人民法院作出

（2010）甬鄞商外初字第92號民事調解書

2012年5月，灌南縣法院依據《企業(yè)破產法》相關規(guī)定，裁定受理江蘇博龍破產清算申請。根據《企業(yè)破產法》第三十條，案涉土地使用權自破產申請受理時自動歸入債務人財產，由管理人進行統一管理和依據破產法處置。

然而，2013年4月，灌南資規(guī)局（當時稱灌南縣國土資源局）在未通知抵押權人及破產法院的情況下，作出《關于收回江蘇博龍生物燃料科技有限公司國有土地使用權的決定》，以“土地閑置滿兩年”為由，決定無償收回土地使用權并注銷土地證。

2016年10月，灌南資規(guī)局通過掛牌方式將該土地出讓給連云港亞新鋼鐵有限公司（簡稱“亞新鋼鐵”），成交價為34,150,944元。這一行為直接導致工行寧波支行抵押權無法實現，依據《企業(yè)破產法》關于破產財產分配的規(guī)定，破產財產分配陷入停滯狀態(tài)。債權受讓方來合企業(yè)通過后續(xù)的司法程序才發(fā)現土地已被違規(guī)處置。

來合企業(yè)在信訪投訴中指出，根據灌南資規(guī)局公布的信息，2017 年度灌南縣城區(qū)工業(yè)用地基準地價為 215元/平方米 ，其每畝價格約為14萬元，而出讓給亞新鋼鐵的價格為108元/平方米，出讓價比官方價格整整低了約49%，存在低價處置的嫌疑。且受讓方亞新鋼鐵未對交易細節(jié)進行公開回應。根據《國有土地使用權出讓規(guī)范》，土地出讓應當遵循公開、公平、公正的原則，這一異常情況引發(fā)了公眾對是否存在利益輸送問題的質疑，甚至可能涉及國有資產流失等嚴重問題。

核心爭議：行政與司法程序涉嫌違法？

來合企業(yè)在信訪投訴中還指出，灌南資規(guī)局在土地處置過程中涉嫌多項行政程序違法，且在事實認定與法律適用上邏輯混亂，嚴重侵害了債權人的合法權益。

其一，未依法履行通知義務。來合企業(yè)指出，根據《閑置土地處置辦法》第十四條第二項規(guī)定，“未動工開發(fā)滿兩年的，由市、縣國土資源主管部門按照《中華人民共和國土地管理法》第三十七條和《中華人民共和國城市房地產管理法》第二十六條的規(guī)定，報經有批準權的人民政府批準后，向國有建設用地使用權人下達《收回國有建設用地使用權決定書》，無償收回國有建設用地使用權。閑置土地設有抵押權的，同時抄送相關土地抵押權人。”該辦法第十三條還明確規(guī)定：“閑置土地設有抵押權的，市、縣國土資源主管部門在擬訂閑置土地處置方案時，應當書面通知相關抵押權人?！比欢?，來合企業(yè)指出，灌南資規(guī)局在處置土地時，并未提供土地閑置認定的調查筆錄、現場照片等證據材料，而且在未書面通知工行寧波支行（抵押權人）及灌南縣法院（破產管轄法院）的情況下，就擅自收回土地，這無疑明顯違反了行政程序正當原則。類似的情況在最高人民法院（2018）最高法行再277號判例中也有體現，該判例明確指出“行政機關作出影響當事人權益的行政行為，應依法履行告知、聽證等程序義務”。

其二，對破產程序的實質性干涉。來合企業(yè)稱，《企業(yè)破產法》第十九條規(guī)定，“人民法院受理破產申請后，有關債務人財產的保全措施應當解除，執(zhí)行程序應當中止”；第二十五條規(guī)定，“管理人履行接管債務人財產、調查債務人財產狀況等職責”。灌南資規(guī)局作為行政機關，在破產程序啟動后擅自處置債務人財產，構成對司法程序的直接干預。同時，最高人民法院《關于適用〈企業(yè)破產法〉若干問題的規(guī)定（二）》第七條明確指出，“對債務人財產已采取保全措施的相關單位，在知悉人民法院已裁定受理有關債務人的破產申請后，應當依照企業(yè)破產法第十九條的規(guī)定及時解除對債務人財產的保全措施”，但在本案中，資規(guī)局的行為卻與此背道而馳，明顯違背了法律規(guī)定。

