級治理中的重治理與輕治理

賀雪峰

（武漢大學社會學院教授、博士生導師，教育部“長江學者獎勵計劃”特聘教授）

摘要：依據(jù)村莊動員能力和動員程度，可以將村級治理劃分為重治理與輕治理兩種理想類型。重治理通過對農(nóng)民的深度動員，形成村莊強大的集體行動能力，獲得較高水平的公共服務。輕治理則只對農(nóng)民進行有限動員甚至不動員，村級治理的目標是守住政策底線，維持基本生產(chǎn)生活秩序。當前中國“三農(nóng)”政策領域出現(xiàn)的一個矛盾現(xiàn)象是，大多數(shù)“三農(nóng)”政策都是以重治理為政策目標的，結果卻因此造成了普遍的負治理。在快速城市化背景下，重治理既無可能又無必要。試圖通過對農(nóng)民深度動員來建設幸福美好生活幾乎不再可能。在國家資源下鄉(xiāng)背景下，借助下鄉(xiāng)國家資源進行針對性的有限動員，讓“三農(nóng)”政策目標回歸常規(guī)治理，是時代發(fā)展的必然要求。

關鍵詞：村級治理；群眾動員；重治理；輕治理；負治理

原文出處：賀雪峰.村級治理中的重治理與輕治理[J]求索,2025(5):5-12.

一、引論

在當前中國快速城市化背景下，我們究竟需要什么樣的村級治理，是一個特別重要的問題。不討論清楚這個問題，在村級治理制度安排方面就會盲目，政策與法律就可能錯位。這是一個不可不察、亟待深入討論的問題。

毫無疑問，一個強有力的村級組織可以帶領村民建設更加美好的生活，甚至也可以帶領村民致富奔小康。同時，強有力的村級組織既需要有一個好的黨支部書記作為領頭人，也需要有強大的集體經(jīng)濟作村級治理的支撐?？梢哉f，建設一個集體經(jīng)濟發(fā)達、領頭人擔當負責的村級組織，然后帶領農(nóng)民創(chuàng)造美好生活，致富奔小康，是當前全國建設示范村黨支部和村級組織的目標。如果全國每個村都能向示范村學習，都能有一個集體經(jīng)濟發(fā)達、領頭人“雙強”的村級組織，那么，村級治理良好，村民安居樂業(yè)，鄉(xiāng)村全面振興指日可待。

因此，當前農(nóng)村基層組織建設中最為重要的有兩點：一是通過各種方式來發(fā)展集體經(jīng)濟，二是想方設法選拔有能力帶領農(nóng)民致富奔小康的領頭人。村干部隊伍是否得力，關鍵在于有沒有一個好的領頭人。選好配強村干部班子尤其是選擇一個好的村支書，顯得尤為重要。

大力發(fā)展集體經(jīng)濟，選拔具有帶領農(nóng)民致富能力的“雙強”村支書，是當前村級治理中的兩個理想目標，以這兩個目標為基礎的村級治理可以稱為“重治理”。所謂“重治理”，就是厚重治理，即通過村莊內(nèi)的深度動員，建立村莊強關系，并在此基礎上大幅度改善村民生產(chǎn)生活條件，甚至村民可以通過村集體經(jīng)濟來獲利分紅，進而推動村莊共同富裕、村民致富奔小康。

通過能干的村支書來組織村民發(fā)展集體經(jīng)濟，村莊就必須有深度動員，即只有當村民真正參與到村集體經(jīng)濟決策、管理與監(jiān)督之中，并形成與之匹配的權利與責任結構，發(fā)展村集體經(jīng)濟帶來的收益才可能由村民分享。同時，集體經(jīng)濟發(fā)生虧損也或許應當由村民一起分擔。這樣一種治理顯然是深度動員基礎上的重治理。發(fā)展村集體經(jīng)濟，不可能賺了錢大家分，而虧了錢誰也不負責任。也就是說，重治理需要將村集體與村民利益深度綁定，且形成相對完善的產(chǎn)權安排。

當前集體經(jīng)濟發(fā)達的村莊主要集中在東部沿海地區(qū)。發(fā)達的村集體經(jīng)濟不僅可以為村民提供相對完善的福利，保持完善的村級治理秩序，而且可能有能力為村民分紅，為村民提供就業(yè)機會。發(fā)達的集體經(jīng)濟和良好的村級治理，使這些村莊成了中國基層治理的典范，甚至成為鄉(xiāng)村振興的示范。

