裁判要旨

在農(nóng)村集體土地征收過程中，對(duì)涉案征地補(bǔ)償安置方案的合法性審查，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》等有關(guān)規(guī)定，并結(jié)合當(dāng)?shù)匮a(bǔ)償安置政策、涉案片區(qū)的實(shí)際情況以及被征收人的權(quán)益保障等因素，從涉案征地補(bǔ)償安置方案的作出程序和具體內(nèi)容兩個(gè)方面作出認(rèn)定。

案例詳情

山東省高級(jí)人民法院

行 政 判 決 書

（2024）魯行終202號(hào)

上訴人（原審原告）田業(yè)軍，男，1970年3月12日出生，漢族，住山東省濟(jì)寧市泗水縣金莊鎮(zhèn)房家樓村。

委托代理人馮明紅，北京京平律師事務(wù)所律師。

被上訴人（原審被告）泗水縣人民政府，住所地山東省濟(jì)寧市泗水縣泉興路7號(hào)行政中心。

法定代表人王洪強(qiáng)，縣長(zhǎng)。

委托代理人趙雙喜，泗水縣自然資源和規(guī)劃局工作人員。

委托代理人孫建華，山東泗水濱律師事務(wù)所律師。

被上訴人（原審被告）濟(jì)寧市人民政府，住所地山東省濟(jì)寧市紅星中路13號(hào)。

法定代表人于永生，市長(zhǎng)。

委托代理人朱艷秋，濟(jì)寧市司法局工作人員。

上訴人田業(yè)軍因訴被上訴人泗水縣人民政府（以下簡(jiǎn)稱泗水縣政府）、濟(jì)寧市人民政府（以下簡(jiǎn)稱濟(jì)寧市政府）征收補(bǔ)償安置方案及行政復(fù)議一案，不服山東省濟(jì)寧市中級(jí)人民法院（2024）魯08行初4號(hào)行政判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭對(duì)本案進(jìn)行了審理，現(xiàn)已審理終結(jié)。

原審法院查明：2021年7月19日，山東省人民政府作出《關(guān)于泗水縣2021年土地征收成片開發(fā)方案的批復(fù)》（魯政土字[2021]369號(hào)），同意泗水縣2021年土地征收成片開發(fā)方案，擬征收土地面積80.2928公頃，其中農(nóng)用地75.5426公頃。2023年6月12日，泗水縣政府發(fā)布《征收土地預(yù)公告》（泗征預(yù)公告[2023]12號(hào)）擬對(duì)泗水縣金莊鎮(zhèn)房家樓村進(jìn)行征收。該公告于同日在征地范圍內(nèi)予以張貼公示并在泗水縣政府網(wǎng)站上予以公布。田業(yè)軍的房屋及地上附屬物處于上述征收范圍內(nèi)。2023年6月，泗水縣自然資源和規(guī)劃局組織開展擬征收土地社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，并由山東瑞聯(lián)博地理信息有限公司出具《泗水縣房家樓開發(fā)地塊（東）項(xiàng)目地塊擬征收土地社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告》。2023年7月10日，泗水縣政府發(fā)布《泗水縣人民政府金莊鎮(zhèn)房家樓村征地補(bǔ)償安置方案公告》（泗征補(bǔ)公告[2023]33號(hào)），對(duì)擬征收土地目的、擬征收土地位置、地類及面積、擬征收土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置意見及辦理補(bǔ)償?shù)怯浀姆绞胶推谙?、異議反饋渠道等事項(xiàng)予以公告。該公告于同日在征地范圍內(nèi)予以張貼公示并在泗水縣政府網(wǎng)站上予以公布。公示期內(nèi)，沒有村民反映不同意見，也沒有村民提出聽證。2023年8月25日，泗水縣自然資源和規(guī)劃局向田業(yè)軍作出《關(guān)于征收土地地上附著物調(diào)查確認(rèn)工作的通知》并進(jìn)行了留置送達(dá)。泗水縣公證處針對(duì)泗水縣自然資源和規(guī)劃局對(duì)田業(yè)軍被征收地塊地上附著物調(diào)查清點(diǎn)過程及調(diào)查結(jié)果進(jìn)行公證并于2023年8月29日出具（2023）魯泗水證民字第1056號(hào)《公證書》。2023年8月30日，泗水縣自然資源和規(guī)劃局向田業(yè)軍作出《關(guān)于征收土地地上附著物調(diào)查結(jié)果的通知》，田業(yè)軍拒收。2023年9月29日，田業(yè)軍向濟(jì)寧市政府提起行政復(fù)議申請(qǐng)，請(qǐng)求撤銷泗征補(bǔ)公告[2023]33號(hào)《泗水縣人民政府金莊鎮(zhèn)房家樓村征地補(bǔ)償安置方案公告》中的征地補(bǔ)償安置方案。濟(jì)寧市政府收到復(fù)議申請(qǐng)后，于2023年10月9日予以受理，經(jīng)審理認(rèn)為，泗水縣政府作出案涉征地補(bǔ)償安置方案公告符合法律規(guī)定。2023年11月20日，濟(jì)寧市政府作出濟(jì)政復(fù)決字[2023]544號(hào)《行政復(fù)議決定書》，決定維持泗水縣政府作出泗征補(bǔ)公告[2023]33號(hào)《泗水縣人民政府金莊鎮(zhèn)房家樓村征地補(bǔ)償安置方案公告》的行政行為并向各方當(dāng)事人送達(dá)。田業(yè)軍于2023年11月22日收到上述行政復(fù)議決定后不服，提起本案訴訟，請(qǐng)求撤銷泗水縣政府作出的泗征補(bǔ)公告[2023]33號(hào)《泗水縣人民政府金莊鎮(zhèn)房家樓村征地補(bǔ)償安置方案公告》中的征地補(bǔ)償安置方案及濟(jì)寧市政府作出的濟(jì)政復(fù)決字[2023]544號(hào)《行政復(fù)議決定書》。

