作者簡介：王敬波，黑龍江大學(xué)教授。文章來源：《行政執(zhí)法與行政審判（總第100集）》，轉(zhuǎn)自法治政府研究院公號(hào)。注釋及參考文獻(xiàn)已略，引用請(qǐng)以原文為準(zhǔn)。

摘要

我國行政訴訟的司法實(shí)踐過度關(guān)注行政行為，加之受“一行為一訴”、被告資格理論的連帶影響，造成同一行政爭議被人為拆分為多個(gè)案件，受到行政訴訟程序空轉(zhuǎn)、案結(jié)事未了的質(zhì)疑。這種司法實(shí)踐的傾向需要糾正。一方面，“一行為一訴”的司法路徑并不適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)復(fù)雜行政的樣態(tài)；另一方面，僅以行政行為作為審理對(duì)象也不符合《行政訴訟法》的立法目的。為契合行政任務(wù)復(fù)雜化、專業(yè)化的發(fā)展趨勢，應(yīng)完整全面理解行政訴訟法，構(gòu)建以行政行為為核心，以行政爭議為外延的行政訴訟構(gòu)造，將整個(gè)行政過程中多個(gè)關(guān)聯(lián)行為一并審理，從而實(shí)現(xiàn)行政爭議的集中式、集約化處理，提高實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的效率。

一、行政行為單一模式及其不適應(yīng)性

行政訴訟作為解決行政爭議的重要途徑，在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，保護(hù)人民群眾合法權(quán)益等方面發(fā)揮著重要作用。黨的十八大以來，人民法院在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下，深入推進(jìn)司法體制改革，行政審判質(zhì)效顯著提升。與此同時(shí)，行政審判仍然面臨不少困難。2025年5月9日，最高人民法院行政庭在部分高院行政審判質(zhì)效提升現(xiàn)場會(huì)上提出要開展“一人多案、一事多訴”問題專項(xiàng)治理，有針對(duì)性解決部分案件中程序空轉(zhuǎn)，行政爭議“案結(jié)事未了”的窘境。造成這種情況的原因有很多，但是其中有一個(gè)問題值得引起高度關(guān)注，就是在行政訴訟實(shí)踐中過度強(qiáng)調(diào)以行政行為作為審查對(duì)象的審理模式。行政行為是學(xué)理上通過法技術(shù)抽象提煉出來的法概念，在行政行為形式論的影響下，我國行政法學(xué)界多圍繞著“具體行政行為”展開研究，熱衷于對(duì)行政活動(dòng)進(jìn)行型式化、抽象化。行政訴訟法的設(shè)計(jì)趨向于各種不同的行政行為類型。以行政活動(dòng)過程中某一固定時(shí)點(diǎn)的行政行為作為審查行政活動(dòng)是否合法是當(dāng)前我國行政訴訟實(shí)踐的常態(tài)。這種瞬間截取式的觀察方法具有局部化、片段化和靜態(tài)化的偏狹，無法關(guān)照到現(xiàn)代行政的動(dòng)態(tài)性和程序性。行政行為形式論禁錮了行政法學(xué)研究的視角，導(dǎo)致大量行政過程或者未型式化的行為難以進(jìn)入司法審查的范疇。將審理對(duì)象局限于行政行為，難以回應(yīng)行政活動(dòng)日趨復(fù)雜化的客觀現(xiàn)實(shí)。

