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編者按：

截至2024年，全國城鎮(zhèn)常住人口已超過9.4億，約1.7億是進城就業(yè)的農(nóng)民工及隨遷家屬尚未在城鎮(zhèn)落戶。他們穿梭于工地、車間與街巷之間，成為支撐城市日常運轉(zhuǎn)的重要力量。對這部分未落戶的新市民而言，城中村既是居住空間，也是就業(yè)空間。以廣州為例，全市共有272個城中村，居住人口超過700萬，其中一大半產(chǎn)業(yè)型城中村，不僅承擔了保障性住房功能，也為大量企業(yè)提供了低成本的生產(chǎn)與配套場所。

近年來，各地城中村改造逐漸摒棄過去的“大拆大建”，轉(zhuǎn)向“留改并舉”“微改造”等更加溫和、漸進的路徑。然而，實踐中仍存在不少矛盾：村民和開發(fā)商能從改造中獲得收益，但外來務(wù)工人員的居住成本隨之上升；改造下的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型又導(dǎo)致原有崗位流失，被“擠出”的人群往往只能遷往新的“城中村”。疊加地方財政緊張、土地權(quán)屬復(fù)雜、以及房地產(chǎn)市場低迷下難以再依賴容積率與房產(chǎn)銷售彌補資金缺口等原因，不少城市陷入了“想改改不起，改又改不完”的困局。

IPP研究員林輝煌指出，城中村是社會主義現(xiàn)代化人民城市體制的重要組成部分，絕不能簡單地“一拆了之”。

他強調(diào)，城中村依托集體土地制度，使農(nóng)民能夠以較低成本分享城市發(fā)展紅利，是防止貧民窟化、維系社會穩(wěn)定的重要安排。大范圍拆除將損害其社會保護功能，并削弱城市產(chǎn)業(yè)鏈競爭力。在他看來，城中村改造不能只算“財稅賬”，而要統(tǒng)籌經(jīng)濟形勢、就業(yè)與產(chǎn)業(yè)鏈配套，從國家發(fā)展戰(zhàn)略高度科學規(guī)劃。

林輝煌

華南理工大學公共政策研究院（IPP）研究員、廣東省“百千萬工程”指揮部專家智庫專家委員

時隔十年，中央城市工作會議（以下簡稱“會議”）于2025年7月再次召開。會議新聞稿全文不長，但各方的解讀已然鋪天蓋地。新聞稿出來的時候，我們團隊剛好正在開展城中村調(diào)研。

會議新聞稿是這樣提到城中村的：

“會議部署城市工作7個方面的重點任務(wù)?！侵ㄔO(shè)舒適便利的宜居城市?！涌鞓?gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式，穩(wěn)步推進城中村和危舊房改造?！?/blockquote>

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“認真踐行人民城市理念，堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，堅持因地制宜、分類指導(dǎo)，……走出一條中國特色城市現(xiàn)代化新路子?！?/blockquote>

以及《意見》提出的重要目標：

“到2035年，現(xiàn)代化人民城市基本建成。”

我們的核心觀點是：城中村是社會主義現(xiàn)代化人民城市體制的重要組成部分，必須謹慎對待，而不能簡單地一拆了之。

為什么城中村不能一拆了之？

1、城中村為城市廣大常住人口提供了低成本、職住距離較近的居住空間。

中國的城鎮(zhèn)化率從2012年的53.1%上升至2024年的67%，城鎮(zhèn)人口由7.2億增加到9.4億。需要注意的是，這里的“城鎮(zhèn)人口”指的是常住人口，即在城鎮(zhèn)居住超過半年的人口，而城鎮(zhèn)戶籍人口實際上并沒有這么多。根據(jù)國家統(tǒng)計局的調(diào)查，目前仍有約1.7億進城農(nóng)民工及隨遷家屬尚未在城鎮(zhèn)落戶。

廣東已連續(xù)18年蟬聯(lián)中國人口第一大省，其省會廣州則是全省人口最多的城市。以廣州市為例，截至2024年末，常住人口為1897.8萬人，戶籍人口僅為1075.02萬人。大量非戶籍人口（即外來人口）主要居住在城中村。

2024年全國農(nóng)民工總量29973萬人，外出農(nóng)民工17871萬人，年末在城鎮(zhèn)居住的進城農(nóng)民工13207萬人。圖源：新華社

