【文/觀察者網專欄作者 江宇舟】

連日來，對于即將在2026年年初施行的新版《中華人民共和國治安管理處罰法》的討論還在繼續(xù)。在筆者微博、騰訊、知乎等不同網站的賬號下，朋友們也對此展開了激烈的討論，既有傳播專業(yè)知識的，也有表達樸素情感的，還有現身說法分享案例的，甚至在討論“三審制”設計時，還有臺灣同胞與境外朋友來分享不同國家和地區(qū)相關制度經驗的。可見大家對此有多么關注。

由于規(guī)制著我們日常生活中最常見、最廣泛的輕微違法行為，《治安管理處罰法》甚至有小憲法之稱。而此次爭議最大的莫過于“違法記錄封存”，對此，全國人大憲法和法律委員會在6月26日發(fā)布的對修改意見的報告時，也提出要及時出臺配套規(guī)定。

因此，筆者認為，當前討論不僅是未來配套規(guī)定可以援引參考的寶貴資源，也正是我們群眾關注法制建設、發(fā)揚自身主人翁地位，參與社會公共議題的生動體現，值得重視并回應相關關切，做好配套的執(zhí)法標準和措施，而非以為法案早已簽發(fā)就對此漠視，乃至強扣帽子。確立人民在國家治理中的主體地位，正是依法治國的應有之義。

法案所涉信息封存的意義和立法流程

我國法制一貫強調既要通過懲治違法來實現公眾的正義價值，也要通過合理設計機制促使違法犯罪分子改過自新，成為守法公民?；貧w社會是現代刑罰執(zhí)行體系中的核心價值導向，《中華人民共和國監(jiān)獄法》明確規(guī)定，刑釋人員依法享有與其他公民平等的權利。刑罰尚且如此，違法處置亦然。

也正因此，黨的二十屆三中全會提出建立輕微犯罪記錄封存制度，進而推廣到《治安管理處罰法》的修訂中，結合我國違法犯罪查處案件，特別是重罪重刑都在持續(xù)下降的大背景，記錄封存有利于加強人權執(zhí)法司法保障，彰顯法治文明，最大限度減少社會對立面，促進社會進步。相關人員回歸社會，從法律監(jiān)管轉向個人自律，也有利于當事人自新，擴大現代化建設者來源，降低后續(xù)執(zhí)法成本。

對于《治安管理處罰法》，按流程經過了一二三審，當前關注較大的記錄封存由未成年人擴展至全體違法人員，是因為正值二十屆三中全會提出封存輕微犯罪記錄，部分參與審議該法的人士提出，情節(jié)更輕的治安違法記錄也應予以封存，經全國人大憲法和法律委員會研究采納。

我國法案提交到三審時，審議重點是各方面提出的對法律草案中若干主要問題的意見是否得到妥善解決，對沒有采納的意見是否有充分、合理的解釋和說明。根據常委會的分組審議意見，法律委員會在當次會議中再次召開會議，對法律草案進行必要的修改，提出法律草案建議表決稿，交分組會議作最后的審議。如果常委會組成人員對建議表決稿沒有大的不同意見，則由委員長會議提請常委會全體會議表決，以全體常委會組成人員過半數通過。即所謂的“意見不大，即付表決”。

因此，從初衷、意義和立法流程來說，治安違法記錄封存在方向性上都經過了相應的審核，流程上是經得起考驗的。

需要指出的是，在法案臨近最終通過時，同樣是全國人大憲法和法律委員會，在三審稿的修改意見中明確指出：“在法律實施過程中，扎實做好法律宣傳工作，及時出臺配套規(guī)定，切實保障法律的貫徹實施?！?/p>

認知落差與宣傳偏差的相互傳導

此次討論和爭議的產生，很大程度上正是在宣傳和配套上出現了問題。6月審議通過，直到11月底才引發(fā)大面積關注，首先有一個認知落差的問題。

在法案通過后，我曾第一時間就做了追蹤，對于后來引發(fā)輿情的治安記錄封存問題，當時的官網比較版本是這樣寫的：

這里面僅有2012年版本的舊法與新法的對比，缺乏修改中間法案版本的變化與說明，也未提及二十屆三中全會的新要求，所以當法案通過的幾個月后，輿情聚焦到“法案二審提交后受眾忽然擴大”、“吸毒記錄將被封存”，前期沒有積累、短時間瞬間接收信息的群眾缺乏前后對比依據，很難不因為信息接收的落差，對法條產生理解的偏差。

此外，部分媒體邀請的所謂法學專家在對于立法精神和后續(xù)措施的普及上存在嚴重問題，乃至利用公共傳播工具，輸出聳人聽聞的個人觀點，與立法初衷以及法學素養(yǎng)都產生了嚴重沖突，由此造成激烈的輿情反彈也可想而知。