行政行為作為審理對(duì)象的單一模式還可能造成司法實(shí)踐中“一行為一訴”立案方式的濫用?！耙恍袨橐辉V”系指一個(gè)訴訟中被審查的行政行為應(yīng)當(dāng)是唯一確定的，一次起訴只能針對(duì)一個(gè)行政機(jī)關(guān)的一個(gè)獨(dú)立行政行為。雖然這一原則并不是《行政訴訟法》和司法解釋明確規(guī)定的，但是作為行政訴訟立案受理的基本原則，遵循“一行為一訴”主要是考慮到不同行政行為所依據(jù)的事實(shí)、適用的法律、作出的程序存在差別，人民法院進(jìn)行合法性審查的范圍、內(nèi)容、強(qiáng)度等亦不完全一致。最高人民法院在“馬生忠案”中指出“若在一個(gè)行政案件中同時(shí)對(duì)多個(gè)行政行為進(jìn)行審理，往往對(duì)人民法院聚焦被訴行政行為，歸納爭議焦點(diǎn)，組織舉證質(zhì)證，認(rèn)定案件事實(shí)，安排法庭辯論，準(zhǔn)確適用法律，作出清晰明確的裁判等訴訟活動(dòng)的有序開展產(chǎn)生阻礙，進(jìn)而影響到行政案件的公正及時(shí)審理”。 “一行為一訴”已經(jīng)在實(shí)踐中被機(jī)械適用和誤讀，導(dǎo)致很多應(yīng)當(dāng)進(jìn)入行政訴訟流程的案件未進(jìn)入，歸屬同一爭議的關(guān)聯(lián)行政行為被人為切割為多個(gè)訴，增加當(dāng)事人訴累，造成程序空轉(zhuǎn)和司法成本的增加。

以行政行為為中心的行政審判聚焦最終行政行為所產(chǎn)生的法效果，缺乏對(duì)行政過程的整體評(píng)價(jià)，對(duì)多主體、多程序、多環(huán)節(jié)、多階段的行政行為所產(chǎn)生的行政爭議化解能力明顯不足。如果行政審判不能關(guān)注行政形態(tài)的變化，零敲碎打的制度修改已經(jīng)無法滿足行政審判的需要，只有改革審理模式，才能解決制度失靈的困境。筆者提出構(gòu)建以行政行為為核心，以行政爭議為外延的行政審判思路，當(dāng)事人可以針對(duì)同一行政爭議提起訴訟，法院有權(quán)對(duì)前后關(guān)聯(lián)的行政行為作出綜合性的合法性審查并作出整體裁判，從而達(dá)到實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的目的。

二、“行政行為—行政爭議”雙維行政審理對(duì)象的構(gòu)造

從行政過程論的角度來看，除了最終環(huán)節(jié)的行政決定，行政過程中的各個(gè)階段、各種行為以及各種行為中的各個(gè)環(huán)節(jié)都具有法律上的意義。每一種行政活動(dòng)現(xiàn)象都要有與之相對(duì)應(yīng)的行政訴訟救濟(jì)方式，只有關(guān)注行政活動(dòng)的類型和形態(tài)的變化并與之因應(yīng)，才能提升行政訴訟制度的解紛能力。

（一）以行政行為作為審理對(duì)象的核心

隨著行政活動(dòng)的復(fù)雜多樣，為達(dá)成其任務(wù)或目的，行政機(jī)關(guān)須同時(shí)或者先后綜合運(yùn)用多種行為形式（行政計(jì)劃、行政處罰、行政契約等），且需要其他行政機(jī)關(guān)、行政相對(duì)人、利害關(guān)系人或者利益團(tuán)隊(duì)配合和協(xié)助。關(guān)聯(lián)行政行為是行政任務(wù)日趨綜合性和專業(yè)性的必然要求，亦是行政機(jī)關(guān)組織上加強(qiáng)協(xié)調(diào)合作在行為法上的反映。傳統(tǒng)的行政法學(xué)關(guān)注行政過程終端的行政行為，切斷了各個(gè)行為形式之間的聯(lián)系。但隨著行政職能分工的日漸細(xì)化、行政事務(wù)的漸趨復(fù)雜，多種行為形式被結(jié)合或者連環(huán)開展行政活動(dòng)并不鮮見。行政過程論認(rèn)為，“除了傳統(tǒng)行政法解釋學(xué)所關(guān)注的行政行為外，對(duì)于行政指導(dǎo)等不具有法律根據(jù)而被靈活運(yùn)用的各種非權(quán)力性行政手段，不僅僅應(yīng)當(dāng)考察其法律根據(jù)、要件、效果等，而且必須考慮這些行政手段通過組合或聯(lián)結(jié)形成作為整體的過程或者產(chǎn)生新功能等問題”。