原審法院認(rèn)為：根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》（2017年修訂）第十三條第一款之規(guī)定，田業(yè)軍對(duì)泗水縣政府作出的征地補(bǔ)償安置方案不服，有權(quán)向濟(jì)寧市政府申請(qǐng)行政復(fù)議。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十六條第二款之規(guī)定，濟(jì)寧市政府作為法定復(fù)議機(jī)關(guān)，具有作出被訴行政復(fù)議決定的法定職責(zé)與職權(quán)，其作出維持原行政行為的行政復(fù)議決定，按照法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)與泗水縣政府作為共同被告。故，本案原、被告主體適格。田業(yè)軍收到被訴復(fù)議決定后，在15日內(nèi)提起行政訴訟，未超過起訴期限?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十六條規(guī)定，需要征收土地，縣級(jí)以上地方人民政府認(rèn)為符合《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十五條規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)發(fā)布征收土地預(yù)公告，并開展擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。征收土地預(yù)公告應(yīng)當(dāng)包括征收范圍、征收目的、開展土地現(xiàn)狀調(diào)查的安排等內(nèi)容。征收土地預(yù)公告應(yīng)當(dāng)采用有利于社會(huì)公眾知曉的方式，在擬征收土地所在的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村、村民小組范圍內(nèi)發(fā)布，預(yù)公告時(shí)間不少于十個(gè)工作日。自征收土地預(yù)公告發(fā)布之日起，任何單位和個(gè)人不得在擬征收范圍內(nèi)搶栽搶建；違反規(guī)定搶栽搶建的，對(duì)搶栽搶建部分不予補(bǔ)償。土地現(xiàn)狀調(diào)查應(yīng)當(dāng)查明土地的位置、權(quán)屬、地類、面積，以及農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的權(quán)屬、種類、數(shù)量等情況。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)當(dāng)對(duì)征收土地的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行綜合研判，確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，提出風(fēng)險(xiǎn)防范措施和處置預(yù)案。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)當(dāng)有被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、村民委員會(huì)和其他利害關(guān)系人參加，評(píng)估結(jié)果是申請(qǐng)征收土地的重要依據(jù)。第二十七條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，結(jié)合土地現(xiàn)狀調(diào)查情況，組織自然資源、財(cái)政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、人力資源和社會(huì)保障等有關(guān)部門擬定征地補(bǔ)償安置方案。征地補(bǔ)償安置方案應(yīng)當(dāng)包括征收范圍、土地現(xiàn)狀、征收目的、補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)、安置對(duì)象、安置方式、社會(huì)保障等內(nèi)容。第二十八條規(guī)定，征地補(bǔ)償安置方案擬定后，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)在擬征收土地所在的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村、村民小組范圍內(nèi)公告，公告時(shí)間不少于三十日。征地補(bǔ)償安置公告應(yīng)當(dāng)同時(shí)載明辦理補(bǔ)償?shù)怯浀姆绞胶推谙?、異議反饋渠道等內(nèi)容。