裁判要旨

村民委員會作為基層群眾自治組織，在缺乏法律、法規(guī)、規(guī)章明確授權(quán)的情況下，不具有行政主體資格。其作出的“整改通知”若僅是對相關(guān)法律規(guī)定及后果的告知，未對相對人創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)，則該行為不屬于行政行為，亦不屬于行政復(fù)議的受案范圍。行政復(fù)議機關(guān)在受理后經(jīng)審查認定不符合受理條件，依法駁回申請，程序合法。

案例詳情

重慶市高級人民法院

行 政 判 決 書

（2025）渝行終310號

上訴人（原審原告）張某1，男，漢族，住重慶市梁平區(qū)。

被上訴人（原審被告）重慶市梁平區(qū)人民政府，住所地重慶市梁平區(qū)雙桂街道桂西路6號行政中心綜合大樓6樓。

法定代表人陳某某，區(qū)長。

張某1訴重慶市梁平區(qū)人民政府（簡稱梁平區(qū)政府）行政復(fù)議決定一案，不服重慶市第二中級人民法院（2025）渝02行初1號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭對本案進行了審理，現(xiàn)已審理終結(jié)。

原審審理查明，張某1繼承其父張某2的梁平區(qū)不動產(chǎn)權(quán)第X號權(quán)證所載房屋系危房。張某1以排危為由進行施工致墻體垮塌。重慶市梁平區(qū)星橋鎮(zhèn)人民政府收到村民舉報后指派工作人員到現(xiàn)場進行核實，認定張某1建房構(gòu)成未取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可進行建設(shè)，遂作出《星橋鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止違法建設(shè)行為通知書》（梁星停字X號），責(zé)令張某1立即停止違法建設(shè)行為。該通知當場送達張某1。同日，重慶市梁平區(qū)星橋鎮(zhèn)河井村村民委員會（簡稱河井村委會）作出“整改通知”由張某1簽收，載明：“根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委和自然資源局的有關(guān)建房要求，‘超高超大’違規(guī)建房的管理制度，對不按規(guī)定依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可的規(guī)定進行建設(shè)的立即停工整改，如不整改的后果自負?！睆埬?不服該“整改通知”，于2024年6月3日向梁平區(qū)政府提起行政復(fù)議申請，梁平區(qū)政府于同日受理后因張某1女婿系梁平區(qū)司法局工作人員，為妥善處理糾紛，于2024年6月19日作出中止行政復(fù)議決定。2024年12月19日恢復(fù)行政復(fù)議審理。2024年12月24日，梁平區(qū)政府作出《行政復(fù)議決定書》（梁平府行復(fù)X號），以張某1的申請不符合受理條件，決定駁回張某1的行政復(fù)議申請。張某1不服該復(fù)議決定，向一審法院提起涉案行政訴訟。

原審法院認為，《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟?！睆埬?認為梁平區(qū)政府行政復(fù)議決定侵害其合法權(quán)益，作為復(fù)議決定的相對人，有權(quán)提起訴訟，具有原告主體資格。梁平區(qū)政府為適格的被告。

梁平區(qū)政府于2024年6月3日受理張某1的行政復(fù)議申請后因回避原因于2024年6月19日中止復(fù)議審理，2024年12月19日恢復(fù)行政復(fù)議審理并于同月24日作出《行政復(fù)議決定書》（梁平府行復(fù)X號），其審理程序合法。

關(guān)于河井村委會作出的“整改通知”是否符合行政復(fù)議受理條件?！吨腥A人民共和國行政復(fù)議法》第二條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政復(fù)議機關(guān)提出行政復(fù)議申請，行政復(fù)議機關(guān)辦理行政復(fù)議案件，適用本法。前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織的行政行為。”該條明確規(guī)定行政復(fù)議法審查的對象是行政行為。行政行為是指行政機關(guān)及其工作人員或者行政主體委托的組織或個人實施的行使行政職權(quán)的行為。案涉“整改通知”系河井村委會作出，村民委員會系基層群眾自治組織，在建設(shè)領(lǐng)域并無法律、法規(guī)、規(guī)章對其授權(quán)，其不屬行政主體。雖然該村民委員會作出的是“整改通知”，但該通知并未對張某1設(shè)置新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，僅是對相關(guān)建設(shè)領(lǐng)域政策規(guī)定及法律后果進行告知，不是影響相對人權(quán)利義務(wù)的行政行為，不屬行政復(fù)議受案范圍。梁平區(qū)政府在受理后查明不符合受理條件，對張某1申請予以駁回并無不當。綜上，原審法院遂依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條的規(guī)定，判決駁回張某1的訴訟請求。