正是因此，當前各級黨委政府和政策設計部門普遍默認理想的村級治理是建立在發(fā)達的村集體經(jīng)濟與深度的村莊動員基礎上的村級治理。當然，必須有一個特別優(yōu)秀的“雙強”能人當村民領頭人。無論全國各個地區(qū)農(nóng)村能否做到，各地黨委政府所默認的理想村級治理就是由能人村支書帶領村民發(fā)展集體經(jīng)濟、致富奔小康的重治理模式。

而實際上，當前全國絕大多數(shù)村級治理都遠遠達不到重治理，甚至出現(xiàn)了一些軟弱渙散村，各級地方黨委政府十分重要的工作就是對軟弱渙散進行整治。探究軟弱渙散的形成原因：一是集體經(jīng)濟薄弱，二是村干部工作能力不足。集體經(jīng)濟薄弱最嚴重的情況還不是集體經(jīng)濟收入少，而是村級嚴重負債。發(fā)展集體經(jīng)濟一旦失敗，就可能出現(xiàn)負債，且誰也不愿意還債。村干部無力還債，還天天被逼著還債，村干部也就沒有積極性，甚至沒有人愿當村干部。在此情況下，村級治理“一塌糊涂”，村莊生產(chǎn)生活秩序難以維系。這樣的村莊治理可以稱為“負治理”。

為了整頓軟弱渙散村，上級黨委政府往往會下派干部幫扶和調(diào)配資源支援，同時為村莊選好配強村干部，從而使村級治理走出“負治理”，并進入可以維持基本生產(chǎn)生活的常態(tài)。這樣的常態(tài)就是常規(guī)村級治理，是相對于“重治理”的“輕治理”，是維護村莊基本生產(chǎn)生活秩序的底線治理。

二、重治理的三個前提

重治理的核心是在村莊中進行深度動員。在中國歷史上，自秦漢形成小農(nóng)經(jīng)濟以來，絕大多數(shù)時間都是以家庭為單位的小農(nóng)戶經(jīng)濟，農(nóng)戶家庭成為自主經(jīng)營單位。在傳統(tǒng)時期，國家能力比較弱，無法為農(nóng)民提供強有力的保護，超出一家一戶的基層（村莊）公共事務就需要通過自治來實現(xiàn)。正是通過基層自治，中國傳統(tǒng)社會中的一家一戶小農(nóng)獲得了基本生產(chǎn)生活秩序。當然，傳統(tǒng)時期的基層自治往往不是民主的，而是具有很強的階級壓迫性，地主、豪紳是基層社會中的絕對主導力量，宗族結構通過血緣關系強化地緣公共服務，從而為傳統(tǒng)小農(nóng)提供更多保障。明清時期，華南地區(qū)的宗族曾發(fā)育到相當成熟的階段。

那么，傳統(tǒng)時期的基層治理是重治理還是輕治理?一方面，在絕大多數(shù)時期，農(nóng)戶經(jīng)營都是獨立的，他們僅僅能獲得底線的基本生產(chǎn)生活秩序的保障。這樣來看，傳統(tǒng)基層治理是輕治理。另一方面，正因為傳統(tǒng)時期的基本生產(chǎn)生活秩序是底線的，對于農(nóng)民來講十分重要，為獲得這種底線秩序，基層治理中產(chǎn)生了強有力的幾乎每個人都不可逃避的強規(guī)范，從而具有一定意義上的重治理特征。到了華南宗族農(nóng)村，宗族成為對農(nóng)戶影響巨大的總體結構。不過即使在強宗族地區(qū)，農(nóng)戶仍然是自主經(jīng)營的。宗族往往有族田和族產(chǎn)，或集體經(jīng)濟，也就有與之相關的制度安排，這樣的制度安排接近重治理。

當前村級治理中一個特別重要的指標是發(fā)展集體經(jīng)濟，發(fā)展集體經(jīng)濟的一個重要政策依據(jù)是當前中國農(nóng)村土地屬于集體所有。不過，在強調(diào)中國農(nóng)村土地集體所有的同時，又強調(diào)農(nóng)戶不可侵犯的土地承包權，且當前土地承包權不需要向集體交租也不需要向國家繳稅，集體不可以收回農(nóng)戶土地承包權，也不允許農(nóng)戶用土地承包權作為抵押。換言之，政策是不允許農(nóng)戶失去土地承包權的。