對(duì)于簡單的行政活動(dòng)，單一行政行為往往是行政爭議產(chǎn)生的原因，但對(duì)于復(fù)雜的行政活動(dòng)，單一行政行為只是行政爭議形成的一個(gè)環(huán)節(jié)。比如，土地征收包括批準(zhǔn)行為與實(shí)施行為，實(shí)施行為包括征地公告、補(bǔ)償?shù)怯?、補(bǔ)償安置公告、簽訂補(bǔ)償協(xié)議以及限期搬遷、責(zé)令交出土地、強(qiáng)制搬遷等一系列行為。土地征收盡管由系列行政行為組合而成，但因土地征收所產(chǎn)生的當(dāng)事人權(quán)益損害當(dāng)然屬于《行政訴訟法》的受案范圍，將關(guān)聯(lián)行政行為引發(fā)的行政爭議一并打包審理順應(yīng)行政活動(dòng)發(fā)展的基本規(guī)律。隨著現(xiàn)代國家職能以及行政的行為形式的多樣化、復(fù)雜化，日本法上以行政行為為中心的行政訴訟理論亦有所動(dòng)搖。20世紀(jì)70年代，日本興起的“行政過程論”學(xué)說就是對(duì)行政行為形式論的反思。傳統(tǒng)的行政行為形式論采取法律—行政行為—強(qiáng)制行為的三階段構(gòu)造模式，但現(xiàn)階段的行政活動(dòng)已然超越了這種單純模式，多經(jīng)由極其復(fù)雜多樣的階段而成立，對(duì)此必須對(duì)現(xiàn)實(shí)行政過程進(jìn)行考察，分析其中的法律現(xiàn)象、各行為的法律構(gòu)造以及各行為的關(guān)聯(lián)。只要基于同一行政任務(wù)或者行政目的作出的行政行為（行政程序）且手段與目的之間具有關(guān)聯(lián)性，即可認(rèn)定為關(guān)聯(lián)行政行為。法院理應(yīng)在一個(gè)訴訟中妥適處理同一個(gè)行政目標(biāo)支配下不同行政機(jī)關(guān)作出的、前后關(guān)聯(lián)的行政行為和程序環(huán)節(jié)。

我國當(dāng)前司法實(shí)踐中，行政爭議比較集中的案件類型，如招商引資、征收土地、政策性關(guān)停企業(yè)等行政活動(dòng)，均由多個(gè)前后關(guān)聯(lián)的行政行為組合而成。由關(guān)聯(lián)行政行為引發(fā)的行政爭議理論界和實(shí)務(wù)界已有關(guān)注，并形成了兩種解決思路：一種解決思路是改造行政行為概念。有學(xué)者用“綜合行政行為”的新概念統(tǒng)攝行政機(jī)關(guān)為達(dá)成其任務(wù)或目的，同時(shí)或者先后結(jié)合運(yùn)用各種行為形式的行政現(xiàn)象，并建構(gòu)了相關(guān)行政復(fù)議和行政訴訟制度。另一種解決思路是充分利用訴的合并程序，主張挖掘并盤活現(xiàn)有制度工具，在區(qū)分具體情況下運(yùn)用訴的合并制度解決此問題。上述觀點(diǎn)均是有益探索，具有極強(qiáng)的啟發(fā)意義，但是以上觀點(diǎn)仍然是在單一行政行為的基礎(chǔ)上進(jìn)行的理論迭代，并未超越行政行為作為審理對(duì)象的單一模式，無法涵蓋由行政行為衍生的其他爭議，更限制了法院裁判的空間，很多爭議無法得到實(shí)質(zhì)性解決。以行政行為為原點(diǎn)，將司法權(quán)的邊界延伸到行政爭議，才能真正實(shí)現(xiàn)回應(yīng)當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求，實(shí)質(zhì)性解決行政爭議。

