——以“十五五”規(guī)劃為綱的系統(tǒng)性攻堅戰(zhàn)略

■張羅平 王國燦

引言：歷史方位與戰(zhàn)略轉(zhuǎn)軌

“十四五”收官在即，“十五五”宏圖待展?？h域農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展規(guī)劃的編制，不僅是承前啟后的政策延續(xù)，更是破解深層次矛盾、搶占高質(zhì)量發(fā)展制高點的關(guān)鍵戰(zhàn)役。當前，中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展正經(jīng)歷從“筑基銜接”向“深化攻堅”的歷史性轉(zhuǎn)軌：

“十四五”的“筑基”使命：脫貧攻堅戰(zhàn)后，重心在于“穩(wěn)底盤、守底線、探路徑”，解決“有沒有”“穩(wěn)不穩(wěn)”的基礎(chǔ)命題；

“十五五”的“攻堅”內(nèi)核：需直面“優(yōu)不優(yōu)”“強不強”“可持續(xù)與否”的發(fā)展質(zhì)效問題，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化從“量變積累”轉(zhuǎn)向“質(zhì)變突破”。
深刻把握六大核心領(lǐng)域的躍升邏輯與實踐路徑，是編制具有前瞻性、可操作性規(guī)劃的根本前提。

資料圖

一、時代定位：從“平穩(wěn)過渡”到“深水攻堅”的戰(zhàn)略升維

1. “十四五”：銜接過渡期的三大基石

守住返貧底線、保障基礎(chǔ)糧供、探索治理框架，為鄉(xiāng)村振興搭建“四梁八柱”。
2. “十五五”：攻堅突破期的四重躍遷

目標升維：從“保基本”轉(zhuǎn)向“強動能、提品質(zhì)、促共富”；

矛盾轉(zhuǎn)化：深層次結(jié)構(gòu)性問題（城鄉(xiāng)收入差、產(chǎn)業(yè)韌性弱、綠色轉(zhuǎn)型難）成為主攻方向；

動力重構(gòu)：科技創(chuàng)新與制度創(chuàng)新“雙輪驅(qū)動”取代單點突破；

路徑迭代：縣域作為城鄉(xiāng)融合“主戰(zhàn)場”的戰(zhàn)略地位空前凸顯。

二、六大躍升方向：內(nèi)核解碼與實踐錨點

（一）糧食安全：從“數(shù)量保衛(wèi)”到“產(chǎn)能革命”

躍升內(nèi)核：構(gòu)建“數(shù)量-質(zhì)量-韌性-可持續(xù)”四位一體新安全觀

方向錨定：

產(chǎn)能挖潛：鹽堿地治理、生物育種產(chǎn)業(yè)化、丘陵山區(qū)宜機化改造；

鏈條強化：構(gòu)建“生產(chǎn)-儲運-加工-消費”全鏈條減損體系；

結(jié)構(gòu)優(yōu)化：發(fā)展青貯飼料、高蛋白作物，減少大豆進口依賴。
方法路徑：

實施“耕地質(zhì)量革命”（如黑土地保護3.0工程） + “科技種糧攻堅”（組建縣域生物育種聯(lián)合實驗室） + “應(yīng)急儲備網(wǎng)絡(luò)”（縣域糧倉智能化改造）。

（二）鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)：從“功能拓展”到“新質(zhì)驅(qū)動”

躍升內(nèi)核：以農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力重塑產(chǎn)業(yè)生態(tài)

方向錨定：

技術(shù)賦能：智慧農(nóng)業(yè)（AI植保、無人農(nóng)場）、生物制造（合成蛋白、酶制劑）、低碳加工；

價值鏈攀升：打造地理標志品牌矩陣、發(fā)展定制農(nóng)業(yè)與功能食品；

集群化升級：建設(shè)“一縣一鏈”特色產(chǎn)業(yè)集群（如云南菌菇、山東壽光蔬菜）。
方法路徑：

推行“三鏈融合”模式：創(chuàng)新鏈（縣域農(nóng)業(yè)科創(chuàng)中心）+產(chǎn)業(yè)鏈（數(shù)字供銷平臺）+資金鏈（鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)基金）。