事實上，居住在城中村的人不僅僅是農(nóng)民工，不少年輕白領(lǐng)也選擇住在城中村。第七次人口普查的微觀數(shù)據(jù)顯示，2020年我國超大城市的流動人口中有60%居住在城中村。

人們之所以選擇住在這里，理由很簡單：第一，價格相對低廉，同等面積的租金大約只有商品房的一半左右；第二，距離工作單位較近。城中村之所以被稱為“城中村”，正是因為它位于城市區(qū)位較好的地段，這些區(qū)域企業(yè)、工廠集中，職住距離較短。城中村內(nèi)部的商業(yè)配套也較為完善，雖然不高檔，卻十分平民化，有利于打工者節(jié)省開支、積累資金。

2、城中村為城市產(chǎn)業(yè)鏈提供了低成本的產(chǎn)業(yè)配套。

有一些城中村是純粹的“睡城”，你可以理解為一種自成體系的居民小區(qū)。但更多的城中村則保留著生產(chǎn)功能，為城市產(chǎn)業(yè)鏈提供各種配套，例如為汽車產(chǎn)業(yè)提供汽配零部件；有的城中村甚至形成了獨具特色的產(chǎn)業(yè)體系，例如廣州康鷺片區(qū)的服裝產(chǎn)業(yè)。這些城中村產(chǎn)業(yè)看起來一點也不高大上，甚至顯得有些低端，但創(chuàng)造的經(jīng)濟價值不容小覷。

據(jù)不完全估算，廣州康鷺片區(qū)服裝產(chǎn)業(yè)的年交易額超1000億元。由于城中村的空間成本相對較低（稅收成本也低，甚至沒有），而區(qū)位條件又非常好，因此能夠以較低的成本、較高的效率為城市產(chǎn)業(yè)鏈做配套，從而整體上提升城市產(chǎn)業(yè)鏈的競爭力。

廣州海珠康鷺片區(qū)城中村街道。攝影：IPP副研究員李婷

為何城中村會被視為“低端”？

既然城中村可以為大城市節(jié)約公共服務(wù)成本（廉價住房）、提升城市產(chǎn)業(yè)鏈的競爭力（低成本的產(chǎn)品配套），那為什么有些城市政府還如此討厭城中村，非要徹底清除“以解心頭之快”呢？

前文提到的城中村對城市發(fā)展的積極作用，地方政府和官員往往難以直接感受到。我們接觸到的許多地方官員，提起城中村都會面露嫌惡之情，仿佛城中村是其所在城市最見不得人的“低端存在”。原因大致有三個方面：

第一，城中村幾乎不產(chǎn)生稅收。大量個體商戶聚集其中，雖然創(chuàng)造了可觀的經(jīng)濟價值，但這些價值卻難以直接轉(zhuǎn)化為政府的財政收入。因此，政府的厭惡之情并不難理解——城中村既不產(chǎn)生財稅收益，又占據(jù)了城市最優(yōu)的區(qū)位，這在他們看來就是典型的“低效土地利用”。

第二，城中村內(nèi)部的經(jīng)濟、社會和治理體制具有典型的非正規(guī)屬性，容易給地方政府帶來各種意想不到的麻煩。例如消防隱患、生產(chǎn)安全隱患以及社會治安問題等。

第三，不少官員存在一種“城市潔癖主義”的意識形態(tài)。他們無法理解城市內(nèi)部竟然還存在村莊，且這些村莊往往臟亂差、似乎容易失控。在他們看來，城中村既不能帶來稅收，又存在諸多隱患，與城市形象格格不入，因此產(chǎn)生了想要徹底清除的沖動，也就不足為奇了。

不少城中村規(guī)劃管控確實存在低效失效的問題，?？梢姟拔帐謽恰迸c“貼面樓”。

城中村是一種重要的戰(zhàn)略資源

但是從國家發(fā)展的角度來看，城中村是廣大農(nóng)民實現(xiàn)漸進城市化最重要的中轉(zhuǎn)站。農(nóng)民若無法在鄉(xiāng)村發(fā)家致富、實現(xiàn)家庭發(fā)展，只有充分參與城市經(jīng)濟體系，才有機會完成市民化。中央城市工作會議提出，“繼續(xù)推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，這是國家現(xiàn)代化進程的內(nèi)在需求。

需要充分認識到，農(nóng)民進城務(wù)工、謀求家庭發(fā)展，不應(yīng)以過高的代價來完成。而城中村恰好能夠為他們提供低成本的生產(chǎn)和生活空間。