（二）以行政爭議作為審理對(duì)象的外延

我國《行政訴訟法》第1條規(guī)定，“解決行政爭議”是行政訴訟的首要立法目的，雖然法律提供了以行政爭議為審查對(duì)象的直接依據(jù)，但在司法實(shí)踐中，法院基于各種原因，主動(dòng)或者被動(dòng)限縮司法權(quán)，審理對(duì)象被窄化為行政行為，對(duì)當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求回應(yīng)度不足。隨著無漏洞權(quán)利保護(hù)原則的確立，行政行為概念在行政訴訟法上的功能逐漸式微。以德國為例，德國《基本法》第19條第4款規(guī)定：“任何人的權(quán)利受到公權(quán)力的侵害，有權(quán)通過法律途徑獲得救濟(jì)?！毕啾扔凇段含?shù)蹏鴳椃ā?，《基本法》已?jīng)放棄了對(duì)行為類型的限定，而是以公民的權(quán)利受到公權(quán)力的侵害作為開啟行政訴訟的唯一條件?！兜聡姓ㄔ悍ā芬浴痘痉ā窞橐罁?jù)，通過概括規(guī)定＋訴訟類型的立法方式對(duì)行政訴訟的受案范圍進(jìn)行概括性的框定，不再以行政行為作為確定受案范圍的標(biāo)準(zhǔn)。公民、法人或者其他組織依法提起行政訴訟，并非因?yàn)椴环姓C(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為，而是因?yàn)榕c行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生了行政爭議?！兜聡姓ㄔ悍ā返?0條第1句規(guī)定：“一切非憲法性的公法爭議，如果沒有法律規(guī)定由其他法院受理，則由行政法院受理?！庇纱舜_定行政訴訟受案范圍關(guān)鍵既不在于“具體行政行為”，也不在于“行政行為”，而在于“非憲法性的公法爭議”。原則上只要是損害個(gè)人權(quán)利的行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)，都是司法審查的范圍，并不以行政活動(dòng)的不同類型作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，行政活動(dòng)的類型僅對(duì)相對(duì)人在提起訴訟時(shí)所選擇的訴訟類型有一定影響。比如，德國法上雖然對(duì)行政計(jì)劃的法律性質(zhì)爭論不休，但只要行政計(jì)劃影響到公民的權(quán)利，公民就能夠通過法院獲得權(quán)利救濟(jì)?？偠灾?，德國法上的行政訴訟受案范圍不以法律形式作為是否可以獲得權(quán)利救濟(jì)的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，而以權(quán)利保護(hù)需求為主要參考因素。

需要注意的是，以行政爭議為審查對(duì)象區(qū)別于以行政法律關(guān)系為審查對(duì)象。隨著行政行為概念功能的退化，以行政法律關(guān)系論替代行政行為形式論的觀點(diǎn)一度占據(jù)上風(fēng)。行政法律關(guān)系論關(guān)注國家與公民之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的形成與變動(dòng)，可以彌補(bǔ)行政行為形式論的諸多不足。有實(shí)務(wù)工作者提出以爭議法律關(guān)系作為行政訴訟的審查對(duì)象，不僅審查行政行為與法律的關(guān)系，還審查行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的關(guān)系，并借助法律關(guān)系的分析，確定當(dāng)事人的訴訟地位、訴訟利益、訴訟標(biāo)的和救濟(jì)手段。以行政法律關(guān)系作為審查對(duì)象僅是以行政行為作為審查對(duì)象的延伸，因?yàn)樾姓袨槭切纬删唧w行政法律關(guān)系的主要法律形式。在復(fù)雜的行政活動(dòng)中選擇型式化的行政行為并確定其有關(guān)的行政法律關(guān)系，無法掌握行政活動(dòng)的全貌。以行政爭議作為行政訴訟的審查對(duì)象不拘泥于單個(gè)行政行為或者單一的行政法律關(guān)系，只要引發(fā)爭議的數(shù)個(gè)行政行為（行政程序）之間具有關(guān)聯(lián)性即可打包審理，既能從根本上解決行政爭議，也符合訴訟經(jīng)濟(jì)原則。

