去年去越南背包旅行，我算是被這個(gè)國(guó)家的行政區(qū)劃狠狠上了一課。從河內(nèi)坐大巴去峴港，短短600多公里的路程，車票上竟然印了5個(gè)省份的名字。剛在清化省的服務(wù)區(qū)買(mǎi)了杯越南冰咖啡，沒(méi)過(guò)半小時(shí)就廣播說(shuō)“已進(jìn)入乂安省境內(nèi)”，搞得我還以為坐錯(cuò)了車。
打開(kāi)地圖一查更震驚，越南整個(gè)國(guó)土面積才33萬(wàn)平方公里，比我國(guó)云南省還小一圈，卻硬生生劃分出了63個(gè)省級(jí)行政單位。要知道我國(guó)960萬(wàn)平方公里的土地上，省級(jí)行政單位也才34個(gè)。越南平均每個(gè)省的面積不到5300平方公里，比我國(guó)很多縣的規(guī)模都小——比如我國(guó)江蘇省昆山市，面積就有931平方公里，越南不少省份還趕不上兩個(gè)昆山大。

同行的越南導(dǎo)游阿明跟我吐槽，他們省內(nèi)出差比我們跨省還頻繁。他老家在北部的河江省，大學(xué)在首都河內(nèi)讀，每次回家都要經(jīng)過(guò)3個(gè)省，光過(guò)省界檢查站就要耽誤不少時(shí)間。最有意思的是，他表妹嫁到隔壁的宣光省，辦婚禮時(shí)雙方親戚竟然要準(zhǔn)備不同省份的身份證明，不然連酒店入住都成問(wèn)題。
這就讓人百思不得其解了，好好的一個(gè)國(guó)家，為啥非要拆得這么碎？難道是為了湊數(shù)顯得“行政發(fā)達(dá)”？深入了解后才發(fā)現(xiàn)，這背后藏著殖民歷史的烙印、獨(dú)特的地理格局，還有越南政府維護(hù)統(tǒng)一的深層考量，每一個(gè)原因都充滿了戲劇性。
殖民時(shí)期的“分而治之”：法國(guó)人埋下的“分裂種子”
聊到越南的行政區(qū)劃，就繞不開(kāi)19世紀(jì)那場(chǎng)改變?cè)侥厦\(yùn)的殖民風(fēng)暴。1858年，法國(guó)艦隊(duì)氣勢(shì)洶洶地闖進(jìn)峴港，當(dāng)時(shí)的越南還是清朝的藩屬國(guó)，可鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后的清政府自身難保，根本沒(méi)心思管這個(gè)小弟。1885年中法戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束，清政府簽下《中法新約》，徹底放棄了對(duì)越南的宗主權(quán)，越南從此淪為法國(guó)的殖民地。
法國(guó)人接手越南后，干了一件影響至今的“大事”——把越南的行政區(qū)域拆得稀碎。他們將越南分成北圻、中圻、南圻三個(gè)大區(qū)，每個(gè)大區(qū)下面再設(shè)幾十個(gè)小省。這種操作的核心邏輯很簡(jiǎn)單，就是殖民統(tǒng)治常用的“分而治之”套路。