部分農(nóng)民在城中村完成了經(jīng)濟積累，在城市中安家落戶；更多的農(nóng)民則將城中村積攢下的收入，轉(zhuǎn)移到老家縣城或市區(qū)安家落戶。無論是在大城市還是在小縣城安家落戶，都是農(nóng)民市民化的重要路徑。因此，中央城市工作會議才會強調(diào)“分類推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”。沒有城中村的支持，許多農(nóng)民家庭即便想在縣城完成市民化，也會面臨重重困難。

更近一步來說，從本質(zhì)上講，城中村是農(nóng)民以低成本分享城市發(fā)展紅利的一種鄉(xiāng)村體制。所謂鄉(xiāng)村體制，是指以集體土地制度為核心、以保護農(nóng)民為宗旨的一系列政策的集合。多數(shù)情況下，當我們談到鄉(xiāng)村體制時，主要是針對遠郊村，討論的是保護型的城鄉(xiāng)關(guān)系。城中村雖然地處城市核心區(qū)，一般被視為城市經(jīng)濟的一部分，但由于其同樣建立在集體土地制度之上，不僅保護本村戶籍人口，也對外來農(nóng)民工發(fā)揮了保護作用，因此從本質(zhì)上看，它依然是一種鄉(xiāng)村體制。

這里所說的對外來農(nóng)民工的保護性作用，主要是指農(nóng)民工可以以較低成本在城市就業(yè)和生活，甚至有機會通過自身努力在城市或縣城實現(xiàn)市民化。城中村依托集體土地制度，其生產(chǎn)和生活空間的成本遠低于周邊城市空間；同時，城中村所處的區(qū)位極佳，周邊交通、市場等城市基礎(chǔ)設(shè)施十分完善。也就是說，居住在城中村的農(nóng)民可以以較低的成本享受大城市的發(fā)展紅利，尤其是在就業(yè)機會方面。

需要指出的是，城中村要有效發(fā)揮鄉(xiāng)村體制的保護作用，除了依托城市自身的發(fā)展配套，更離不開“遠郊村—城郊村—城中村”三種空間的聯(lián)動。如果只有城中村，而缺乏城郊村和遠郊村的支撐，就意味著農(nóng)民只能在城中村終老，即使務(wù)工失敗，也難以退回農(nóng)村老家，結(jié)果城中村就容易演變成貧民窟。中國這些年發(fā)展迅速，有大量農(nóng)民涌向城市，但并未形成大規(guī)模貧民窟，正是因為“遠郊村—城郊村—城中村”之間存在良性的互動。

雖然我們都希望農(nóng)民進城務(wù)工后能積攢足夠的資本實現(xiàn)市民化，但從現(xiàn)實情況來看，這是不可能在短期內(nèi)實現(xiàn)的。除非把“貧民窟化”也視為市民化，否則沒有哪個國家能在短時間內(nèi)完成這一目標。

10月11日，住建部副部長秦海翔宣布，目前實施城中村改造項目2387個，建設(shè)籌集安置住房230多萬套，并啟動城市危舊房改造17.5萬間套。圖源：中新網(wǎng)

作為一代農(nóng)民工，100個人中若有1個人能夠在大城市安家落戶，有10個人能夠在老家縣城安家落戶，那就已經(jīng)相當不錯了。大多數(shù)一代農(nóng)民工在城市打拼一段時間后，最終仍會返回農(nóng)村老家，也就是遠郊村。因為大多數(shù)農(nóng)村家庭很難僅憑一代人的務(wù)工就積攢到足夠的市民化成本，無論是在城市還是在縣城。一代農(nóng)民工在城市掙了一些錢，回到遠郊村翻新房屋，支持子女教育和成家；也有一些會在距離縣城更近的近郊村買房，通過子女這一代人的努力，逐步實現(xiàn)市民化。

因此，當我們說城中村作為一種鄉(xiāng)村體制能夠保護農(nóng)民家庭時，其背后的含義是——農(nóng)民始終可以在必要時返回遠郊村老家。尤其是中老年人，當他們的勞動力在城市就業(yè)市場不再具有價值時，與遠郊村的土地重新結(jié)合，依然能夠產(chǎn)生巨大的生活與經(jīng)濟支撐。

事實上，廣大農(nóng)民家庭正是通過城鄉(xiāng)之間的代際分工實現(xiàn)發(fā)展的：年輕人在城中村打工，老年人在遠郊村或近郊村務(wù)農(nóng)、照看孫輩，兩代人共同推動了家庭的延續(xù)與進步。從這個意義上說，我們的農(nóng)村——無論是遠郊村、近郊村還是城中村——都是支撐中國持續(xù)發(fā)展、避免社會動蕩的關(guān)鍵基礎(chǔ)。