三、構(gòu)建雙維審理架構(gòu)的制度回應(yīng)

以行政行為作為原點(diǎn)，以行政爭議作為邊界，構(gòu)建“行政行為——行政爭議”雙維審查對(duì)象的架構(gòu)，對(duì)于傳統(tǒng)的行政審理思路和行政審判規(guī)則產(chǎn)生較大沖擊，應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政活動(dòng)的真實(shí)特征和人民群眾對(duì)爭議化解的需求修改行政訴訟法。

（一）行政訴訟的受案范圍要與行政行為脫鉤

我國《行政訴訟法》修正時(shí)雖然在第1條增加了“解決行政爭議”的立法目的，在裁判方式上有條件放開了調(diào)解，增設(shè)民事、行政一并審理，行政復(fù)議共同被告等制度，但是行政訴訟法最根本的以行政行為合法性審查為核心的價(jià)值導(dǎo)向并沒有改變，尤其在受案范圍上仍然局限于行政行為?！缎姓V訟法》對(duì)受案范圍采用了“肯定式概括＋否定式列舉＋肯定式列舉”的立法模式，即第2條第1款概括規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！钡?2條通過列舉行政行為類型的方式明確了行政訴訟的受案范圍。同時(shí)，它又與最高人民法院頒布的行政訴訟的案由相對(duì)應(yīng)。在司法實(shí)踐中，行政訴訟的受案范圍與行政行為緊密掛鉤，是行政行為就必須受理，不是行政行為就不受理的觀念過于狹隘。要從行政行為擴(kuò)展到行政爭議，以行政爭議為受理的依據(jù)，對(duì)其進(jìn)行拆解，將其中的行政行為逐一析出，并分析其與當(dāng)事人訴求的對(duì)應(yīng)關(guān)系，剖析行政行為之間的邏輯關(guān)系和形成鏈條。在行政訴訟起訴條件的理解上，應(yīng)當(dāng)將行政過程中的各種活動(dòng)全盤納入視野，并引入時(shí)間要素，在行政活動(dòng)的時(shí)間序列中連續(xù)地考察其行為形式，全面、動(dòng)態(tài)地分析整個(gè)行政過程中各種行為形式以及各種行為形式之間的關(guān)系， 破除“一行為一訴”的慣例，回到行政爭議本身，回應(yīng)當(dāng)事人真實(shí)訴求，分類施策。

建立行政行為和行政爭議雙維訴訟架構(gòu)，有助于破解實(shí)踐中法院回避行政行為和民事爭議一并審理的問題。我國《行政訴訟法》第61條第1款規(guī)定了在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機(jī)關(guān)對(duì)民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當(dāng)事人申請(qǐng)一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理。雖然法律已經(jīng)明確規(guī)定了一并審理，但是有的法官出于各種因素并不愿意一并審理，而是采取“觀望”態(tài)度。對(duì)于民行爭議交織的案件，應(yīng)樹立“一并審理民行爭議是原則，不予一并審理是例外”的基本原則。通過強(qiáng)化以爭議為審理邊界，要求法官必須回應(yīng)當(dāng)事人的訴求，強(qiáng)化法官將審理的視野擴(kuò)展到爭議的意識(shí)，從而激活一并審理的制度，促進(jìn)爭議的一攬子解決。