多數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)為擬定的征地補(bǔ)償安置方案不符合法律、法規(guī)規(guī)定的，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織聽證。本案中，泗水縣政府取得山東省人民政府作出的《關(guān)于泗水縣2021年土地征收成片開發(fā)方案的批復(fù)》（魯政土字[2021]369號(hào)）后，于2023年6月12日發(fā)布征收土地預(yù)公告并在征收范圍內(nèi)張貼和網(wǎng)絡(luò)公開，同時(shí)對(duì)擬征收土地開展了土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，后依據(jù)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果及土地現(xiàn)狀調(diào)查情況于2023年7月10日擬定案涉金莊鎮(zhèn)房家樓村征地補(bǔ)償安置方案并在被征收范圍內(nèi)張貼公示征求意見且告知了申請(qǐng)聽證的權(quán)利和方式，故泗水縣政府作出案涉征地補(bǔ)償安置方案遵循了發(fā)布征收土地預(yù)公告、開展擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、擬定征地補(bǔ)償安置方案并公告等法定程序，程序并無不當(dāng)。關(guān)于田業(yè)軍提出案涉社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告系由山東瑞聯(lián)博地理信息有限公司出具，作出單位不具有合法性的問題，因法律并未禁止政府委托第三方機(jī)構(gòu)開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估且該報(bào)告顯示泗水縣政府、泗水縣自然資源和規(guī)劃局全程參與了涉案地塊的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，田業(yè)軍僅以該報(bào)告系第三方出具為由主張泗水縣政府未履行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序，沒有事實(shí)和法律依據(jù)，不予支持。關(guān)于田業(yè)軍對(duì)泗水縣政府開展擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查的時(shí)間提出的異議，雖然泗水縣自然資源和規(guī)劃局向田業(yè)軍下達(dá)《關(guān)于征收土地地上附著物調(diào)查確認(rèn)工作的通知》的時(shí)間為2023年8月25日，但泗水縣政府提交的《公證書》中所附的工作記錄及《征收土地使用權(quán)及地上附著物和青苗現(xiàn)狀調(diào)查確認(rèn)表》可以證實(shí)泗水縣政府于2023年6月13日即已開展了擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查工作，后續(xù)再次向田業(yè)軍發(fā)放確認(rèn)通知系因其在前期土地調(diào)查時(shí)不予配合，田業(yè)軍以其個(gè)人收到土地調(diào)查確認(rèn)通知的時(shí)間晚于涉案征地補(bǔ)償安置方案公布的時(shí)間主張泗水縣政府未履行征收土地現(xiàn)狀調(diào)查工作，與事實(shí)不符，不予支持。另外，涉案征地補(bǔ)償安置方案中包括了征收范圍、土地現(xiàn)狀、征收目的、補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)、安置對(duì)象、安置方式、社會(huì)保障等內(nèi)容，執(zhí)行的土地、地上附著物和青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均系最新的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)布的征地補(bǔ)償安置公告也同時(shí)載明了辦理補(bǔ)償?shù)怯浀姆绞胶推谙蕖愖h反饋渠道等事項(xiàng)，涉案征地補(bǔ)償安置方案的內(nèi)容亦符合上述法律規(guī)定，并無不當(dāng)。故，泗水縣政府作出的涉案征地補(bǔ)償安置方案符合法律規(guī)定，并無不當(dāng)。濟(jì)寧市政府收到復(fù)議申請(qǐng)后，依法履行了立案受理、通知被申請(qǐng)人答復(fù)、審查等程序，后決定維持泗水縣政府作出的泗征補(bǔ)公告[2023]33號(hào)《泗水縣人民政府金莊鎮(zhèn)房家樓村征地補(bǔ)償安置方案公告》并在法定期限內(nèi)作出被訴行政復(fù)議決定，并無不當(dāng)。據(jù)此，判決駁回田業(yè)軍的訴訟請(qǐng)求。