越南南北狹長(zhǎng)，民族成分又復(fù)雜，要是讓這些地區(qū)形成統(tǒng)一的地域認(rèn)同，很容易抱團(tuán)反抗殖民統(tǒng)治。拆成小省之后，地方勢(shì)力被分割開(kāi)來(lái)，各自為戰(zhàn)，根本成不了氣候。更狠的是，每個(gè)小省都由法國(guó)官員直接管理，稅收、司法、教育等核心權(quán)力全被殖民者牢牢把控。
為了強(qiáng)化控制，法國(guó)人還在文化上大做文章。他們強(qiáng)制推廣法語(yǔ)，修建西式學(xué)校，甚至隨意修改地名——比如把越南古都順化改成“安南首府”，試圖抹去越南的歷史記憶。在法國(guó)統(tǒng)治的80多年里，這些小省的邊界雖然偶爾有微調(diào)，但基本格局一直沒(méi)變。
1940年日軍入侵越南，法國(guó)殖民者倉(cāng)皇撤退，可這套細(xì)碎的行政區(qū)劃卻被保留了下來(lái)。1945年胡志明宣布越南獨(dú)立時(shí)，省級(jí)單位數(shù)量仍維持在60個(gè)左右。誰(shuí)也沒(méi)想到，法國(guó)人留下的這把“分割尺子”，竟然成了越南行政區(qū)劃的基礎(chǔ)模板。
歷史慣性難打破：民眾的“省籍認(rèn)同”比想象中深
越南獨(dú)立后，本有機(jī)會(huì)重新規(guī)劃行政區(qū)劃，可為啥沒(méi)把這些小省合并呢？答案很簡(jiǎn)單：歷史慣性太強(qiáng)大，民眾的“省籍認(rèn)同”已經(jīng)根深蒂固。
1975年越南南北統(tǒng)一前，美國(guó)支持的南越政權(quán)曾嘗試合并10多個(gè)小省，想通過(guò)擴(kuò)大行政區(qū)域來(lái)強(qiáng)化對(duì)南方的控制。但南北統(tǒng)一后，新政府很快就把合并的省份重新拆分。原來(lái)在法國(guó)統(tǒng)治時(shí)期形成的省界，早已深深印在當(dāng)?shù)孛癖姷男睦铩?br/>河內(nèi)郊區(qū)有個(gè)叫東英的小省，面積只有500多平方公里，比我國(guó)很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都小。當(dāng)?shù)乩先嘶貞?，法?guó)統(tǒng)治時(shí)這里就是獨(dú)立的省份，1950年代被并入河內(nèi)后，居民們始終覺(jué)得自己是“東英人”，而非“河內(nèi)人”。大家辦事寧愿繞遠(yuǎn)路去原來(lái)的東英省政府舊址，也不想去河內(nèi)市區(qū)的辦事大廳。

1996年，越南政府順應(yīng)民意，把東英從河內(nèi)拆分出來(lái)重新設(shè)省。消息一公布，當(dāng)?shù)孛癖娗描尨蚬膽c祝，街頭很快掛出了“歡迎回到東英省”的橫幅，不少老人還拿出珍藏多年的老省旗拍照留念。這種強(qiáng)烈的地域認(rèn)同，讓后續(xù)的省份合并計(jì)劃屢屢碰壁。
2022年，越南政府曾計(jì)劃把北部的北件省和宣光省合并，結(jié)果立馬遭到兩地民眾的強(qiáng)烈反對(duì)。北件省的民眾覺(jué)得宣光省工業(yè)發(fā)達(dá)，污染嚴(yán)重，合并后會(huì)影響自己的生活環(huán)境；宣光省的民眾則嫌棄北件省經(jīng)濟(jì)落后，合并后還要分?jǐn)傎Y源，最后這個(gè)合并計(jì)劃只能不了了之。
其實(shí)仔細(xì)想想也能理解，就像我國(guó)很多人有強(qiáng)烈的“縣籍”“市籍”認(rèn)同一樣，越南民眾的“省籍認(rèn)同”經(jīng)過(guò)上百年的沉淀，早已融入日常生活的方方面面。這種認(rèn)同不是靠行政命令就能輕易改變的。
地理與人口：大自然逼著越南搞“小省制”
如果說(shuō)歷史是越南小省制的“催化劑”，那獨(dú)特的地理和人口分布就是“剛需”。越南的地形太特殊了，長(zhǎng)山山脈從北到南縱貫全境，像一根脊梁把國(guó)土分成東西兩半，而紅河、湄公河兩大水系又把平原切割成一個(gè)個(gè)小塊，這種地理格局根本容不下大面積的省份。
北部的河江省與我國(guó)云南接壤，境內(nèi)全是海拔1000米以上的山地，山路崎嶇難行。從省會(huì)到最遠(yuǎn)的鄉(xiāng)，開(kāi)車要翻40多座山，單程就要花6個(gè)多小時(shí)。要是把它和周邊省份合并，政府想修一條公路都要協(xié)調(diào)好幾個(gè)地區(qū)，溝通成本極高，效率還特別低。

南部的前江省處在湄公河三角洲，水網(wǎng)密布，一個(gè)鄉(xiāng)就有十幾個(gè)小島，居民出行主要靠船只。這里的行政區(qū)域只能按河流走向劃分，要是搞大面積省份，別說(shuō)管理了，就連統(tǒng)計(jì)人口都困難。當(dāng)?shù)毓賳T開(kāi)玩笑說(shuō)，他們的工作日常就是“坐著船去辦公”，每個(gè)小島都得單獨(dú)走訪。
人口分布的懸殊更凸顯了小省制的必要性。北部山區(qū)的奠邊省，面積1.6萬(wàn)平方公里，人口卻只有50萬(wàn)，每平方公里不到30人，很多地方都是荒無(wú)人煙的山林。而南部的平陽(yáng)省，面積僅2600平方公里，卻住著170萬(wàn)人，人口密度是奠邊省的20倍，工廠、居民區(qū)密密麻麻。
要是搞大省制，山區(qū)省份因?yàn)槿丝谔伲Y源分配會(huì)被忽視；平原省份又因?yàn)槿丝谔?，管理?huì)過(guò)于粗放。只有按實(shí)際情況拆分，才能實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)管理。比如平陽(yáng)省因?yàn)槿丝诿芗?、工業(yè)發(fā)達(dá)，政府專門(mén)設(shè)立了多個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理辦公室，而奠邊省則把主要精力放在生態(tài)保護(hù)和農(nóng)業(yè)發(fā)展上。