張某1上訴稱，河井村委會向張某1送達“整改通知”系行政行為，該村民委員會根據(jù)地方性法規(guī)《重慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》授權(quán)，具有行政主體資格，區(qū)別于法律、法規(guī)、規(guī)章未授權(quán)組織?！罢耐ㄖ毕荡迕裎瘑T會“超越職權(quán)”作出，符合“重大且明顯違法”無效行政行為情形，應(yīng)當經(jīng)司法審查確認違法。原審法院認定行政復(fù)議程序合法錯誤。綜上，請求法院撤銷原審（2025）渝02行初1號行政判決；撤銷梁平區(qū)政府作出的《行政復(fù)議決定書》（梁平府行復(fù)X號），責(zé)令梁平區(qū)政府重新作出受理決定。

梁平區(qū)政府二審中未向本院提交答辯意見。

梁平區(qū)政府在法定期限內(nèi)向一審法院提交并舉示了以下證據(jù)：

第一組：

1.《行政復(fù)議決定書》（梁平府行復(fù)X號）及送達材料，擬證明梁平區(qū)政府于法定期限內(nèi)作出復(fù)議決定并送達張某1；

第二組：

2.行政復(fù)議申請材料；

3.行政復(fù)議受理通知書及送達材料；

證據(jù)2－3，擬證明張某1不服河井村委會作出的“整改通知”提出行政復(fù)議申請材料，梁平區(qū)政府依法予以受理；

第三組：

4.行政復(fù)議答復(fù)通知書及送達材料、行政復(fù)議答復(fù)；

5.中止行政復(fù)議通知書及送達材料；

6.恢復(fù)行政復(fù)議審理通知書及送達材料；

證據(jù)4－6，擬證明梁平區(qū)政府向河井村委會送達答復(fù)通知書，河井村委會按期提交答復(fù)；梁平區(qū)政府辦理案涉行政復(fù)議案的程序合法。

張某1向一審法院提交并舉示了以下證據(jù)：

1.《行政復(fù)議決定書》（梁平府行復(fù)X號），擬證明梁平區(qū)政府于2024年12月25日作出復(fù)議決定。

2.“整改通知”，擬證明河井村委會2024年4月26日作出整改通知；3.《行政復(fù)議受理通知書》（梁平府行復(fù)X號），擬證明梁平區(qū)政府于2024年6月3日受理張某1請求確認河井村委會作出的《整改通知》無效的行政復(fù)議申請；4.答復(fù)書、圖片，擬證明河井村委會在行政復(fù)議程序中作出答復(fù)；5.《中止行政復(fù)議審理通知書》（梁平府行復(fù)X號），擬證明梁平區(qū)政府于2024年6月19日違法中止行政復(fù)議審理；6.《恢復(fù)行政復(fù)議審理通知書》（梁平府行復(fù)X號），擬證明梁平區(qū)政府于2024年12月19日恢復(fù)行政復(fù)議審理；7.《行政復(fù)議決定書》（梁平府行復(fù)X號），擬證明梁平區(qū)政府對張某1另案提出的行政復(fù)議申請未中止行政復(fù)議審理；8.《行政復(fù)議決定書》（梁平府行復(fù)X號），擬證明梁平區(qū)政府對張某1另案提出的行政復(fù)議申請未中止行政復(fù)議審理；9.行政復(fù)議答復(fù)書及證據(jù)，擬證明河井村委會全程參與重慶市梁平區(qū)星橋鎮(zhèn)人民政府作出《星橋鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止違法建設(shè)行為通知書》（梁星停字X號）。