田業(yè)軍不服提起上訴，請(qǐng)求撤銷原審判決并依法改判或發(fā)回重審。理由如下：1.涉案征地補(bǔ)償安置方案的合法性前提依據(jù)不足，未依法開展擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，涉案征地補(bǔ)償安置方案未依法公示，上訴人的知情權(quán)、申請(qǐng)聽證權(quán)利未能獲得保障，公證書所載內(nèi)容與客觀事實(shí)不符，無關(guān)批次的征收補(bǔ)償款的領(lǐng)取與涉案征收補(bǔ)償安置方案的合法性無關(guān)。2.濟(jì)寧市政府作為復(fù)議機(jī)關(guān)違反調(diào)查取證程序，復(fù)議決定審查審批決定程序違法，行政復(fù)議辦案人員不符合法定要求。

被上訴人泗水縣政府答辯稱：原審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，請(qǐng)求駁回上訴，維持原判。

本院二審查明的事實(shí)與原審查明的事實(shí)一致。另查明，田業(yè)軍系泗水縣金莊鎮(zhèn)房家樓村村民。濟(jì)寧市政府在行政復(fù)議中查明，此次征收共征用金莊鎮(zhèn)房家樓村農(nóng)用地68畝，被征收農(nóng)戶60戶，目前，59戶已經(jīng)簽訂協(xié)議。泗水縣政府也出具情況說明表示，未達(dá)成協(xié)議的余下田業(yè)軍一戶。

本院認(rèn)為：本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)為泗水縣政府作出的涉案征地補(bǔ)償安置方案及濟(jì)寧市政府作出的涉案復(fù)議維持決定是否合法。在農(nóng)村集體土地征收過程中，對(duì)涉案征地補(bǔ)償安置方案的合法性審查，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》等有關(guān)規(guī)定，并結(jié)合當(dāng)?shù)匮a(bǔ)償安置政策、涉案片區(qū)的實(shí)際情況以及被征收人的權(quán)益保障等因素，從涉案征地補(bǔ)償安置方案的作出程序和具體內(nèi)容兩個(gè)方面作出認(rèn)定。

（一）關(guān)于涉案征地補(bǔ)償安置方案的作出程序是否合法的問題。《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十六條、第二十七條、第二十八條對(duì)征地補(bǔ)償安置方案的作出程序進(jìn)行了規(guī)定，要求征地補(bǔ)償安置方案擬定前應(yīng)當(dāng)發(fā)布征收土地預(yù)公告、開展擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查、進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，擬定后在被征收土地所在村予以公示并聽取意見，公示時(shí)間不少于三十日。本案中，泗水縣政府依據(jù)山東省人民政府《關(guān)于泗水縣2021年土地征收成片開發(fā)方案的批復(fù)》發(fā)布了征收土地預(yù)公告，對(duì)擬征收土地進(jìn)行了土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，在此基礎(chǔ)上制定了涉案征地補(bǔ)償安置方案并在被征收范圍內(nèi)張貼公示征求意見，公示期為三十日，同時(shí)告知相關(guān)權(quán)利人有申請(qǐng)聽證的權(quán)利。據(jù)此，涉案征地補(bǔ)償安置方案的作出程序符合上述規(guī)定，并無不當(dāng)。田業(yè)軍關(guān)于涉案征地補(bǔ)償安置方案作出程序違法的主張不能成立，本院不予支持。

（二）關(guān)于涉案征地補(bǔ)償安置方案的具體內(nèi)容是否合法的問題。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十六條的規(guī)定，征地補(bǔ)償安置方案應(yīng)當(dāng)包括征收范圍、土地現(xiàn)狀、征收目的、補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)、安置對(duì)象、安置方式、社會(huì)保障等內(nèi)容。本案中，涉案征地補(bǔ)償安置方案載明了擬征收土地的征收目的、征收范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置意見、社保安置、辦理補(bǔ)償?shù)怯浀仁马?xiàng)，其中，征收范圍確定了位置、地類和面積，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的是土地、地上附著物和青苗最新的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，安置方式分為貨幣安置和社保安置。絕大多數(shù)被征收人已經(jīng)依據(jù)涉案征地補(bǔ)償安置方案簽訂了補(bǔ)償協(xié)議。因此，涉案征地補(bǔ)償安置方案的具體內(nèi)容符合法律規(guī)定和當(dāng)?shù)貙?shí)際，并無不當(dāng)。田業(yè)軍在訴訟中主張其承包地上種植的桃樹被強(qiáng)推，如其認(rèn)為自身合法權(quán)益受損，可直接按照法定途徑尋求補(bǔ)償或者賠償。

綜上，泗水縣政府作出的涉案征地補(bǔ)償安置方案，具有事實(shí)和法律依據(jù)，并無不當(dāng)。濟(jì)寧市政府據(jù)此作出的涉案復(fù)議維持決定，亦無不當(dāng)。原審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，依法應(yīng)予維持。上訴人的上訴請(qǐng)求不能成立，本院不予支持。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款（一）項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：

駁回上訴，維持原判決。

二審案件受理費(fèi)50元，由上訴人田業(yè)軍負(fù)擔(dān)。

本判決為終審判決。

審 判 長(zhǎng)　李莉軍

審 判 員　馬　紅

審 判 員　朱毅偉

二〇二四年五月二十七日

法官助理　溫貴能

書 記 員　李　倩

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