他們提出的諸多“神論”，首當其沖的就是“人均違法”論，理由是根據國家統計局的數據，2019-2023年，全國公安機關查處治安案件的數量達4035萬件，五年來平均每年高達807萬件。如此下去，幾十年后將會“人均違法”。

我們姑且不論年均800萬怎么在幾十年內就能發(fā)展到“人均違法”的于北辰算術，只說但凡真去國家統計局網站認真查過的，也得不出“年均800萬”這樣的荒唐結論。

因為治安案件的查處數量是正在逐年迅速遞減的。

自2012年以來，治安案件的查處數量大幅下滑，疫情期間雖有小幅抬頭，但整體趨勢沒有改變，到2022年，已經跌破了800萬件，2023年總計788萬件，相較于2012年降幅達到41%。

根據公安部在今年5月公布的數據，2024年的查處數量較2019年下降9.7%，則當為787萬件。2020年到2024年，5個年頭里有4個查處數量都在800萬件以下。

全國公安機關查處治安案件數合計(起) 數據來源：國家統計局

把一個正在下行通道中的查處案件數量，截取部分年份平均出一個年均800萬，進而開展靜態(tài)分析，去渲染幾十年后的發(fā)展趨勢，小學數學老師都會氣得摔粉筆的。

某些觀點一直在和社會公眾炒作“違法者的隱情”，這不得已、那被誤判，導致留下了違法記錄，數據能證明他們正在以偏概全。近年來治安案件查處的案由也正在集中，治安案件中的兩大案由分別是毆打他人與盜竊，同樣根據國家統計局的數據，2012年時候，這兩項占查處總數不到40%，到2023年已占總數的一半以上，增加了十幾個百分點。這類案件情節(jié)更為清晰，認定更為明確。客觀條件上，造成誤判的概率一樣逐年走低。

更為令人齒冷的是，有些觀點在舉證時公然扭曲事實，譬如某教授最喜歡舉例中學生坐副駕駛不系安全帶而留下違法記錄。事實上，當地交警在2023年就已明確，這是被錯誤錄入，并且已經撤銷。

拿一個操作失誤的、非機制性的極端案例進行多年如一日地炒作，以此作為這個機制要有所變更的理由。我認為這已經不只是專業(yè)技能問題，更是學術道德的問題。

更為遺憾的是，類似觀點俯拾即是，乃至出現了諸如“黃賭毒難道真的罪大惡極”、“吸毒者也該有從頭開始的機會”、“吸毒只是自我危害行為”等等，極大地引爆了社會負面情緒。

這些觀點混淆了“法律實然”和“道德應然”的問題。法律本就是最基本的道德底線，不違法、不犯罪，不代表這件事情就應該去做。歐美國家包括禁毒在內社會治理廢弛的一大原因，就是搞混了二者關系，法律沒規(guī)定了，這些事情就可以無所顧忌地干了，并且還要加上諸如“自由”、“個性”、“開放”、“包容”這樣帶有鮮明價值觀的字眼，反而成了隱形價值倡導。

“法無禁止即可為”，就這么被片面化曲解和執(zhí)行了。對此，我國官方其實一直很重視對法治德治關系的宣導，警惕因為法律規(guī)范放松帶來可能的負面行為反彈。相關內容也成為了初中義務教育的必修課。

相信大家都學習過類似的內容。

也正因此，有一種基于西方國家實踐而形成的擔憂，認為對于諸如毒品違法案件的信息封存，會發(fā)展到毒品合法化。如果任由對法律與道德的錯誤觀念蔓延，這樣的擔憂并非是危言聳聽。

更何況，同樣是這些人士，在我們的宣傳強調“封存不代表刪除”時，已經早早替國家宣布了信息封存只是“過渡階段”，最終的目標正是要徹底刪除。

不客氣地講，這些專業(yè)欠缺、責任缺失乃至公器私用的表達方式，擊穿了我們群眾對這個話題的認知底線。

法律關系和客觀形勢的變化，也要求我們在信息封存上不能“一刀切”

我們必須要正視這樣的變化：隨著“信息封存”這一新變量的加入，當前法律關系的平衡上出現了變化。一直沿用的治安管理處罰中，包括黃賭毒、斗毆、盜竊、詐騙、辦假證等非犯罪違法行為歸于一處，是基于它們的情節(jié)尚不構成犯罪。但隨著信息封存，是否還要延續(xù)歸于一處，尤其是還添加了諸如被認為是情節(jié)輕微、“尚不夠刑事處罰的”強迫他人吸毒，對不同違法信息進行無差別的封存，就需要再做探討了。