村莊集體經(jīng)濟發(fā)展可以帶來的好處是顯然的：一是可以為農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)與收入機會，提升村莊福利；二是可以為村級治理提供穩(wěn)定的治理資源，進而加強基層組織建設，增強其資源動員與服務供給能力。在當前社會主義市場經(jīng)濟條件下，發(fā)展集體經(jīng)濟，要想從市場上獲利，就必須對村莊進行深度動員，同時拿村集體資產(chǎn)去投資、借貸，或向村民籌資籌勞。既然是進入市場，就有可能虧損，甚至血本無歸；投入的集體資源可能會“打水漂”，借貸由村集體可能最終要由村民來償還。也因此，以發(fā)展集體經(jīng)濟為要求的村級治理就一定是重治理。

而問題在于，重治理實際上是有前提的。

（一）相對封閉

進行重治理的第一個前提就是相對封閉，即村莊是農(nóng)民主要的生產(chǎn)生活場所，且農(nóng)民一生幾乎不可能逃離村莊。村莊的封閉性，使農(nóng)民主要的生產(chǎn)生活都在村莊完成，村莊基本生產(chǎn)生活秩序?qū)γ總€農(nóng)民而言都十分重要。

村莊相對封閉，農(nóng)民難以從村莊逃離，就使農(nóng)民與農(nóng)民之間的交往由一次性的輕交往變成了終生交往，農(nóng)民與農(nóng)民之間的關系也由一次博弈變成了重復博弈。在一次博弈中，當場結清雙方的關系，權責可以很清晰，算計也很清楚，不需要投入情感；而在多次博弈、重復博弈中，每次博弈的結果將影響之后的權責分配，博弈就會具有高度的情感和力量投入。

從村莊來講，基本生產(chǎn)生活秩序是每個農(nóng)民在村莊進行生產(chǎn)生活的基礎，是不可失去之重。村莊維護基本秩序需要向農(nóng)民籌資籌勞，村莊若有釘子戶，試圖搭集體便車，就必須有強烈輿論讓搭便車釘子戶付出聲譽的代價，從而防止第二個釘子戶的出現(xiàn)。如果村莊中受到懲罰的釘子戶可以通過離開村莊而免受懲罰，或有大量農(nóng)民本來就在村莊以外有各種獲利機會，甚至大量農(nóng)民主要利益機會在村莊以外，那么村莊基本生產(chǎn)生活秩序?qū)@些主要獲利機會在村莊以外的農(nóng)民就不是那么重要，村莊對釘子戶進行的道德審判難以發(fā)揮作用，村莊也就無法形成強烈輿論防止更多釘子戶出現(xiàn)，農(nóng)民這個時候或許只能感嘆世風日下。

某種意義上講，村莊相對封閉是可以進行深度動員的前提，也就成為村莊重治理的前提。

（二）總體治理

村級治理的根本在于維持基本生產(chǎn)生活秩序，如果缺少基本生產(chǎn)生活秩序，村莊中的農(nóng)民難以進行生產(chǎn)、開展生活，這就是治理失敗。

只是維持基本生產(chǎn)生活秩序的治理顯然不能稱之為重治理。重治理的特征是對農(nóng)民深度動員。深度動員的結果往往是，不僅要維持基本生產(chǎn)生活秩序，而且要建設美好生活，發(fā)展集體經(jīng)濟，形成強有力的村莊規(guī)范以及爭取建設更多更好地提高村民生活質(zhì)量的公共品。也就是說，基層治理不只是要達到底線目標，而是要實現(xiàn)超越性目標：提高農(nóng)民收入，發(fā)展集體經(jīng)濟，建設美好生活，等等。這樣一種超越了底線目標的治理帶有總體治理的特征，村級治理不只是要維持基本生產(chǎn)生活秩序的底線，而是使生產(chǎn)與生活，經(jīng)濟、政治與社會合為一體。