圖示：2013年6月11日，灌南縣國土資源局制作 【灌國土資發(fā)（2013）

29號】文件，決定無償收回江蘇博龍生物燃料科技有限公司的153333平

方米國有土地使用權

其三，認定土地取得性質的自相矛盾。來合企業(yè)指出，灌南資規(guī)局在處置文件中先是認定江蘇博龍通過“詐騙手段取得土地”，后來又改稱土地為“政府無償劃撥”取得，但始終未能提供以下關鍵證據：一是土地出讓金繳納憑證（根據《土地管理法》第五十五條，以出讓方式取得土地需繳納土地出讓金）；二是劃撥用地批準文件（根據《劃撥用地目錄》（國土資源部令第9號），工業(yè)用地不屬于劃撥范圍）；根據《行政訴訟法》第三十四條規(guī)定，行政機關應對其作出的行政行為承擔舉證責任。而在本案中，資規(guī)局的處置依據缺乏事實支撐，符合《行政復議法》第六十三條規(guī)定的“主要事實不清、證據不足”情形。

其四，閑置土地認定的程序缺陷。根據《閑置土地處置辦法》第九條，“經調查核實，符合閑置土地條件的，市、縣國土資源主管部門應當向土地使用者下達《閑置土地認定書》”；第十七條規(guī)定，“國有建設用地使用權人對《征繳土地閑置費決定書》和《收回國有建設用地使用權決定書》不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟?！眮砗掀髽I(yè)認為，本案中，灌南資規(guī)局未依法制作《閑置土地認定書》，未告知江蘇博龍陳述、申辯及申請聽證的權利，直接作出收回決定，違反了行政行為合法性原則。參考自然資源部《閑置土地處置規(guī)程（試行）》（國土資廳發(fā)[2012]6號），閑置土地認定需經過調查、認定、告知、處置等完整流程，本案明顯存在程序上的斷檔。

另外，來合企業(yè)在信訪投訴中還直指灌南縣法院與管理人履職失范。

其一，破產審查程序不透明。來合企業(yè)稱，灌南縣法院在債權申報階段（2012年6月-8月），收到其他債權人提出的“土地出讓金優(yōu)先權”異議，但未告知債權人依照《企業(yè)破產法》第五十八條規(guī)定，“債務人、債權人對債權表記載的債權有異議的，可以向受理破產申請的人民法院提起訴訟”，也未組織債權人會議對該異議進行核查。同時，《企業(yè)破產法》第六十九條規(guī)定，“管理人實施處分不動產等重大財產的行為，應當及時報告?zhèn)鶛嗳宋瘑T會”。最高人民法院《關于審理企業(yè)破產案件若干問題的規(guī)定》第五十二條明確規(guī)定，“清算組應當列席債權人會議，接受債權人會議的詢問”，但管理人未按規(guī)定公示債權表及財產處理方案，擅自同意資規(guī)局處置土地，嚴重剝奪了債權人的程序參與權和監(jiān)督權，給各債權人造成了重大損失，使得破產程序缺乏應有的透明度和公正性，違反了破產程序公開、公平、公正的基本原則。本案中管理人的履職明顯失范。

其二，執(zhí)行協同機制缺位。來合企業(yè)指出，2014年，灌南縣法院作出（2012）灌商破字第1-3號民事裁定書，確認工行寧波支行擔保債權為2743.8萬元（含本金及部分利息）。根據《最高人民法院關于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定（試行）》第105條，“在執(zhí)行中，被執(zhí)行人被人民法院裁定宣告破產的，執(zhí)行法院應當依照民事訴訟法第二百三十五條第六項的規(guī)定，裁定終結執(zhí)行?！钡诒景钢?，法院未對資規(guī)局違法處置土地的行為采取任何司法救濟措施，亦未依據《企業(yè)破產法》第一百三十條規(guī)定，“管理人未依照本法規(guī)定勤勉盡責，忠實執(zhí)行職務的，人民法院可以依法處以罰款；給債權人、債務人或者第三人造成損失的，依法承擔賠償責任”，追究管理人的失職責任。