（三）鄉(xiāng)村建設(shè)：從“補短達標”到“品質(zhì)智能”

躍升內(nèi)核：以“綠色化、智慧化、人本化”重構(gòu)鄉(xiāng)村空間

方向錨定：

設(shè)施升級：村級物流無人機站、分布式清潔能源網(wǎng)、數(shù)字水利系統(tǒng)；

風(fēng)貌管控：編制縣域農(nóng)房建設(shè)導(dǎo)則，保護傳統(tǒng)村落文化基因；

管護創(chuàng)新：推廣“物業(yè)進村”長效管護模式。
方法路徑：

實施“鄉(xiāng)村更新3.0行動”：數(shù)字化基建（千兆光網(wǎng)入村） + 綠色化運維（生活污水生態(tài)處理） + 文化地標營造（鄉(xiāng)村記憶館）。

（四）鄉(xiāng)村治理：從“機制構(gòu)建”到“效能革命”

躍升內(nèi)核：打造“黨建引領(lǐng)-數(shù)字賦能-服務(wù)下沉”現(xiàn)代化治理體系

方向錨定：

工具革新：推廣“村級事務(wù)管理平臺”（積分制+區(qū)塊鏈存證）；

服務(wù)增效：推行“網(wǎng)格員+代辦制”，社保醫(yī)保事項村級直辦；

平安筑基：建設(shè)“雪亮工程·鄉(xiāng)村版”（AI監(jiān)控預(yù)警系統(tǒng)）。
方法路徑：

構(gòu)建“治理鐵三角”：組織強化（村兩委履職清單制） +數(shù)字賦能（縣域統(tǒng)一治理數(shù)據(jù)庫） +法治保障（一村一法律顧問全覆蓋）。

（五）農(nóng)民增收：從“渠道拓寬”到“機制重構(gòu)”

躍升內(nèi)核：建立“經(jīng)營性收入為主體、財產(chǎn)性收入為突破”的長效機制

方向錨定：

集體造血：發(fā)展村級供銷公司、民宿聯(lián)營合作社；

產(chǎn)權(quán)活化：宅基地使用權(quán)跨村流轉(zhuǎn)、集體建設(shè)用地入市增值；

技能增值：開設(shè)“新農(nóng)人學(xué)院”（直播電商、智慧農(nóng)機操作培訓(xùn)）。
方法路徑：

推進“共富三改”：集體產(chǎn)權(quán)改革（股權(quán)量化分紅） +土地制度改革（宅改試點擴面） +技能提升改革（職業(yè)農(nóng)民認證體系）。

（六）動力引擎：從“支撐保障”到“創(chuàng)新攻堅”

躍升內(nèi)核：以“科技突圍+改革破冰”激活內(nèi)生動力

方向錨定：

科技攻堅：組建縣域農(nóng)業(yè)重點實驗室（耐鹽堿作物、智慧灌溉）；

制度破壁：試點宅基地使用權(quán)抵押貸款、集體經(jīng)營性建設(shè)用地作價入股；

主體培育：扶持“新農(nóng)人創(chuàng)業(yè)集群”（大學(xué)生農(nóng)創(chuàng)客、返鄉(xiāng)工匠）。
方法路徑：

建立“雙創(chuàng)特區(qū)”：科技特區(qū)（農(nóng)業(yè)中試基地） +改革特區(qū)（省級授權(quán)事項清單管理）。

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三、新背景下的硬約束與破題邏輯

1. 綠色低碳的剛性倒逼

破題路徑：發(fā)展“碳匯農(nóng)業(yè)”（稻田甲烷減排、林業(yè)碳票交易）；建立縣域農(nóng)業(yè)碳排放監(jiān)測平臺；推行農(nóng)藥化肥“雙減定額制”。
2. 縣域融合的戰(zhàn)略升位