（三）能人治理

重治理對農(nóng)民進行深度動員，既要靠制度又要靠人，其中有沒有一個特別能干的“雙強”帶頭人，是重治理能否成功的關鍵。

一個有公心的能人村支書可以通過對村莊的深度動員，帶領村民致富奔小康；一個既無公心又無能力的村支書則可能導致村莊發(fā)展停滯甚至衰敗。因此，選好配強村干部是進行重治理的前提。

既然能人對于重治理十分重要，選拔優(yōu)秀村干部就同樣十分重要。將村莊中致富帶富能力強的能人推上村干部舞臺，是進行重治理的基本操作。在當前社會主義市場經(jīng)濟條件下，如何留住有能力的村干部就成為村級治理的核心議題。

相對來講，如果村級治理的重點是維持基本生產(chǎn)生活秩序，既不需要也不可能進行村莊深度動員，村干部的作為空間就十分有限。在當前的中西部農(nóng)村地區(qū)，留守農(nóng)村的“中堅農(nóng)民”群體可能是村干部的最好人選，因為這些留守農(nóng)村的“中堅農(nóng)民”對村莊基本生產(chǎn)生活秩序特別敏感且往往既有意愿也有能力來做這方面的工作。

從某種意義上講，當前中國農(nóng)村尤其是中西部農(nóng)村地區(qū)已失去進行重治理的前提，表現(xiàn)在村莊封閉性方面，當前中西部農(nóng)業(yè)型村莊絕大多數(shù)青壯年勞動力都已進城，農(nóng)村出現(xiàn)了普遍的空心化和老齡化，農(nóng)民主要就業(yè)與收入來自城市務工經(jīng)商，且農(nóng)民隨時可以離開村莊進城。對農(nóng)民來講，村莊往往只是作為退路存在。村莊邊界開放且農(nóng)民主要就業(yè)收入來自村莊以外，村莊只有有限留守人口，這樣的村莊顯然缺乏重治理的基本前提。

與村莊邊界開放相關，農(nóng)民主要收入在城市，農(nóng)業(yè)收入僅僅是農(nóng)民家庭收入的補充，或僅僅是作為退路與保障，農(nóng)民就不愿意被村莊進行深度動員，進入總體治理中來。村莊對農(nóng)民來講，只是他們生活中的一部分，他們無意加入具有總體治理特征的村莊治理。

既然對農(nóng)民來講，村莊只是保底的退路，村級治理就不必非得依靠用高工資引進來的能人當村干部。生活在村莊、主要收入也在村莊的“中堅農(nóng)民”可能是更好的村干部人選。

三、重治理的基本類型

絕大多數(shù)村級治理都是常規(guī)治理，具有重治理特征的有以下兩類村莊。

（一）宗族村莊

在新中國成立前的華南地區(qū)農(nóng)村，村民聚族而居，村莊地緣與血緣相結合，形成了強大的宗族力量。宗族可能占有大量族田與族產(chǎn)，具有完整的結構和強大的功能。

在華南強宗大族的村莊，宗族不僅有能力維持村莊基本生產(chǎn)生活秩序，為村民提供基本公共品，而且可以提供遠超基本公共品的宗族認同、貧困相恤及教育功能。在強大的宗族認同作用下，宗族具有能力的精英與輩分高的長者形成了強有力的領導結構，這個領導結構公正，具有行動力，關懷村民，管理族產(chǎn)，經(jīng)營族田，也有能力動員村民參與村莊公共事務，并可以為村民提供各種必要的幫助。強大的宗族影響了村民的心理與行為模式，為村民生產(chǎn)生活提供了保護。對村民來講，宗族是籠罩性的總體性力量，在政治、經(jīng)濟、文化和社會各個方面都影響著村民，規(guī)范著基本治理秩序。宗族村莊不會允許存在釘子戶，強大的輿論力量和行動能力足以對村莊任何違規(guī)言行形成壓制。違反族規(guī)的村民會受到懲罰。

新中國成立前華南宗族村莊的重治理與當時華南地區(qū)遠離中央權力，水稻種植業(yè)需要為灌溉而形成集體行動，以及在地區(qū)資源有限情況下不同宗族爭奪生存資源而采取“遠交近攻”策略有關系。其中，宗族村莊為競爭生存資源（土地、山林、水源等）而發(fā)生的“遠交近攻”，極大地強化了宗族村莊內(nèi)部的團結，離開宗族的任何一個村民個體都將無比脆弱、難以生存。