河流還成了天然的行政界線。湄公河支流巴沙河兩岸的居民，生活方式差異極大——東岸以種植水稻為主，西岸則主要種植橡膠。1979年，越南政府曾想把兩岸合并成一個(gè)省，結(jié)果東岸居民要求政府修建灌溉渠，西岸居民則希望建設(shè)橡膠加工廠，雙方訴求無(wú)法調(diào)和，矛盾不斷升級(jí)，最后只能恢復(fù)原有的省界。
民族構(gòu)成：54個(gè)民族的“精細(xì)化管理”需求
越南有54個(gè)民族，民族構(gòu)成復(fù)雜，這也讓小省制成了必然選擇。占總?cè)丝?6%的京族主要居住在平原地區(qū)，而苗族、瑤族、埃地族等少數(shù)民族則聚居在山區(qū)。這些少數(shù)民族有自己的語(yǔ)言、習(xí)俗和文化傳統(tǒng)，需要針對(duì)性的管理政策。
西北部的萊州省，苗族人口占40%。當(dāng)?shù)卣菩小懊褡遴l(xiāng)”政策，允許苗族保留傳統(tǒng)節(jié)日，在學(xué)校開(kāi)設(shè)苗語(yǔ)課程，甚至用苗文發(fā)布政府公告。要是把萊州省并入周邊的大省，這些針對(duì)性的民族政策很可能被稀釋，少數(shù)民族的權(quán)益也難以得到保障。
中部的嘉萊省有大量埃地族居民，這個(gè)民族有著獨(dú)特的音樂(lè)和舞蹈文化。省里專門(mén)設(shè)立了民族文化保護(hù)局，投入資金挖掘和傳承埃地族的傳統(tǒng)文化，還定期舉辦民族文化節(jié)。這種精細(xì)化的管理模式，只有在小省制下才能高效推行。
少數(shù)民族聚居區(qū)大多地處偏遠(yuǎn)山區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后。小省制能讓當(dāng)?shù)卣珳?zhǔn)地了解民眾需求，制定符合實(shí)際的發(fā)展政策。比如東北部的高平省，岱依族人口較多，當(dāng)?shù)卣鶕?jù)岱依族擅長(zhǎng)種植茶葉的傳統(tǒng)，大力發(fā)展茶葉產(chǎn)業(yè)，建立了多個(gè)茶葉加工廠，帶動(dòng)了當(dāng)?shù)孛癖娫鍪铡?br/>

嘉萊省

政治考量：維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一的“安全閥”
從政治層面看，小省制更是越南維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一的“安全閥”。這個(gè)國(guó)家的歷史上，分裂的時(shí)期并不少見(jiàn)：10世紀(jì)獨(dú)立后，經(jīng)歷過(guò)“十二使君之亂”、南北朝對(duì)峙；20世紀(jì)又陷入南北分治的局面。每次分裂都給國(guó)家和民眾帶來(lái)了巨大的創(chuàng)傷，這也讓中央政府深刻意識(shí)到，必須削弱地方勢(shì)力，防止割據(jù)局面再次出現(xiàn)。
1976年越南統(tǒng)一后，政府做的第一件事就是重劃省份，把原來(lái)南越的幾個(gè)大行政區(qū)拆成小省。比如把西貢（現(xiàn)胡志明市）周邊的“南部大區(qū)”拆成平陽(yáng)、同奈、隆安等8個(gè)省，每個(gè)省的GDP都不超過(guò)全國(guó)的5%，這樣就很難形成足以對(duì)抗中央的地方勢(shì)力。
中央對(duì)各省的控制，也通過(guò)小省制得以強(qiáng)化。省級(jí)官員全由中央任命，并且每3年輪換一次，避免官員在一個(gè)地方待太久，形成盤(pán)根錯(cuò)節(jié)的地方勢(shì)力。2018年，平陽(yáng)省省長(zhǎng)因?yàn)楹彤?dāng)?shù)仄髽I(yè)交往過(guò)密，被懷疑存在利益輸送，不到兩年就被調(diào)往北部山區(qū)任職。這種“輪崗制”在小省制下推行得格外順暢，有效遏制了地方腐敗和割據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)。