（二）擴(kuò)大行政訴訟的共同被告或者第三人的范圍

《行政訴訟法》第26條第1款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告。”鑒于行政管理職權(quán)配置的復(fù)雜性、行政行為表現(xiàn)形式的多樣性以及名義主體和實(shí)施主體的可分離性，行政訴訟法與司法解釋對(duì)行政訴訟被告確定問題作了具體明確的規(guī)定?，F(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定除共同被告外，原則上一次起訴僅能以一個(gè)行政機(jī)關(guān)為被告?！缎姓V訟法》第49條第2項(xiàng)將“有明確的被告”作為行政訴訟的起訴條件之一。司法實(shí)踐中，對(duì)明顯存在提高級(jí)別管轄、錯(cuò)列、多列被告的起訴，一般通過釋明引導(dǎo)，告知針對(duì)適格被告分別起訴，或者修改起訴狀到有管轄權(quán)的基層人民法院起訴。被告資格的嚴(yán)格限制極易導(dǎo)致具體爭議解決中行政機(jī)關(guān)相互推諉，加重行政審判中互為因果的循環(huán)訴訟。

以行政爭議作為審查對(duì)象，雖然解決了行政機(jī)關(guān)確定難以及行政機(jī)關(guān)相互推諉的問題，但可能出現(xiàn)被告數(shù)量過多的現(xiàn)象。要堅(jiān)持權(quán)責(zé)法定的組織原則，厘清縣級(jí)以上人民政府及其職能部門之間的法律關(guān)系。從行政組織法的原理來看，縣級(jí)以上各級(jí)人民政府對(duì)其職能部門享有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和監(jiān)督權(quán)?！兜胤礁骷?jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第73條第2項(xiàng)、第3項(xiàng)規(guī)定：縣級(jí)以上各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的工作；改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘竞拖录?jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。因此，雖然各級(jí)政府及其職能部門都被作為行政主體看待，但是二者的法律地位和權(quán)責(zé)并不相同。地方政府是一般性行政機(jī)關(guān)，其管理地方的全部行政事務(wù)，職能部門是專業(yè)性機(jī)構(gòu)，在特定范圍內(nèi)履行管理權(quán)?？梢愿鶕?jù)行政機(jī)關(guān)的隸屬關(guān)系、監(jiān)督關(guān)系等建立被告資格確定的相關(guān)規(guī)則。對(duì)被告資格的確定可以從“一次起訴僅能以一個(gè)行政機(jī)關(guān)為被告”進(jìn)步到“一次起訴可以以相關(guān)行政機(jī)關(guān)為共同被告或者第三人”，并在判決中對(duì)于相關(guān)聯(lián)行政行為及其責(zé)任主體作出明晰的認(rèn)定。

