我在司法局的朋友經(jīng)常聯(lián)系我，“看，又有人拿著你們回復(fù)的處理意見(jiàn)書(shū)來(lái)申請(qǐng)復(fù)議了”。

之前我寫(xiě)過(guò)多篇文章分析對(duì)信訪回復(fù)不服為何不可以提起行政訴訟，根本原因是信訪回復(fù)并不會(huì)對(duì)信訪人權(quán)利義務(wù)造成實(shí)質(zhì)性調(diào)整，換句話說(shuō)，信訪回復(fù)的過(guò)程不屬于具體行政行為，未對(duì)申請(qǐng)人的合法權(quán)益造成影響，不具有可訴性。

可訴性和可復(fù)議性是緊密聯(lián)系的。同理，當(dāng)信訪人拿著信訪處理意見(jiàn)書(shū)去申請(qǐng)行政復(fù)議，極大可能是司法局工作人員不會(huì)收下申請(qǐng)材料，而是引導(dǎo)申請(qǐng)人繼續(xù)申請(qǐng)復(fù)查、復(fù)核。

今天來(lái)分析下信訪回復(fù)的可復(fù)議性。

一、行政復(fù)議的受理要件有哪些？

行政復(fù)議的核心功能在于解決行政爭(zhēng)議，而信訪同樣承擔(dān)著化解行政爭(zhēng)議的角色（其余的勞動(dòng)爭(zhēng)議、合同糾紛先放一邊）。然而，一項(xiàng)行為是否屬于行政復(fù)議的受理范圍，需從以下三個(gè)要素進(jìn)行判斷：

1.是否屬于具體行政行為

具體行政行為指行政機(jī)關(guān)針對(duì)特定對(duì)象作出的、影響其權(quán)益的決定或措施。信訪回復(fù)本質(zhì)上是對(duì)信訪事項(xiàng)的書(shū)面反饋，其內(nèi)容通常是對(duì)原有行政行為的說(shuō)明或解釋?zhuān)⒉粫?huì)創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)。正如12345政務(wù)熱線的回復(fù)一樣，信訪回復(fù)更多是一種程序性記錄，告訴你某某事項(xiàng)已經(jīng)處理到哪一步了，后期準(zhǔn)備如何繼續(xù)去做，而不是能夠改變當(dāng)事人權(quán)益的行政行為。

2. 是否影響合法權(quán)益

行政復(fù)議所保護(hù)的“合法權(quán)益”，一般指現(xiàn)行法律體系所明確保障的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等。許多信訪事項(xiàng)屬于政策咨詢(xún)、歷史遺留問(wèn)題或缺乏法律依據(jù)的訴求，甚至部分屬于“無(wú)理訴求”。根據(jù)《信訪工作條例》第三十二條的規(guī)定，只有“事實(shí)清楚，符合法律、法規(guī)、規(guī)章或其他有關(guān)規(guī)定”的訴求才會(huì)被支持。如果信訪事項(xiàng)本身不屬于法定權(quán)益范疇，自然無(wú)法進(jìn)入復(fù)議程序。

3. 是否具有決定性

行政復(fù)議機(jī)關(guān)需能夠通過(guò)復(fù)議決定在法律上徹底解決爭(zhēng)議。而信訪本身被定位為“補(bǔ)充性救濟(jì)渠道”，主要用于處理無(wú)法導(dǎo)入訴訟、復(fù)議等法定程序的問(wèn)題，例如政策調(diào)整引發(fā)的矛盾、歷史遺留問(wèn)題等。這些問(wèn)題缺少法律依據(jù)，本身就不在行政復(fù)議的法定管轄范圍內(nèi)，復(fù)議機(jī)關(guān)缺乏作出實(shí)體裁決的依據(jù)。

二、例外情形：哪種信訪回復(fù)可能進(jìn)入復(fù)議程序？

盡管多數(shù)信訪回復(fù)不具備可復(fù)議性，但在以下兩種情形中，信訪人仍有可能啟動(dòng)復(fù)議程序：

1. 行政機(jī)關(guān)不履行信訪回復(fù)職責(zé)

如果行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出信訪回復(fù)卻未履行，例如不予受理、拒絕對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)事項(xiàng)作出答復(fù)等，則可能構(gòu)成行政不作為。此時(shí)，信訪人可就“不履行法定職責(zé)”申請(qǐng)行政復(fù)議。

案例：在“浙江省公安廳行政復(fù)議決定書(shū)（浙公復(fù)決字〔2007〕2號(hào)）”中，復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)定溫州市公安局未對(duì)信訪人的投訴作出任何回復(fù)，構(gòu)成行政不作為，并支持了信訪人的復(fù)議請(qǐng)求。此類(lèi)情形中，復(fù)議的客體并非信訪回復(fù)的內(nèi)容，而是行政機(jī)關(guān)是否履行了程序性義務(wù)。

2. 信訪與復(fù)議程序的競(jìng)合

《信訪工作條例》第三十一條第四款規(guī)定，對(duì)于可以通過(guò)行政復(fù)議解決的申訴求決類(lèi)事項(xiàng)，應(yīng)引導(dǎo)當(dāng)事人先進(jìn)入復(fù)議程序。此時(shí)，信訪制度與行政復(fù)議制度形成互補(bǔ)關(guān)系。

實(shí)踐中，部分行政爭(zhēng)議因超過(guò)法定期限或其他程序障礙無(wú)法進(jìn)入復(fù)議或訴訟程序，轉(zhuǎn)而流向信訪。行政機(jī)關(guān)在接收此類(lèi)信訪時(shí)，負(fù)有“法律闡明義務(wù)”，即應(yīng)向當(dāng)事人說(shuō)明其是否仍享有復(fù)議或訴訟權(quán)利，并引導(dǎo)其選擇適當(dāng)?shù)木葷?jì)途徑。如果行政機(jī)關(guān)未履行該義務(wù)，導(dǎo)致當(dāng)事人喪失救濟(jì)機(jī)會(huì)，則可能成為復(fù)議審查的對(duì)象。

三、復(fù)議不受理決定是否可訴？

如果信訪人對(duì)“不履行信訪職責(zé)”申請(qǐng)行政復(fù)議，而復(fù)議機(jī)關(guān)作出不予受理決定，該決定是否可訴？

此類(lèi)決定雖不涉及信訪事項(xiàng)的實(shí)體內(nèi)容，但直接關(guān)涉當(dāng)事人在行政救濟(jì)中的程序性權(quán)利，應(yīng)屬于行政訴訟的受案范圍。法院在審理時(shí)，不應(yīng)僅因案件涉及信訪就簡(jiǎn)單排除司法審查，而應(yīng)重點(diǎn)審查該決定是否影響了當(dāng)事人的合法權(quán)益，是否符合《行政訴訟法》的受案標(biāo)準(zhǔn)。

所以，總體來(lái)看，和信訪可訴性一樣，信訪回復(fù)在絕大多數(shù)情況下不具備可復(fù)議性，因其不屬于具體行政行為，且不直接改變當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)。然而，在行政機(jī)關(guān)不履行信訪職責(zé)，或信訪與復(fù)議程序發(fā)生競(jìng)合時(shí)，當(dāng)事人仍可能通過(guò)行政復(fù)議尋求救濟(jì)。