簡單地說，傳統(tǒng)華南宗族村莊為獲得有限生存資源，不得不進行村莊深度動員，從而形成了村莊重治理特征。

（二）城中村

改革開放以來出現(xiàn)了一種十分特殊的建制就是，農(nóng)村集體在未經(jīng)由土地征收和拆遷的情況下，因為城市快速發(fā)展而成了城中村。城中村有兩個特征：一是村莊仍然是農(nóng)村建制，農(nóng)民住房仍然是占集體宅基地而建，村莊土地是集體土地，并非征收為國有土地。二是村莊已被城市包圍，村莊功能也已經(jīng)城市化了。村集體在村莊集體土地上蓋廠房出租，可以獲得巨大的集體租金收入，農(nóng)民也通過在自己宅基地上加蓋住房出租獲得租金收益。如果城市進行城中村改造，村集體就可以獲得大量補償，政府一般也會給村集體一定的進行自我建設的留用地，農(nóng)民住房拆遷也可以獲得巨額補償。

與城中村情況類似的是珠三角地區(qū)的農(nóng)村。珠三角農(nóng)村在改革開放之初普遍通過“三來一補”發(fā)展鄉(xiāng)村工業(yè)。當時珠三角是“五個輪子”一起轉，即市、縣、鎮(zhèn)、村和村民組都變種地為種“工廠”，通過將之前的集體土地出租建工廠或直接在土地上建工廠出租，獲得了大量農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益。在國家嚴格土地管理之前，東莞、中山等地大部分集體土地都已經(jīng)蓋了工廠，農(nóng)民通過村、組兩級獲得了大量土地非農(nóng)使用增值收益。

無論是城市包圍村莊，還是鄉(xiāng)村工業(yè)化使之前農(nóng)業(yè)村莊通過工業(yè)化分享農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益，中國農(nóng)村土地集體所有制度在遭遇工業(yè)化與城市化時，意外產(chǎn)生出來一個集體收益，這個集體收益很可能高達數(shù)千萬元/年。這個集體收益屬于所有村民，如何分享這個集體收益成為村級治理的焦點，巨額村莊集體收益也有能力支撐起村級重治理。在城中村以及珠三角、長三角等已經(jīng)工業(yè)化的村莊，屬于所有村民共享的土地非農(nóng)使用巨額利益，形成了與全國農(nóng)村村級治理完全不同的重治理。

在全國具有巨大影響的華西村、南街村，都曾是中國農(nóng)村發(fā)展的典型村，也都通過就地工業(yè)化實現(xiàn)了村莊超常規(guī)發(fā)展。這些村莊在發(fā)展中有兩個因素起了決定性作用：一是村莊工業(yè)化，二是村莊帶頭人，后者在其發(fā)展中起到了超乎尋常的作用。

可以認為，城中村是在特定時期，利用特定區(qū)位優(yōu)勢，抓住發(fā)展機遇，尤其是鄉(xiāng)村工業(yè)化轉瞬即逝的歷史機遇，為村民提供了遠遠超出基本生產(chǎn)生活秩序的增收機會，從而形成了村莊重治理的條件。一旦“村改居”完成了，村集體經(jīng)濟量化股權到人，村莊“政社分離”，重治理就要向常規(guī)治理轉化。

以上重治理類型可以說都非歷史常態(tài)，而是在特定條件下形成的，且往往持續(xù)時間都不長。

以下我們對重治理與常規(guī)治理進行簡單比較（見表1）。

四、重治理的可能性與必要性

前面討論了村級重治理的三個前提或先決條件，即村莊相對封閉、總體治理以及村莊中有能帶領農(nóng)民致富奔小康的能人。如果這三個前提不具備，進行重治理就幾乎沒有可能性。