經(jīng)一審?fù)徺|(zhì)證，張某1對梁平區(qū)政府舉示證據(jù)，認為證據(jù)具有真實性、關(guān)聯(lián)性，但其內(nèi)容不具有合法性。梁平區(qū)政府對張某1舉示的證據(jù)，證據(jù)1－4與梁平區(qū)政府舉證相同，能夠證明梁平區(qū)政府復(fù)議程序合法；證據(jù)5認可真實性，但不認可證明目的；證據(jù)6是正常程序性通知，認可真實性，本身并不違法；證據(jù)7－8，達不到張某1的證明目的；證據(jù)9具有真實性，不認可其證明目的。

一審法院對經(jīng)當事人質(zhì)證的證據(jù)認證如下：各方當事人提交證據(jù)均具有真實性、合法性、關(guān)聯(lián)性，應(yīng)予采信。

一審前述證據(jù)，已隨案移送本院。經(jīng)審查，一審法院認定的事實屬實，本院予以確認。本院二審認定的事實與一審法院無異。

本院認為，公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，應(yīng)當符合行政訴訟法規(guī)定的起訴條件。行政訴訟具有行政法上定分止爭的功能，而欲進入法院尋求司法救濟的當事人，法律要求應(yīng)當具備原被告適格、訴訟權(quán)能、權(quán)利保護必要等，然后才能進行實體裁判，而是否符合起訴條件是實體裁判的先決前提，常言道：“程序不備，實體不究”。行政訴訟的提起，是否具備實體裁判的先決要件，則屬于法院依職權(quán)審查范圍。當事人必須滿足法定起訴條件要求，救濟之門始為當事人開啟，這是程序不可或缺的重要環(huán)節(jié)，行政復(fù)議程序的啟動程序亦是如此。

關(guān)于河井村委會作出的“整改通知”是否為行政行為，涉及到張某1提出的復(fù)議申請是否符合行政復(fù)議受理范圍。《中華人民共和國行政復(fù)議法》第二條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政復(fù)議機關(guān)提出行政復(fù)議申請，行政復(fù)議機關(guān)辦理行政復(fù)議案件，適用本法。前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織的行政行為?！北景钢校干妗罢耐ㄖ毕岛泳逦瘯鞒?，村民委員會本身系基層群眾自治組織不是行政機關(guān)，各方當事人對此并無爭議。涉及建設(shè)領(lǐng)域的《中華人民共和國建筑法》以及相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章并沒有明確授權(quán)村民委員會具有針對公民、法人或者其他組織違法建設(shè)行為予以查處職權(quán)，故其不屬法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織，不能構(gòu)成行政主體。梁平區(qū)政府據(jù)此對張某1復(fù)議申請予以駁回，適用法律并無不當。

關(guān)于張某1的上訴稱河井村委會系依據(jù)地方性法規(guī)《重慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》五十九條第一款第一項的規(guī)定授權(quán)，其具有行政主體資格的理由是否成立。從法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)維度上看，《重慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》五十九條第一款第一項規(guī)定村民辦理“鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證”時應(yīng)附具村民委員會意見，該條文調(diào)整范圍非常清楚地指向行政許可而不是行政處罰，故該條例并不能證明村民委員會具有法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)其行使建設(shè)領(lǐng)域違法行為查處行政職權(quán)。另外，從法律規(guī)制效果上看，河井村委會作出的“整改通知”不具有產(chǎn)生規(guī)制當事人權(quán)利義務(wù)的法律效果，它僅是對當事人違反建設(shè)領(lǐng)域法律規(guī)定和法律后果等進行宣傳和提示，故該行為并不是行政行為，當然不屬于行政復(fù)議受案范圍。綜上，原審法院判決駁回張某1的訴訟請求，適用法律正確。張某1的上訴理由不能成立，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規(guī)定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

二審案件受理費50元，由張某1負擔(dān)。

本判決為終審判決。

審判長　　鄔繼榮

審判員　　葉　靜

審判員　　李　艷

二〇二五年九月十一日

書記員　　朱美霖

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