債權受讓人來合企業(yè)呼吁依法律追責

來合企業(yè)認為，灌南資規(guī)局的行為已涉嫌程序違法與實體違法。根據《行政處罰法》《國家賠償法》《監(jiān)察法》等相關法律法規(guī)，應對相關責任人進行行政追責及瀆職犯罪調查，同時呼吁法院對破產程序中的行政干預行為進行全面的合法性審查，并依職權追回違規(guī)處置的破產財產，以維護法律的尊嚴和債權人的合法權益。

同時，作為工行寧波支行債權受讓方（2019年通過債權轉讓取得權利），來合企業(yè)已通過信訪渠道要求徹查違法行為，并啟動司法程序主張自身權利。灌南資規(guī)局在2024年4月的《信訪事項處理意見書》中稱，“正在核查歷史檔案，將依法處理相關責任人”，并承諾于2024年7月22日前作出處理意見，但截至發(fā)稿，并未發(fā)布任何處置消息，亞新鋼鐵也未就土地交易細節(jié)作出任何回應。

前不久，灌南縣自規(guī)局相關工作人員在回復上述問題時表示：首先該局就相關問題已于去年回復了投訴人；其二，灌南出讓的土地并不是案涉破產土地；其三是投訴人與灌南自規(guī)局對該土地的掛牌、處置沒有直接法律關系。他們應該去找博龍公司。（賀一榮）

鏈接：專家說法

完善制度保障債權人合法權益

中國政法大學法學碩士、上海紐泰律師事務所特聘顧問徐先生認為，本案核心在于行政權對物權法定與破產司法秩序的系統性破壞。灌南縣資規(guī)局未履行對抵押權人書面通知及聽證義務，在法院破產程序中強行收回已抵押土地，程序正義底線失守，直接架空了《民法典》第414條的物權優(yōu)先效力與《企業(yè)破產法》第19條的"破產保護盾"機制。同時，粗暴干預司法，介入法院破產程序：在法院已受理破產申請后擅自處置債務人財產，違反《企業(yè)破產法》第 25 條 “管理人統一管理財產” 的司法專屬權原則。而灌南縣法院破產程序履職失范，司法監(jiān)督缺位加劇侵害——未依法審查異議債權，也未糾正縣資規(guī)局違法處置行為，即便假設公益收回亦未依《城鎮(zhèn)國有土地條例》第47條補償抵押債權，暴露裁量權濫用。

另外，針對灌南資規(guī)局認為來合企業(yè)對該土地的掛牌、處置沒有直接法律關系，徐先生認為根據《行訴法司法解釋》第13條規(guī)定，判斷行政法利害關系的核心在于行政機關作出行政行為時，依據行政實體法規(guī)范是否要求其考慮并保護相關權益。來合企業(yè)雖于2022年受讓債權，但其承繼的是原始抵押權因行政行為所受的持續(xù)性侵害，該權利在2013年收地行為發(fā)生時即屬行政機關必須保護的對象。因此，來合企業(yè)主張的權益與被訴行政行為之間的因果關系不因債權轉讓時間和主體變化而割裂，其符合“行政行為作出時依法應予保護或考慮的權利”標準，與灌南資規(guī)局的土地處置行為具有直接行政法利害關系。灌南資規(guī)局以“債權取得時間晚于行政行為”否定利害關系的觀點，混淆了權利來源與侵害后果的持續(xù)性，違背保護規(guī)范理論的基本邏輯，依法不能成立。

本案猶如一面棱鏡，折射出基層行政法治實踐中程序意識淡薄、職權邊界模糊、證據規(guī)則松弛等深層問題。行政法的核心價值在于"控權保民"，亟需通過司法解釋明確破產期間擔保物權的絕對優(yōu)先地位，并將行政機關明確納入《企業(yè)破產法》的協作與義務主體框架，構建司法權對行政處置的同步審查與制約機制。唯有強化程序法定、明晰權力邊界，方能將行政權納入法治軌道，這既是個案正義的要求，更是推進國家治理現代化的必然路徑。

原文鏈接：土地處置顯吊詭謎局：灌南縣資規(guī)局被指行政不法http://fazhiqianyan.fuwuchinesebaixing.com/a/keji/jujiao/2025/0821/2793.html