大規(guī)模的城中村改造將削弱上述城中村的社會保護功能，除非城市政府能夠提供同樣低成本的替代空間，而這幾乎是不可能的。無論是地方政府官員、學者還是熱心人士，他們主張推動城中村改造的初衷往往是好的——認為現(xiàn)有城中村居住條件太差、生產(chǎn)環(huán)境太糟，通過改造讓大家住上更好的房子、在更規(guī)范的廠房工作，似乎理所當然。

理想雖美好，現(xiàn)實卻難以實現(xiàn)。原因很簡單：城中村改造要讓空間更規(guī)范、更美觀，就必然需要巨大的成本投入；投資方要收回改造成本，自然會大幅提高改造后空間的使用價格，導(dǎo)致農(nóng)民工因無法承擔上漲的租金而被迫退出城中村。

即便假設(shè)城中村改造能夠通過土地市場實現(xiàn)成本與收益平衡，改造后的問題仍然存在——原本租住在城中村的低收入群體只能搬離，去尋找新的低租金居住空間；而原先在城中村從事生產(chǎn)的中低端產(chǎn)業(yè)，也只能外遷甚至被迫消亡。

先看第一個問題——低收入群體的搬離。對地方政府而言，這其實并不算問題，因為他們進行城中村改造的初衷之一，就是為了“騰空間”、趕走低收入群體。然而，對周邊企業(yè)來說，這卻成了不小的麻煩。一些企業(yè)向我們抱怨，政府大規(guī)模拆除城中村，導(dǎo)致員工無處居住，結(jié)果只能選擇辭職。即使政府提供了人才公寓或廉租房，一方面能吸納的人數(shù)有限，另一方面這些房源往往位于偏遠地區(qū)，通勤極為不便。

圖源：中新社

再看第二個問題——中低端產(chǎn)業(yè)的搬離。對地方政府來說，這其實不是問題，因為這正是他們推進城中村改造的核心目標，即所謂“騰籠換鳥”。

但一方面，我們前面說到，城中村的中低端產(chǎn)業(yè)是城市產(chǎn)業(yè)鏈非常重要的配套，消滅這些中低端產(chǎn)業(yè)，對于整個城市產(chǎn)業(yè)鏈來說會是一個大麻煩，畢竟遠距離配套意味著增加成本，意味著競爭力下降。

另一方面，在現(xiàn)在的經(jīng)濟形勢下，就算把籠子騰空了，也不一定就能換新的“鳥”。君不見，現(xiàn)在城市空置的物業(yè)占比有多高。說實話，能把現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)服務(wù)好，想辦法原地提質(zhì)升級，在存量經(jīng)濟時代可能是更靠譜的決策。

還有一種更浪漫的說法：為什么不能由城市政府一次性解決外來人口的市民化問題呢？讓農(nóng)民工在城市中大大方方地安家落戶，和其他市民一樣生活，這難道不好嗎？

如此一來，城中村想怎么改就怎么改，想怎么拆就怎么拆。好當然是好，問題在于——沒有哪個大城市擁有足夠的財力來承擔這一龐大的支出。根據(jù)章平、莫雪艷[1]的測算方法，農(nóng)民工市民化的成本包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護、義務(wù)教育、住房保障、社會保險等公共成本，以及消費支出、購房支出、個人機會成本等個人成本。

測算結(jié)果顯示，大灣區(qū)內(nèi)地九市——廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門和肇慶——的市民化年總成本分別為：廣州20.53萬元/人、深圳31.38萬元/人、珠海22.1萬元/人、佛山13.34萬元/人、惠州11.88萬元/人、東莞12.81萬元/人、中山11.09萬元/人、江門11.43萬元/人、肇慶12.74萬元/人。總成本包括個人成本和公共成本，其中公共成本部分由政府承擔。

根據(jù)章平、莫雪艷的測算【1】，以廣州為例，市民化的公共成本約為每人每年16萬元。若要將約1000萬名農(nóng)民工全部實現(xiàn)市民化，意味著政府每年需支出約1.6萬億元。按照現(xiàn)有的財政體制，市民化成本主要由人口流入地政府承擔。而廣州2024年的財政收入為1954.7億元，即便全部用于農(nóng)民工市民化，也遠遠不夠。