當前中國農(nóng)村尤其是中西部農(nóng)村地區(qū)，村莊正在快速城市化，農(nóng)民正在快速進城，農(nóng)村青壯年勞動力和經(jīng)濟條件好的家庭大都已經(jīng)進城并開始在城市買房安居。農(nóng)村只是缺少進城機會農(nóng)民的留守地，以及進城農(nóng)民為防止進城失敗而保留的退路。農(nóng)民家庭收入和就業(yè)越來越依靠城市的務工經(jīng)商?？梢哉f，在當前中西部農(nóng)村，農(nóng)民家庭依據(jù)各自家庭周期相當自主地在城鄉(xiāng)之間進行選擇。在城或鄉(xiāng)，與農(nóng)民家庭策略有關。當前村莊不僅出現(xiàn)了嚴重空心化和老齡化，而且農(nóng)民擁有較大的自由選擇空間。從這個意義上講，村莊早就不再封閉，而是正處于史無前例的開放狀態(tài)。國家為了保障進城農(nóng)民的返鄉(xiāng)權，以及為了保障缺少進城能力的弱勢農(nóng)民可以繼續(xù)從農(nóng)村和農(nóng)業(yè)中獲利，有秩序推進資本下鄉(xiāng)，以讓農(nóng)民有更多在城鄉(xiāng)之間進行自由選擇的權利。

從總體治理方面看，當前農(nóng)民收入主要來源于市場。農(nóng)民雖然仍是村莊集體經(jīng)濟組織成員，卻已經(jīng)很少能從集體經(jīng)濟中獲取就業(yè)與收入。集體土地承包權早已穩(wěn)定地給予農(nóng)戶，村莊幾乎不再可能通過集體經(jīng)濟來強制農(nóng)民，分享權利和利益是可以的，負擔責任和義務卻很難，因為集體缺少對釘子戶的懲罰能力。

當前，在全國絕大多數(shù)農(nóng)村，農(nóng)民既不依靠村莊獲得主要的收入與就業(yè)，又很少將生活的全部意義綁定在村莊生活里面。他們的幸福美好生活預期主要是在城市，且建設幸福美好生活的主要資源也從村莊以外的城市獲得。所以，很少有農(nóng)民會與村莊深度綁定，重治理試圖對農(nóng)民進行深度動員，形成覆蓋經(jīng)濟、政治、社會與生活價值各方面的總體治理，幾乎是不可能的。

從村干部人選來看，中西部農(nóng)村絕大多數(shù)青壯年都已進城務工經(jīng)商，真正具有超乎尋常能力與魄力且仍然留在村莊的農(nóng)村精英較為罕見。如果沒有進城到市場上歷練，也就很難講是“雙強”村干部。當前中西部地區(qū)地方政府尤其是組織部門試圖通過兩種方式提供“雙強”村干部，一是從上級下派公務員，二是從進城成功人士中選拔。為了鼓勵公務員去當村干部和吸引進城成功人士返鄉(xiāng)當村干部，全國各地組織部門想了很多辦法，包括提高村干部待遇、允許年輕村干部優(yōu)先考公等。

總而言之，在當前中國絕大多數(shù)中西部農(nóng)村地區(qū)，村級重治理可能性不大。

實際上，當前村級重治理也沒有必要。國家支持農(nóng)村勞動力進城務工經(jīng)商，支持農(nóng)民進城買房安居，同時為了給進城失敗的農(nóng)民保留退路，以及為了讓缺少進城能力的農(nóng)民仍然保留在農(nóng)村和農(nóng)業(yè)中的獲利機會，國家限制城市市民和工商資本下鄉(xiāng)，實際上采用的是保護型城鄉(xiāng)二元體制。允許農(nóng)民進城卻限制城市資本下鄉(xiāng)，農(nóng)民就可以從快速發(fā)展的城市獲得遠比農(nóng)村多的獲利機會，進城農(nóng)民將之前農(nóng)村的獲利機會讓渡出來，從而讓留守農(nóng)民有了擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的機會。農(nóng)民致富的舞臺在全國，在城市和市場上，農(nóng)民靠自己的聰明、智慧和勤勞在城市獲得了遠比農(nóng)村多得多的機會。正是他們的進城，才歷史性地改變了農(nóng)村人地關系緊張的格局，進而為留守農(nóng)村的農(nóng)民增加了獲利機會。

隨著農(nóng)民進城，農(nóng)村人地關系緊張局面大為緩解，之前人與人之間容易發(fā)生的沖突也指數(shù)級下降，村級治理中的糾紛調(diào)解變得更為容易。同時，在取消農(nóng)業(yè)稅以后，國家向農(nóng)村大規(guī)模轉移資源，為農(nóng)村提供了與城市均等的基本公共服務，農(nóng)村要獲得基本生產(chǎn)生活秩序也變得易如反掌，根本就用不著通過深度動員的重治理來維持農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序。

