老舊住房改造，不僅是關(guān)乎千萬家庭的民生工程，更是城市高質(zhì)量發(fā)展繞不開的“必答題”。

近日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的意見》中“支持老舊住房自主更新、原拆原建”的表述，引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注。

這一政策如何落地？各地已有的探索給出了哪些經(jīng)驗(yàn)與啟示？本期中國城市報(bào)記者進(jìn)行了采訪分析。

安徽省蕪湖市繁昌區(qū)繁陽鎮(zhèn)，工人正在對一老舊小區(qū)居民樓墻面進(jìn)行施工作業(yè)。人民圖片

有清晰界定

也有細(xì)節(jié)考量

“爬三層樓要歇兩回，雨季窗臺(tái)接水得用三個(gè)盆，墻皮掉得能看見里面的磚?！奔易”本┙ㄓ?0世紀(jì)80年代某老舊小區(qū)居民王阿姨的抱怨，道出了千萬城鎮(zhèn)老舊住房居民的共同困境。

這些老房子，如今不僅面臨設(shè)施老化、功能落后的困境，更有部分房屋因承重結(jié)構(gòu)受損淪為C、D級危房，安全隱患如影隨形。

住房城鄉(xiāng)建設(shè)部科技與產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中心相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，截至2022年底，我國城鎮(zhèn)既有房屋中建成年份超過30年的接近20%。這意味著這些房屋將進(jìn)入設(shè)計(jì)使用年限的中后期，且比例還將不斷增加，預(yù)計(jì)到2040年前后近80%的房屋將進(jìn)入這個(gè)階段。

與此同時(shí)，城市建設(shè)發(fā)展的邏輯正在深刻轉(zhuǎn)變。前不久召開的中央城市工作會(huì)議指出，我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。

這也意味著，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展期，“大規(guī)模蓋新房”的增量擴(kuò)張時(shí)代漸成過去，“把老房子改好”的存量提質(zhì)成為新重點(diǎn)。

回顧過往，傳統(tǒng)棚改模式在老舊小區(qū)改造中曾發(fā)揮重要作用。彼時(shí)由政府牽頭，對老舊小區(qū)拆除重建、統(tǒng)一安置居民。在房價(jià)上行期，該模式因收益空間大、資金易籌措而成效顯著；但隨著樓市進(jìn)入調(diào)整期，城市更新如果僅靠財(cái)政兜底只能覆蓋少數(shù)重危房改造，難以大規(guī)模推廣。

“當(dāng)前必須盡快探索新路徑?！鄙虾＝煌ù髮W(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院長聘教授、中國城市治理研究院研究員陳杰向中國城市報(bào)記者表示，一方面給“動(dòng)拆遷改善居住條件”不抱希望的城市老舊住房居民以信心，保障其對美好生活的期待；另一方面，此舉能穩(wěn)定居民對現(xiàn)有住房的預(yù)期，避免大面積拋售老舊住房加劇樓市壓力，或大規(guī)模廢棄老舊住房造成社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)隱患。

何為“老舊住房自主更新、原拆原建”？廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃院住房政策研究中心首席研究員李宇嘉解讀表示，這一模式指的是，在政策扶持下，由業(yè)主作為實(shí)施主體，通過社區(qū)自治推動(dòng)共同決策、自籌資金，公開引入開發(fā)建設(shè)單位，對原有老舊住房進(jìn)行拆除，重新建設(shè)房屋，最終實(shí)現(xiàn)原業(yè)主回遷。

陳杰分析，相較于傳統(tǒng)動(dòng)遷安置模式，自主更新的優(yōu)勢集中在“四個(gè)自主”，即自主決策、自主組織、自主出資、自主分配。“這不僅能充分尊重居民意愿，避免強(qiáng)制拆遷沖突，還能降低改造成本、提升房屋質(zhì)量，同時(shí)重塑政府與居民的責(zé)任邊界，減輕財(cái)政壓力。此外，原拆原建可保留社區(qū)‘地方性社會(huì)資本’，增強(qiáng)居民互信與合作精神?！?/p>

值得關(guān)注的是，此次政策的提法是“老舊住房”而非“老舊小區(qū)”，這一表述被專家認(rèn)為“頗具深意且科學(xué)”。

“對于獨(dú)立或獨(dú)棟的老舊住房，若業(yè)主有自主更新意愿，應(yīng)予以鼓勵(lì)。但對于老舊小區(qū)，是否要普遍鼓勵(lì)自主更新，核心難題在于‘是否允許增容’：不增容，原住民缺乏更新動(dòng)力，小區(qū)品質(zhì)提升也有限；增容，則容易與片區(qū)規(guī)劃管制沖突，引發(fā)周邊小區(qū)抗議，也對樓市大盤不利，需更謹(jǐn)慎對待?！标惤苷f。

有個(gè)案突破

也有經(jīng)驗(yàn)借鑒

老舊住房自主更新、原拆原建具體如何推進(jìn)？記者梳理發(fā)現(xiàn)，浙江、上海、北京等地已率先開展試點(diǎn)，其中浙江的探索尤為突出。

去年4月，浙江省發(fā)布了《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)自主更新試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見（試行)》，成為全國首個(gè)推進(jìn)老舊小區(qū)自主更新的指導(dǎo)意見。今年7月，《浙江省城鎮(zhèn)社區(qū)更新條例》正式實(shí)施，明確“房屋建筑所有權(quán)人可以提出更新項(xiàng)目申請”。