更何況，這里所說的公共成本還不包括就業(yè)機會的因素。如果如此龐大的人口居住在大城市，卻沒有足夠的就業(yè)崗位，那將意味著什么？

現(xiàn)下，城中村改造要考慮些什么？

城中村改造需要尊重規(guī)律，因地制宜、精準施策、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，而不能簡單地算財稅賬。城中村并不完美，確實存在需要改造的地方，但改造必須充分考慮以下幾個問題：

第一，改造的目的是什么？是為了驅(qū)趕所謂的低端人口和低端產(chǎn)業(yè)，還是為了幫助他們提質(zhì)升級？

第二，改造的資金由誰承擔？這種資金安排是否合理？

第三，如何評估改造效果？是收益更大，還是損失更大？

會議指出，

“城市工作要深刻把握、主動適應(yīng)形勢變化，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展理念，更加注重以人為本；轉(zhuǎn)變城市工作重心，更加注重治理投入?！?/blockquote>

確實，有些老城區(qū)的城中村因為房屋年久失修、存在安全隱患，確實需要改造。這類城中村具備一定可行性，原有住戶和產(chǎn)業(yè)可以合理轉(zhuǎn)移到周邊其他城中村。然而，這些區(qū)域往往人口密集、空間狹小，難以在項目內(nèi)部通過土地市場實現(xiàn)改造成本平衡，需要政府、集體和住戶共同參與，推動公益性改造。

另一些城中村地理區(qū)位優(yōu)越，通過土地市場即可實現(xiàn)成本平衡，并且有明確的投資商或產(chǎn)業(yè)主體愿意接盤，這類城中村可以考慮徹底改造。但在當前土地市場普遍低迷的情況下，許多區(qū)位較好的城中村依然難以在項目內(nèi)實現(xiàn)成本平衡，招引新的產(chǎn)業(yè)主體入駐存在較大不確定性。對于這些城中村，改造應(yīng)當暫緩，或立足現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)與人群，進行有針對性的微改造。

會議提出，

“堅持把城市作為有機生命體系統(tǒng)謀劃”。

在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面，需要科學評估在當前經(jīng)濟形勢下，城中村的產(chǎn)業(yè)與就業(yè)對所在城市乃至整個國家的意義。不能只計算改造的成本與收益，更要考慮其在吸納就業(yè)、支撐產(chǎn)業(yè)鏈配套等方面的功能與便利性。

從這個意義上講，大城市的城中村，不僅屬于大城市自身，更屬于國家整體。它們所承載的就業(yè)功能和生產(chǎn)功能，早已超越了所在城市的范疇。這也意味著，大城市的城中村改造，應(yīng)由國家層面統(tǒng)籌，結(jié)合經(jīng)濟形勢、發(fā)展需求與就業(yè)需求等重大戰(zhàn)略來科學規(guī)劃。

總的來說，“人民城市”不僅是戶籍人口的城市，更是所有常住人口的城市；不僅是所在城市居民的城市，更是全國人民共享的城市。社會主義體制的核心是以人民為中心，實現(xiàn)共同富裕，而城中村正是社會主義現(xiàn)代化“人民城市”體制中不可或缺的重要組成部分。

2023年，習近平總書記在上?？疾鞎r指出：

“城市不僅要有高度，更要有溫度。我們的社會主義就是要走共同富裕的路子?！?/blockquote>

這次中央城市工作會議上，習近平總書記再次強調(diào)：

“我國是社會主義國家，城市治理的一切工作都必須把牢社會主義大方向，充分體現(xiàn)社會主義制度的優(yōu)越性。”

居住在城中村的人口來自五湖四海，他們是大城市主要的人群之一，雖然暫不能像戶籍人口一樣全方面享受城市公共服務(wù)，但是至少能夠在城中村最大限度分享城市發(fā)展的紅利，這是共同富裕的一種重要形態(tài)。因此，城中村是社會主義中國城市最重要的戰(zhàn)略資源之一，需要得到審慎、科學的對待。

參考文獻：

[1]章平、莫雪艷：《粵港澳大灣區(qū)九市農(nóng)民工市民化成本測算及對策》，《特區(qū)實踐與理論》，2022年第3期。

本文作者：林輝煌，華南理工大學公共政策研究院研究員、廣東省“百縣千鎮(zhèn)萬村高質(zhì)量發(fā)展工程”指揮部專家智庫專家委員

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排版｜周浩鍇

終審｜劉金程

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