從全國中西部農(nóng)村地區(qū)來看，村莊也沒有因農(nóng)地非農(nóng)使用產(chǎn)生的巨額增值收益，需要通過重治理來進行利益分享與重組。此外，國家不僅不再向農(nóng)村汲取資源，而且還大規(guī)模向農(nóng)村輸入資源。國家“三農(nóng)”政策包括鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目的都是惠農(nóng)，即讓農(nóng)民生活幸福美好，因此就不需要通過重治理來滿足農(nóng)民實際只是作為保底的村莊生產(chǎn)與生活秩序。

五、輕治理與常規(guī)治理

當前中西部農(nóng)村的治理是在以下四個特征基礎上進行的，這四個特征分別是：

第一，農(nóng)民可以自由進城，主要從城市市場中獲得就業(yè)與收入機會。農(nóng)民主要的致富機會在城市，他們的人生目標是完成城市化，能進城買房并在城市安居。因此，村級治理不必為農(nóng)民創(chuàng)造致富的機會，更不需要非得由一個能人村支書來帶領農(nóng)民致富。

第二，國家有序推進資本下鄉(xiāng)，保障農(nóng)民土地承包權的穩(wěn)定，就使得留守在農(nóng)村的農(nóng)民中的弱勢群體仍然可以從農(nóng)業(yè)中獲得收入。越來越多農(nóng)民進城，他們讓渡出來之前的農(nóng)村獲利機會就會被留守農(nóng)民所捕獲，從而可以提高留守農(nóng)民的收入。在一定意義上，留守農(nóng)民之所以留守，其中一個重要原因是留守仍然可以獲得體面生活。在城市向農(nóng)民開放而農(nóng)村不向市民開放的情況下，農(nóng)民依據(jù)自己的家庭情況進行策略選擇，是進城還是返鄉(xiāng)由農(nóng)民自己決策，這是一種機會結構，也是農(nóng)民當前享有的權利。

第三，國家為農(nóng)村提供與城市均等的基本公共服務。也就是說，依靠國家資源下鄉(xiāng)，農(nóng)民可以輕松獲得基本生產(chǎn)生活秩序。村莊公共品供給并不需要通過深度動員農(nóng)民籌資籌勞來供給。

第四，農(nóng)村人口減少，人與人之間的關系變得更加松弛，過去那種帶有強烈感情色彩并因此容易變成惡性事件的民間糾紛大幅度減少。

在這幾方面的大背景下，村莊更多只需要輕治理。所謂“輕治理”，就是村干部幾乎不用對村民進行動員，而只是當好“辦事員”，守住政策底線，或當好上傳下達的“守夜人”。輕治理的最大好處是低成本，當然只有低成本才可持續(xù)。相比之下，重治理的最大問題是高成本，“為防萬一而投入一萬”，有些時候可能會無事找事，或者好心辦了壞事。如果認為輕治理過于消極的話，那么至少在當前全國農(nóng)村尤其是中西部農(nóng)村地區(qū)，重治理是基本沒有太多空間了。

介于輕治理和重治理之間的是常規(guī)治理。不同于輕治理幾乎不動員村民和重治理深度動員村民，常規(guī)治理可能會有針對性地對村民進行動員。常規(guī)治理的核心是具體問題具體分析。針對當前中西部農(nóng)村地區(qū)的實際，采取具有針對性的措施解決當前中西部農(nóng)村地區(qū)最為重要的涉農(nóng)事項。

當前中西部農(nóng)村地區(qū)最為重要的有兩個問題，一是小農(nóng)戶如何種田的問題，尤其是老年人種田的社會化服務體系如何建立的問題；二是留守高齡老年人的養(yǎng)老問題。

如果中西部農(nóng)村地區(qū)的村級治理借用國家下鄉(xiāng)資源，通過分配型動員，將留守村莊的力量進行適度動員，那么就可能在小農(nóng)農(nóng)業(yè)與互助養(yǎng)老上有所作為，從而精準地實現(xiàn)村級治理的目標。