遇到重大突發(fā)事件，小省制的管理優(yōu)勢(shì)也很明顯。2020年湄公河遭遇特大洪水，沿岸多個(gè)省份面臨被淹沒(méi)的風(fēng)險(xiǎn)。中央政府直接給沿河12個(gè)省下達(dá)抗洪命令，各省迅速組織力量，24小時(shí)內(nèi)就集結(jié)了5萬(wàn)人的抗洪隊(duì)伍，及時(shí)轉(zhuǎn)移了危險(xiǎn)區(qū)域的民眾。要是換成大省制，光層層傳達(dá)命令就得耽誤兩天，很可能造成嚴(yán)重的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。
這種“扁平化”的管理模式，讓政策落地速度遠(yuǎn)超同體量國(guó)家。比如疫情期間，越南政府推出的防疫政策，在小省制的加持下，很快就能落實(shí)到每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、每個(gè)社區(qū)，這也是越南能在疫情初期有效控制疫情的重要原因之一。
經(jīng)濟(jì)發(fā)展：小省制成了“經(jīng)濟(jì)催化劑”
1986年越南推行“革新開(kāi)放”后，小省制意外地成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“催化劑”。中央政府給各省“劃跑道”，讓每個(gè)省份根據(jù)自身優(yōu)勢(shì)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，形成了良性的“縣域競(jìng)爭(zhēng)”模式。
胡志明市作為越南的經(jīng)濟(jì)中心，主打制造業(yè)和外貿(mào)。2022年，這座城市貢獻(xiàn)了全國(guó)32%的GDP，吸引了大量外資企業(yè)入駐。當(dāng)?shù)卣疄榱藘?yōu)化營(yíng)商環(huán)境，簡(jiǎn)化了企業(yè)注冊(cè)流程，還建設(shè)了多個(gè)工業(yè)園區(qū)，提供完善的基礎(chǔ)設(shè)施配套。
峴港則憑借得天獨(dú)厚的海灘資源，大力發(fā)展旅游業(yè)。這里的美溪海灘被評(píng)為“世界六大最美麗的海灘”之一，每年接待游客量超過(guò)500萬(wàn)人次。當(dāng)?shù)卣畤@旅游業(yè)打造了完整的產(chǎn)業(yè)鏈，從酒店住宿到旅游紀(jì)念品銷售，帶動(dòng)了大量就業(yè)。
紅河三角洲的各省則發(fā)揮農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)，專心種植稻米。這個(gè)區(qū)域是越南的“糧倉(cāng)”，供應(yīng)了全國(guó)70%的口糧。當(dāng)?shù)卣度胭Y金改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，推廣先進(jìn)的種植技術(shù)，提高了水稻產(chǎn)量和質(zhì)量，不僅滿足了國(guó)內(nèi)需求，還實(shí)現(xiàn)了部分出口。