（三）連續(xù)性或者關(guān)聯(lián)性行政行為起訴期限的認(rèn)定

對(duì)于一個(gè)或多個(gè)行政機(jī)關(guān)圍繞一個(gè)行政目的而先后作出的多個(gè)行政行為，應(yīng)當(dāng)如何判斷起訴期限存在疑問。按照傳統(tǒng)行政起訴期間理論，起訴先行政行為可能導(dǎo)致先行政行為無法覆蓋后行政行為，起訴后行政行為可能導(dǎo)致先行政行為超過起訴期限，可研究此類爭議起訴源頭性行為的可行性，最大限度地保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。對(duì)于行政機(jī)關(guān)后續(xù)作出的行政行為，行政相對(duì)人只需要將其以證據(jù)材料的方式遞交法院即可，無須單獨(dú)起訴。如果行政相對(duì)人針對(duì)其中的某一環(huán)節(jié)或者最終行政行為提起訴訟，法院應(yīng)當(dāng)一并連帶審查以前的行為。在具體案件中，需要根據(jù)關(guān)聯(lián)行政行為之間的作用和組合樣態(tài)將行政爭議類型化。比如，交通管制作為一種行政活動(dòng)，包含行政處罰、行政強(qiáng)制等多個(gè)行政行為，既有針對(duì)物的管制又有針對(duì)人的管制。而行政審批“一個(gè)窗口”受理則是一種串聯(lián)式行政許可審批，審批環(huán)節(jié)須按照先后順序進(jìn)行。兩者雖都是關(guān)聯(lián)行政行為（程序）組合的行政活動(dòng)，但結(jié)構(gòu)特征具有明顯差異，在進(jìn)行司法審查時(shí)側(cè)重點(diǎn)也有所不同。根據(jù)前后行政行為是否有繼承關(guān)系可以分為兩種情況：一是多個(gè)行政行為前后有繼承關(guān)系，前行政行為是后行政行為作出的依據(jù)或先決條件；二是多個(gè)行政行為之間無繼承關(guān)系，不存在事實(shí)上的先后順序，可以同時(shí)進(jìn)行。通過法律解釋，可以進(jìn)一步明確不同情形下起訴期限的確定，保障當(dāng)事人訴權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