對此，最高法第六調研組在做“輕微犯罪記錄信息封存”的調研中，已經發(fā)現了類似問題，提出一些犯罪雖然具有刑期短的形式特征，但實質上的社會危害性較大，不具有封存的合理性，應作出限制性規(guī)定。認為應將包括危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪、性侵犯罪、毒品犯罪、黑社會性質的組織犯罪、職務犯罪等，排除在犯罪記錄封存之外。

輕微犯罪如此，治安違法行為是否也該比照辦理？

這就必須結合相關違法行為的特點，尤其是外部性，再做通盤考慮。以吸毒為例，首當其沖就是復吸率，根據相關文獻數據顯示，海洛因等阿片類藥物依賴者戒毒后其復吸率很高，半年內復吸率可超95%，我國曾有統計再復發(fā)人群中，戒毒３次及以上者占比仍高達23%。

而吸毒帶來的神經與行為不可控，又比其他違法行為具有更強的負外部性，根據《中國司法大數據研究報告（2024）》援引的某地公安數據，吸毒類案件中約67%的違法主體存在2次以上違法記錄。某些人說什么“吸毒只是自我危害行為”，這已經是連基本事實都不顧的胡說八道了。

這還僅僅只是毒品一項，結合上文輕微犯罪記錄封存調研找出的不建議封存罪名，違法行為是否也有類似情況，是需要更為專業(yè)與深入的調研的。

至于從行政成本來看，未來對于較為嚴重的違法行為不搞“一刀切”的信息封存，對行政成本的影響也相對有限。以2023年數據為例，被查出的擾亂單位和公共場所秩序的案件，占所有被查處案件的2.5%，“黃賭毒”三項合計占比不到9.3%，故意傷害不到1.2%，敲詐勒索占比0.6%，非法攜帶槍支彈藥、管制工具與違反危險物質管理規(guī)定的案件合計占比不到0.5%……

而且這還是在案件總數明顯下滑的大背景下，上述案件無論是數量還是占比也在同步下滑，以毒品違法活動為例，在2015、2016年一度每年查處75萬件以上，占比超過7%。如今跌到16萬件，占查處總數的比例僅有2%。

公安機關查處毒品違法活動案件數量及百分比 數據來源：國家統計局

對此類案件的封存措施進行針對性調整，在信息技術已經充分普及的今天，會增加多少行政成本嗎？

這里還需要指出的是，毒品違法案件的走勢并沒有和治安案件整體下降的走勢完全趨同，在過去十年一度反彈，造成該現象的原因值得進一步探究。但也正因此，對于涉及毒品的一切管理措施都需慎之又慎，掃毒成果來之不易，要重視反彈的可能，保持政策連貫性。

更何況廣大人民群眾對于毒品的態(tài)度，還有強烈的情感加持。我們不會忘記人民英雄紀念碑上的第一塊浮雕叫什么，我們不會忘記毒品和我們的百年屈辱息息相關，我們不會忘記目力所及的毒品沾身后，一場場家破人亡、妻離子散，我們不會忘記我們歡呼1949的一大原因就是有史以來第一次在中國大陸全境掃蕩了毒品，這是我們黨和人民共同的驕傲，我們也不會忘了緝毒干警為了千萬家安寧隱姓埋名、舍生忘死、一著不慎便是酷刑加身乃至闔家荼毒、滿門被滅。光明與黑暗是那么涇渭分明，鮮花與血淚是那么同時歷歷在目。

寫到這里，不禁想到1997年謝晉先生執(zhí)導的《鴉片戰(zhàn)爭》。還記得當年我爺爺一身中山裝筆挺，和我一起去觀影，播放到虎門銷煙時，老人的手壓在我手上不住地顫抖，手上已是涔涔汗水。這就是我們對禁毒最質樸的情感。

這種情感恰恰是禁毒掃毒、人民聯防得以一代代推動的最大加持。

也正因此，已經通過的法案，其配套執(zhí)行措施如何，信息封存打算怎么做，就顯得格外重要了。

在信息封存的既定大方向上，對于配套規(guī)定更需精細化研擬

至少公開信息給我的感覺，是犯罪與違法這兩個“封存”在法學界的討論存在明顯脫節(jié)。在網上搜輕微犯罪記錄封存，能看到的全是公檢法大討論，就像下圖觀點來自于中國政法大學刑事司法學院副教授孫道萃和江西省共青城市人民檢察院黨組書記、檢察長姜紹華，全文論述水平相當高，將寬嚴、前后、封存與管理的辯證關系進行了充分闡釋。