重治理存在的主要問題是目標不切實際，不理解當前中國農(nóng)村的農(nóng)情與處境，提出的目標大多是想當然的，在實踐中也因此反復碰壁和失敗。輕治理的主要問題則是過于消極，缺少創(chuàng)造性轉換的主動性。實際上，當前中西部農(nóng)村地區(qū)，具有大量可以創(chuàng)造出可復制可推廣的一般經(jīng)驗，比如充分珍惜當前農(nóng)村“中堅農(nóng)民”群體在村級治理和農(nóng)業(yè)技術傳播諸方面的重要性，充分利用農(nóng)村低齡老年人在農(nóng)村文化建設和互助養(yǎng)老方面的重要性，以及可以通過有效利用國家下鄉(xiāng)資源激活農(nóng)村社會內(nèi)生活力的各種可能性，來實現(xiàn)高水平的村級常規(guī)治理。

六、結語

重治理與輕治理的理想類型劃分只是一種方法論，通過對村級治理的輕、重兩分，或許可以檢視當前村級治理中存在的各種不太切實際的制度與實踐。某種意義上，分田到戶以來尤其是21世紀以來，對“三農(nóng)”政策的“想象”大都是以重治理作為理想模式的，問題是這些“想象”大多難以取得預期成效。以重治理為理想模式所進行的“三農(nóng)”政策實踐主要表現(xiàn)在以下方面：

一是發(fā)展集體經(jīng)濟。21世紀以來，中央一號文件持續(xù)倡導發(fā)展集體經(jīng)濟。但遺憾的是，盡管有政府鼓勵和政策支持，卻少有集體經(jīng)濟成功發(fā)展起來并可以推廣的典型經(jīng)驗。少數(shù)集體經(jīng)濟發(fā)展較好的村莊多依賴土地或資源，市場經(jīng)營風險與道德風險并存，多數(shù)嘗試以負債告終。繼續(xù)將發(fā)展集體經(jīng)濟作為政策重點，可能需要前瞻性思考。

二是選好一個村支書。各地積極選拔能人尤其是致富能人當村支書，并給予政策傾斜。在一個時期，富人村干部所帶領的村莊治理搞得“風生水起”，但時間稍長，這些曾經(jīng)大干快上的先進村可能淪為問題村，村級治理一度陷入癱瘓。這一政策實踐的脆弱性需要關注。

三是推廣明星村經(jīng)驗。改革開放以來，中國農(nóng)村涌現(xiàn)出一批經(jīng)濟發(fā)展、共同富裕的明星村，它們在特定歷史條件下取得矚目成績。這些明星村作為典范，成為國家重點表彰并大力倡導全國學習的榜樣。然而，當前時期，國家不再允許在工業(yè)園以外布局工業(yè)產(chǎn)業(yè)，使得就地工業(yè)化和城鎮(zhèn)化失去可能。數(shù)十年的推廣學習未能誕生第二個華西村，說明其經(jīng)驗不具備可復制性。

四是打造示范村。在當前鄉(xiāng)村振興實踐中，幾乎每個地區(qū)都通過投入大量國家資源建設鄉(xiāng)村振興示范村。而各級地方政府在打造示范村時，往往會重點選擇交通便利、村莊資源豐富以及已有一定建設基礎的村莊進行建設。這樣打造出來的村莊，可能不僅建設得和美，而且具有一定農(nóng)旅價值，可以吸引城市旅客來消費，從而為本村村民提供農(nóng)旅就業(yè)與收入；但其中也有一些因無法發(fā)展出產(chǎn)業(yè)，基礎設施利用率低，維護資金短缺而迅速破敗。

以上列舉所涉及的一個根本問題是，在當前時期，重治理是有點難成功的。以重治理為目標的“三農(nóng)”政策，在實踐中可能造成普遍的負治理。因此，有必要適時調(diào)整“三農(nóng)”政策目標，探索更符合實際、更具可持續(xù)性的村級治理模式。

在當前村莊邊界開放，農(nóng)民快速城市化、市場化，大量國家資源下鄉(xiāng)，中國正處在史無前例現(xiàn)代化的背景下，以深度動員農(nóng)民為前提的重治理是不太可能完成的任務。完全不動員農(nóng)民的輕治理則又過于消極，缺少對當前農(nóng)村已有治理資源的利用也會錯失很多機遇。

因此，村級治理回歸與時代相適宜的常規(guī)治理，是時代發(fā)展的必然要求。村級常規(guī)治理的內(nèi)容則需要在實踐中繼續(xù)探索與完善。