各省之間的競(jìng)爭(zhēng)也激發(fā)了發(fā)展活力。寧平省為了吸引外資，把企業(yè)注冊(cè)時(shí)間從7天壓縮到3天，還推出了稅收優(yōu)惠政策。海防市則劃出20平方公里的經(jīng)濟(jì)區(qū)，給外資企業(yè)提供15年的免稅待遇。這種“八仙過(guò)海，各顯神通”的發(fā)展模式，讓越南在30多年里GDP年均增長(zhǎng)6.5%，成功躋身東南亞經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較快的國(guó)家行列，成為了名副其實(shí)的東南亞“工廠”。
小省制的煩惱：高成本與區(qū)域失衡
當(dāng)然，小省制也不是完美無(wú)缺，隨之而來(lái)的問(wèn)題也不少。63個(gè)省就意味著63套政府班子，行政成本居高不下。2021年越南財(cái)政報(bào)告顯示，省級(jí)行政支出占全國(guó)財(cái)政支出的28%，遠(yuǎn)超我國(guó)的15%。大量的財(cái)政資金被用于支付官員薪酬、辦公經(jīng)費(fèi)等，能投入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)和民生改善的資金就相對(duì)有限。
跨區(qū)域項(xiàng)目的協(xié)調(diào)更是難上加難。比如規(guī)劃中的河內(nèi)到胡志明市的高鐵項(xiàng)目，全長(zhǎng)1570公里，要經(jīng)過(guò)14個(gè)省。光征地談判就用了5年時(shí)間，每個(gè)省都有自己的訴求，有的要求提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，有的希望高鐵線路經(jīng)過(guò)本省的工業(yè)園區(qū)，協(xié)調(diào)起來(lái)異常困難。有媒體調(diào)侃，這個(gè)高鐵項(xiàng)目“談的時(shí)間比建的時(shí)間可能還長(zhǎng)”。
區(qū)域發(fā)展失衡的問(wèn)題也越來(lái)越突出。2022年，胡志明市人均GDP達(dá)到了1.8萬(wàn)美元，而北部河江省的人均GDP只有1500美元，兩者相差12倍。沿海省份憑借地理位置優(yōu)勢(shì)，高速公路、港口等基礎(chǔ)設(shè)施完善，密度是山區(qū)省份的8倍。山區(qū)省份因?yàn)榻煌ú槐恪①Y源匱乏，經(jīng)濟(jì)發(fā)展舉步維艱，貧富差距不斷拉大。
為了改變這種局面，越南政府近年開(kāi)始推動(dòng)“省際合作”，讓經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份帶動(dòng)周邊省份發(fā)展。比如讓胡志明市帶動(dòng)周邊5個(gè)省搞產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，把勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到周邊省份，實(shí)現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)?？蓪?shí)際效果并不理想，每個(gè)省都想保住自己的稅收和就業(yè)崗位，合作過(guò)程中藏著私心，政策落實(shí)起來(lái)大打折扣。

未來(lái)之路：在“小省”與“合作”之間找平衡
如今的越南，正在小省制的基礎(chǔ)上做著艱難的調(diào)整。他們搞起了“城市群”試點(diǎn)，讓河內(nèi)與周邊5個(gè)省共用機(jī)場(chǎng)、港口等基礎(chǔ)設(shè)施，既保留了小省制的靈活性，又解決了跨區(qū)域協(xié)調(diào)的難題。比如河內(nèi)的內(nèi)排國(guó)際機(jī)場(chǎng)，現(xiàn)在不僅服務(wù)于河內(nèi)市，還覆蓋了周邊的北寧省、北江省等，極大地提高了機(jī)場(chǎng)的利用率，也降低了周邊省份的交通成本。
在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，越南政府開(kāi)始加強(qiáng)宏觀調(diào)控，引導(dǎo)資源向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜。他們?cè)谏絽^(qū)省份設(shè)立了多個(gè)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，給予更優(yōu)惠的政策，吸引企業(yè)入駐。同時(shí)，加大對(duì)山區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，修建公路、鐵路，改善當(dāng)?shù)氐慕煌l件。
對(duì)于行政區(qū)劃的調(diào)整，越南政府也采取了更加謹(jǐn)慎的態(tài)度。不再盲目推動(dòng)省份合并，而是通過(guò)試點(diǎn)的方式，探索“聯(lián)合治理”模式。比如讓兩個(gè)相鄰的省份共享部分公共服務(wù)資源，聯(lián)合建設(shè)醫(yī)院、學(xué)校等，在不改變省界的前提下，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。
其實(shí)仔細(xì)觀察就能發(fā)現(xiàn)，越南的小省制更像是把我國(guó)的“縣制”升格成了“省制”。拿我國(guó)云南省對(duì)比，云南面積39萬(wàn)平方公里，下轄129個(gè)縣，平均每個(gè)縣2900平方公里，和越南的省規(guī)模差不多。只是越南的行政層級(jí)設(shè)置不同，才顯得省級(jí)單位數(shù)量格外多。

這種制度雖然存在諸多弊端，但不得不承認(rèn)，它確實(shí)最適合越南的國(guó)情。就像河內(nèi)地標(biāo)還劍湖旁的老茶館里，一位老人跟我聊的：“法國(guó)人的尺子雖然帶著殖民的惡意，卻意外量出了越南的治理密碼——小了才好管，碎了才安穩(wěn)?！?br/>未來(lái)，越南還會(huì)在小省制的道路上繼續(xù)探索。如何在保持國(guó)家統(tǒng)一、提高管理效率的同時(shí)，解決行政成本過(guò)高、區(qū)域發(fā)展失衡等問(wèn)題，將是越南政府需要長(zhǎng)期面對(duì)的挑戰(zhàn)。而那些散落在越南大地上的63個(gè)小省，也將繼續(xù)見(jiàn)證這個(gè)國(guó)家的發(fā)展與變遷。