文字摘自：孫道萃，姜紹華，《建立輕微犯罪記錄封存制度的深層要義與基本面向》。

而輸入治安記錄封存，寶貴的公共傳播渠道里充斥著各種“情懷”：哎呀給人一次機會；哎呀他還是個寶寶；哎呀我跟你們說，封存只是一種過渡，我將來是要把它全部廢除的……邊說還要邊罵有所顧慮的群眾是什么“法外人士”、“法律管太嚴但做不到的社會是虛偽的”云云。

畫風差別實在太大！

某些自詡法學專業(yè)人士罵完了還不過癮，還會抬出如今的法案是全國人大法工委牽頭、公檢法參加意見征求，最終由全國人大常委會修訂通過的。

可是他們怎么獨獨不看到，現在正是公檢法，在對封存操作進行著細致的調研；正是本文開篇提到的全國人大憲法和法律委員會，明確指出要扎實做好法律宣傳工作，及時出臺配套規(guī)定。

對上級、對法律、對人民群眾都是這樣的態(tài)度，怎么配合的宣傳工作？又怎能指望在配套規(guī)定的研擬中發(fā)揮建設性作用？也就不外乎群眾都發(fā)出了靈魂叩問：

為什么有些法學人士整天想著拿改法條去保護罪犯、救濟違法、寬縱非法，卻從來不想著法律首先是用來保護老百姓的？

不要順風局老想著宣揚自己所謂的“立法之功”，出了事就拉出公檢法和人大的虎皮當擋箭牌。人民群眾的眼睛都很雪亮。

也正因此，我們在后續(xù)的工作中需要摒除這些干擾，真正實現立法機構、專業(yè)人士與人民群眾之間的有效溝通橋梁，按人大憲法和法律委員會的要求，把配套設計真正做好。

最高法近期調研輕微犯罪記錄封存中，已經有了一些共識性成果，諸如信息封存實施以后，反而更需要對罪責輕重做好甄別，不能簡單套用未成年人的封存，且要嚴格限定于初犯，不能切斷前科與后續(xù)犯罪的關聯。這些也都是治安違法記錄封存執(zhí)行中可供參照的。

此外，最高法調研中還提到不能影響必要的裁判文書和典型案例公開。治安違法記錄封存中一樣也存在這樣的問題，根據《中華人民共和國行政處罰法》第48條規(guī)定，“具有一定社會影響的行政處罰決定應當依法公開”?！墩畔⒐_條例》（2019）第20條規(guī)定：“行政機關應當依照本條例第十九條的規(guī)定，主動公開本行政機關的下列政府信息……（六）實施行政處罰、行政強制的依據、條件、程序以及本行政機關認為具有一定社會影響的行政處罰決定?！?/p>

封存的目的是為了保護違法行為人的個人信息權和隱私權，但公開的目的卻是進行風險防范和行政監(jiān)督，二者之間必然要應具體事由有所調整，這同樣屬于“及時出臺配套規(guī)定”所應當涉及的內容。

另外，此次事件也為我們提供了另外的思考，“三審制”無疑是兼顧了意見傳達與工作效率的好制度，而制度的好也是上不封頂的。如何結合相關的問題對制度進行完善，特別是做好二三審的銜接。

廣泛聽取各方面意見，是我國立法工作必須遵循的一條重要原則和基本經驗。雖然意見征集主要在初審和再次審議之后，但正如《全國人大》雜志在2025年第1期就提到的，“廣大人民群眾可以在一部法律草案的起草審議各階段持續(xù)參與國家立法過程?！睂τ诙龑彸霈F較大變化、或者研判人民群眾主觀心理將會認為出現較大變化的法律，如何進行補充意見征集，或者必要的宣傳說明，確保法案更好地被群眾理解和接受，無疑是確保法案貫徹實施的重要組成部分。對此，不宜因一二三審的不同而有所斷層。

堅持人民主體地位、依法保障人民權益、增進人民福祉是我國法治思想的邏輯主線。正是因此，我們提出了輕微犯罪和違法記錄的信息封存。但也因此，這種封存不能執(zhí)念于少數社會危害相對較大的違法犯罪分子，否則造成的隱患將最終侵害大多數人的利益。

人大早已提出的《治安管理處罰法》出臺配套規(guī)定，恰恰是可以實現不同意見充分整合、爭取社會最大公約數的機會窗口，可與正在同步推動的輕微犯罪記錄封存調研相呼應。這不僅是一部具體法律的完善，還可以從中再做一次法案內容的大普及與向前看。

筆者相信，如果能因勢利導、充分征集、有效回應，這將成為我國依法治國與法律人民性的一次生動展示，也能展現我國公民在立法進程中的參與積極性、高素質與責任擔當，更是全過程民主增添又一個典型案例。這恰恰是需要珍惜、把握和引導的。

又是一年歲末，新一年的全國兩會正日益臨近，筆者期待明年春暖花開之時，對于這一問題有更為全面、細致、接地氣的操作安排。

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