（四）構(gòu)建更加靈活多樣的行政爭議審理規(guī)則

以“行政行為—行政爭議”代替“行政行為”作為審查對(duì)象，行政審判的任務(wù)將從審查行政行為的合法性的單一角度發(fā)展為審查行政行為的合法性和審查行政爭議的雙重角度。這種發(fā)展必然需要進(jìn)一步優(yōu)化行政訴訟的審理方式和裁判規(guī)則。第一，強(qiáng)化全面審查原則。在審查行政案件中對(duì)被訴行政行為的事實(shí)根據(jù)、法律依據(jù)、行政程序、職責(zé)權(quán)限等各方面進(jìn)行合法性審查，不受訴訟請(qǐng)求和理由的約束，從紛繁復(fù)雜的法律事實(shí)中把握實(shí)質(zhì)法律關(guān)系。全面審理原則也意味著法院不能將審查的邊界限于行政行為，而應(yīng)擴(kuò)展到行政爭議，這就意味著行政訴訟在堅(jiān)持行政行為合法性審查的基礎(chǔ)上，要適當(dāng)“民訴化”。但是這種發(fā)展不是完全“民訴化”，因?yàn)闊o論如何發(fā)展，行政訴訟都不可能脫離行政行為審查這個(gè)核心。第二，行政訴訟應(yīng)樹立審判中心主義，加強(qiáng)法院主動(dòng)調(diào)取證據(jù)以及要求雙方提供證據(jù)的審判職權(quán)的適用條件。以審判為中心，主要是通過建立嚴(yán)密系統(tǒng)的證據(jù)規(guī)則來實(shí)現(xiàn)，證據(jù)規(guī)則是其核心制度保障。由于行政權(quán)與司法權(quán)的不平衡性，行政訴訟制度從建立之初就一直受行政權(quán)力陰影的牽制，呈現(xiàn)出行政機(jī)關(guān)敗訴率較低，行政相對(duì)人申訴率較高以及“立案難、審理難、執(zhí)行難”的非理性狀況。另外，受傳統(tǒng)法律文化觀念的影響，對(duì)于國家機(jī)關(guān)形成或提供的證據(jù)更易于認(rèn)可其證明力，審查標(biāo)準(zhǔn)也相對(duì)寬松。實(shí)踐表明，損益性行政行為直接處分行政相對(duì)人的人身或者財(cái)產(chǎn)權(quán)益，與群眾切身利益密切相關(guān)，在事實(shí)認(rèn)定方面爭議最大。上訴、申訴案件的數(shù)量最高。由于行政訴訟中以行政行為為審理對(duì)象，而行政機(jī)關(guān)提供的證據(jù)往往體現(xiàn)為書面證據(jù)，很容易造成法官先入為主，落入案卷中心主義的窠臼，導(dǎo)致未審先判的現(xiàn)象。我國法院的職權(quán)探知主要依據(jù)是《行政訴訟法》第39條和第40條以及《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第37條。法院調(diào)取證據(jù)不能簡單化，而應(yīng)根據(jù)不同案件類型和客觀情況決定，行政過程中的很多證據(jù)形成于行政程序中，相對(duì)比較規(guī)范，而原告在舉證能力上處于弱勢地位。在很多案件中，要想真正查明真相，就需要法院主動(dòng)調(diào)取證據(jù)，進(jìn)而彌補(bǔ)舉證責(zé)任的不對(duì)等和不平衡。第三，行政審判要回應(yīng)當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求?；貞?yīng)當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求與行政行為的合法性審查并不矛盾，我國行政訴訟的目的之一是監(jiān)督行政，因此行政訴訟本身還有維護(hù)法秩序穩(wěn)定的使命，審查行政行為的合法性不可避免，但是行政訴訟不能只審查行政行為的合法性，忽視或者回避當(dāng)事人的實(shí)質(zhì)訴求。撤銷訴訟是針對(duì)干預(yù)行政設(shè)計(jì)的訴訟類型，無法回應(yīng)服務(wù)行政、風(fēng)險(xiǎn)行政下的當(dāng)事人訴求。由關(guān)聯(lián)行政行為引發(fā)的行政爭議雖表現(xiàn)形式多樣，但本質(zhì)訴求往往是給付性或者形成性的，關(guān)注的重點(diǎn)并非只是行政行為是否合法，而是賠償、補(bǔ)償?shù)冉痤~是否到位。堅(jiān)持中國的行政訴訟制度的監(jiān)督和特色，重要的是堅(jiān)持和發(fā)展合法性審查的原則。合法性審查原則包括了部分合理性審查的原則；包括了部分適當(dāng)性審查的內(nèi)容；包括了部分合約性審查；也包括了部分裁量性審查。法院在案件審理中，不應(yīng)局限于傳統(tǒng)的形式合法性審查，應(yīng)充分發(fā)揮司法功能，適度擴(kuò)大合法性和合理性的內(nèi)涵，從而提高對(duì)當(dāng)事人訴求的回應(yīng)度。法院應(yīng)充分釋放《行政訴訟法》所賦予的裁判權(quán)，堅(jiān)持“判到位”，對(duì)于關(guān)聯(lián)性訴訟請(qǐng)求，力爭一并解決，不宜要求當(dāng)事人另行起訴。例如，當(dāng)事人請(qǐng)求撤銷被訴行政行為，人民法院確認(rèn)被訴行政行為違法或者無效的，應(yīng)當(dāng)一并解決可能存在的行政賠償爭議。在行政賠償案件中一并解決補(bǔ)償問題。

結(jié)語

以行政行為作為行政訴訟的審查對(duì)象在確立之初，對(duì)矯正我國行政執(zhí)法中長期存在的畸輕畸重、濫用職權(quán)等現(xiàn)實(shí)問題發(fā)揮了積極作用，以行政訴訟倒逼行政法治建設(shè)也頗有成效。但在行政活動(dòng)日益復(fù)雜多樣，行政機(jī)關(guān)分工日益專業(yè)化、精細(xì)化的當(dāng)下，這種訴訟構(gòu)造已經(jīng)出現(xiàn)“功能赤字”。以“行政行為—行政爭議”構(gòu)建雙維審查對(duì)象，可以全面、動(dòng)態(tài)地分析整個(gè)行政過程中各種行為及其相互之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，在堅(jiān)持傳統(tǒng)行政訴訟監(jiān)督功能的基礎(chǔ)上，擴(kuò)展至行政爭議的維度，以此形成的行政訴訟架構(gòu)具有更高的包容性，有助于更有效回應(yīng)當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求，推動(dòng)行政法學(xué)研究范式的轉(zhuǎn)變。