在浙江杭州，拱墅區(qū)朝暉街道的“浙工新村”改造極具代表性。這個(gè)位于拱墅區(qū)朝暉街道的小區(qū)，原有14幢建筑，其中4幢為C級危房，公共空間狹小、配套設(shè)施缺失，居民改造意愿強(qiáng)烈。

經(jīng)過協(xié)商，最終548戶居民自籌4.7億元，平均每戶出資近100萬元（含22萬元車位購買費(fèi)用），占總投資5.3億元的八成以上，剩余資金由政府老舊小區(qū)改造專項(xiàng)資金補(bǔ)足，將13幢危舊房改建為7幢11層小高層。

據(jù)了解，該小區(qū)新增建筑面積約9800平方米，總建筑面積從原有的約3.98萬平方米增加至近5萬平方米，樓間距增大，還新增了地下車庫以及社區(qū)用房，極大地提升了小區(qū)居民的居住品質(zhì)。

杭州市住房保障和房產(chǎn)管理局在官網(wǎng)發(fā)文總結(jié)稱，走出居民主體參與新路徑，是浙工新村危房重建項(xiàng)目的一大亮點(diǎn)。如以“一樓幢一代表”為原則，成立由13人組成的居民代表自主有機(jī)更新委員會(huì)，代表多數(shù)居民行使民主協(xié)商決策權(quán)利，采用委托政府部門的形式實(shí)施項(xiàng)目改造；又如從“政府出資”變成“我要出資”，將政府的角色從出資者、實(shí)施者變?yōu)橐龑?dǎo)者、助推者，形成政府引導(dǎo)、居民出資、市場參與的多元化更新推進(jìn)模式。

記者查閱資料發(fā)現(xiàn)，除杭州外，江蘇省南京市虎踞北路4號(hào)5幢居民樓、北京市豐臺(tái)區(qū)馬家堡路六十八號(hào)院二號(hào)、廣東省廣州市花都區(qū)集群街2號(hào)等試點(diǎn)案例，均遵循“業(yè)主主導(dǎo)+政府支持+專業(yè)協(xié)作”的三方共促機(jī)制。

不過，專家也坦言，成功案例的落地絕非易事。“要讓小區(qū)內(nèi)數(shù)百甚至數(shù)千居民就‘四個(gè)自主’達(dá)成一致，且在漫長的更新周期中保持行動(dòng)統(tǒng)一、不陷入集體行動(dòng)困境，難度極大。一個(gè)成功案例的落地，不僅需要天時(shí)地利人和，還需要依賴優(yōu)秀且無私奉獻(xiàn)的社區(qū)能人，缺一不可?！标惤苷f。

有現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

更有民生期待

盡管老舊住房自主更新、原拆原建已展現(xiàn)出諸多優(yōu)勢，為城市更新帶來了新的活力，但在未來的推進(jìn)過程中，仍面臨著一些挑戰(zhàn)。

記者采訪了解到，意見統(tǒng)一難、資金籌措難、過渡安置難成為三大核心挑戰(zhàn)。

“不同居民的訴求差異很大：年輕人想要更大戶型，老年人關(guān)心電梯和無障礙設(shè)施，經(jīng)濟(jì)條件差的居民擔(dān)心出資壓力?！币晃簧鐓^(qū)工作者向記者坦言，協(xié)調(diào)各方利益往往需要數(shù)十次協(xié)商。資金方面，除了居民自籌能力不均，社會(huì)資本參與積極性也有待提升——如何平衡收益與風(fēng)險(xiǎn)，確保資金規(guī)范使用，仍需制度設(shè)計(jì)。此外，房屋拆除重建期間，居民臨時(shí)安置的租金、通勤成本等問題，也需提前規(guī)劃。

針對老舊小區(qū)更新的核心難題，陳杰提出“完善退出機(jī)制”的建議。他表示，并非所有居民都愿意長期留在原小區(qū)，住房改善也絕非只有“原地更新”一條路，不應(yīng)將“想走”與“不想走”的居民強(qiáng)行捆綁。應(yīng)積極創(chuàng)造機(jī)會(huì)，尤其是退出機(jī)會(huì)，讓想離開的居民順利退出、想留下的居民安心留下。

“此前部分關(guān)于小區(qū)自主更新的研究，過度糾結(jié)于‘如何讓所有居民100%同意’以破解集體行動(dòng)困境，實(shí)則陷入了思維誤區(qū)。若要推動(dòng)老舊小區(qū)改造的普遍落地，核心在于完善‘退出機(jī)制’，鼓勵(lì)部分原住民退出?！标惤苷f。

陳杰還提出，可通過兩種路徑實(shí)現(xiàn)。一是，引入市場化投資機(jī)構(gòu)：針對以小戶型為主的老舊小區(qū)，由投資機(jī)構(gòu)以市場價(jià)從“想走”的業(yè)主手中收購房產(chǎn)；待持有足夠份額后，與“想留”的業(yè)主達(dá)成協(xié)議——投資機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)拆除重建，再以新房市場折扣價(jià)將所持面積賣給留下的業(yè)主。二是，結(jié)合房地產(chǎn)市場情況去庫存：在政府支持下，投資機(jī)構(gòu)先收購閑置新建商品房，再用這些房源與部分小區(qū)業(yè)主置換，將老舊小區(qū)住房改造與“去庫存、穩(wěn)市場”工作結(jié)合，實(shí)現(xiàn)庫存消化與存量優(yōu)化的有機(jī)統(tǒng)一。

原標(biāo)題：老房煥新有新招 政策鼓勵(lì)“自主更新、原拆原建”模式

■來源：中國城市報(bào)記者 鄭新鈺