破題路徑：編制“縣域城鄉(xiāng)融合圖譜”，劃定“三區(qū)三線”（產(chǎn)業(yè)協(xié)作區(qū)、生態(tài)共保區(qū)、服務(wù)共享圈）；試點“教育醫(yī)療聯(lián)合體”縣域全覆蓋。
3. 規(guī)劃視野的時空延展

破題路徑：錨定2035目標設(shè)置“三階遞進指標”（2027筑基/2030攻堅/2035成型）；對標農(nóng)業(yè)強國“四力標準”（供給保障力、科技競爭力、產(chǎn)業(yè)控制力、資源掌控力）。

資料圖

四、“十五五”規(guī)劃編制實戰(zhàn)指南

（一）深度把脈：開展“三維評估”

政策響應(yīng)度：“十四五”規(guī)劃指標完成率與偏差歸因；

矛盾掃描儀：開展“農(nóng)民增收瓶頸”“產(chǎn)業(yè)韌性短板”專項診斷；

資源潛力賬：建立縣域閑置宅基地、鹽堿地、生態(tài)資源數(shù)據(jù)庫。

（二）戰(zhàn)略錨定：吃透“三個導(dǎo)向”

中央戰(zhàn)略導(dǎo)向：將“農(nóng)業(yè)強國”“新質(zhì)生產(chǎn)力”“共同富裕”分解為縣級行動清單；

縣域特色導(dǎo)向：明確主體功能區(qū)定位（如糧食主產(chǎn)縣需突出“噸糧田”建設(shè)）；

問題攻堅導(dǎo)向：針對治理碎片化問題推行“多網(wǎng)合一”改革。

（三）路徑設(shè)計：突出“三敢精神”

敢闖改革深水區(qū)：試點宅基地跨村流轉(zhuǎn)、集體土地作價入股文旅項目；

敢投創(chuàng)新前沿域：布局智慧農(nóng)田“孿生系統(tǒng)”、農(nóng)業(yè)機器人應(yīng)用場景；

敢破機制梗阻點：建立“規(guī)劃實施容錯清單”，允許試錯迭代。

（四）實施保障：構(gòu)建“三王機制”

項目為王：設(shè)立“十五五攻堅項目庫”（如生物育種中試基地、零碳鄉(xiāng)村示范點）；

數(shù)據(jù)為王：建設(shè)縣域“三農(nóng)大腦”（整合衛(wèi)星遙感、物聯(lián)網(wǎng)、人口流動數(shù)據(jù)）；

共治為王：成立“規(guī)劃監(jiān)督委員會”（鄉(xiāng)賢、村民代表、第三方機構(gòu)）。

結(jié)語：以縣域為基，繪制中國式農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化“攻堅路線圖”

“十五五”時期，我國縣域農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展既是爬坡過坎的攻堅戰(zhàn)場，更是孕育中國式現(xiàn)代化鄉(xiāng)村樣板的創(chuàng)新沃土。唯有以歷史主動精神解碼六大躍升邏輯，以刀刃向內(nèi)的勇氣破除制度壁壘，以科技革命浪潮重塑產(chǎn)業(yè)基因，方能將縣域建設(shè)為：

糧食安全的“壓艙石”、
共同富裕的“試驗田”、
綠水青山的“守護者”、
文明鄉(xiāng)風(fēng)的“傳承地”。
當萬千縣域走出各具特色的現(xiàn)代化路徑，一幅農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富的中華民族偉大復(fù)興“三農(nóng)畫卷”必將照亮?xí)r代新征程！

（作者：張羅平系清華大學(xué)副教授、清華大學(xué)能源互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新研究院研究員、中國投資協(xié)會新基建投資專業(yè)委員會智庫專家；王國燦系中國作家協(xié)會會員、中國法學(xué)會會員、資深媒體人、文化戰(zhàn)略觀察者）