賀雪峰

一

改革開放之后，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)在土地利用上形成的究竟是經(jīng)驗還是教訓(xùn)？

中國有一個好的傳統(tǒng)是先試點再推廣。中國區(qū)域廣大、人口眾多、國情復(fù)雜，任何改革都先進(jìn)行試點，然后對試點進(jìn)行總結(jié)完善，再行推廣，以此可以降低改革失敗的風(fēng)險，提高改革的成功率。

中國改革開放是從沿海地區(qū)開始的，沿海地區(qū)走在全國前面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度處在全國前列，經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇到的各種制度障礙和各種利益爭執(zhí)又都需通過改革來破除和解決。沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的改革對全國具有示范意義。

土地制度的改革也是如此。經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，一部分價值附著在不可移動的土地上，如何分配土地上的巨額增值收益，成為各方利益主體爭奪的焦點。之前相對簡陋的政策和制度規(guī)定無法應(yīng)對復(fù)雜而激烈的利益爭奪，因此就要求有更復(fù)雜的制度創(chuàng)新。

發(fā)達(dá)地區(qū)不斷進(jìn)行的制度創(chuàng)新，以及由此而生的對國家層面制度改革的需求，必然引發(fā)國家層面的關(guān)注。國家對沿海發(fā)達(dá)地區(qū)土地制度改革實踐的關(guān)切，對其制度創(chuàng)新的吸納，最終將發(fā)達(dá)地區(qū)的土地制度或改革訴求上升到國家意志層面，成為影響全國的制度安排。

然而麻煩的是，發(fā)達(dá)地區(qū)當(dāng)前遇到并正在通過改革解決的問題，也許在全國其他大部分地區(qū)都不存在：當(dāng)前發(fā)達(dá)地區(qū)土地制度改革的焦點是土地上的附著價值如何分配的問題，而中西部地區(qū)的土地卻很少有這樣高額的附著價值。

二

珠三角核心區(qū)域無論是農(nóng)地還是建設(shè)用地，幾乎都已進(jìn)行了建設(shè)。

以深圳為例，1980年代為了發(fā)展"三來一補"加工業(yè)，地方政府鼓勵村社集體和農(nóng)民用土地入股建房子。村社集體建廠房出租，農(nóng)民則建高層住宅出租?？焖俚慕?jīng)濟(jì)發(fā)展掩蓋了土地?zé)o序建設(shè)的問題。待發(fā)展到一定階段才發(fā)現(xiàn)，缺少規(guī)劃的土地開發(fā)相當(dāng)不合理，而且無序建設(shè)很快就耗盡了有限的土地資源。更重要的是，所有建在土地上的建筑或已開發(fā)的土地已經(jīng)附著了大量的既得利益，珠三角核心區(qū)的農(nóng)民成為土地食利者。

待到經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，城市要發(fā)展，產(chǎn)業(yè)要升級，才發(fā)現(xiàn)已無地可用，因此要進(jìn)行"三舊改造"、"騰籠換鳥"。無論是"三舊改造"還是"騰籠換鳥"，都必須對現(xiàn)有土地上附著的既得利益者進(jìn)行補償。僅僅一個獵德村的改造，廣州市政府就花費了數(shù)十億元財政資金，而珠三角需要改造的城中村和村中城何止千個萬個。

不僅新的產(chǎn)業(yè)難以落地珠三角，進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本也極高。經(jīng)濟(jì)增長所產(chǎn)生的財富大量進(jìn)入當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的手中，在珠三角形成了一個龐大的土地食利階層。

以城中村改造為代表的"三舊改造"顯然不是珠三角的專利，全國幾乎所有特大城市和大城市都面臨著這樣的艱難任務(wù)。浙江近年來大力推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，搞"三改一拆"，主要是"拆違"。北京不僅仍有很多城中村難以拆除，而且周邊地區(qū)遍布小產(chǎn)權(quán)房。蘇南早在20世紀(jì)70年代開始發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，農(nóng)地上建了很多工廠，現(xiàn)在這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)可能早已破產(chǎn)，但這樣的農(nóng)村集體性質(zhì)經(jīng)營性建設(shè)用地該如何使用，在制度上也存在問題。

如何解決這些歷史遺留問題，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)既頭痛又不得不想方設(shè)法解決的難題。解決辦法有二：一是花巨資補償利益，通過補償附著在不可移動土地上的既得利益者，清空土地上的附著物，然后做最應(yīng)當(dāng)進(jìn)行的建設(shè)；二是進(jìn)行補救性的制度改革，消化問題及防止產(chǎn)生新的問題。

在先行發(fā)達(dá)地區(qū)土地利用上出現(xiàn)大量歷史遺留問題，可以說是事出有因。以農(nóng)村集體建設(shè)用地為例，本來按土地管理法，所有建設(shè)用地只能申請國有土地，不應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)"集體經(jīng)營性建設(shè)用地"這樣一個名目。但無論是珠三角還是長三角，在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，或是土地管理法還沒有出臺，或是法規(guī)剛出臺執(zhí)行不嚴(yán)格，導(dǎo)致全國農(nóng)村普遍都在集體所有土地上興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。到土地管理法嚴(yán)格執(zhí)行時，已有相當(dāng)數(shù)量（數(shù)千萬畝）的集體土地用于經(jīng)營性用途。

又如城中村。在城市發(fā)展初期，地方政府往往只征收了村社集體的耕地而沒有改造村莊，村民在自己的宅基地上建房出租，隨著城市快速發(fā)展與擴(kuò)張，城中村問題越來越嚴(yán)重。

再如小產(chǎn)權(quán)房。最早深圳發(fā)展"三來一補"加工業(yè)，政府為外來農(nóng)民解決住房問題，甚至發(fā)文鼓勵農(nóng)民在自己宅基地上建房。

這些造成了發(fā)達(dá)地區(qū)在土地利用上的先行劣勢，以致現(xiàn)在發(fā)達(dá)地區(qū)不得不花費巨資想盡辦法來解決這些歷史遺留問題。

這種情況下產(chǎn)生出來的發(fā)達(dá)地區(qū)的制度創(chuàng)新，顯然并不是什么先進(jìn)經(jīng)驗，而是沉痛教訓(xùn)。

三

相對于發(fā)達(dá)地區(qū)，廣大的中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，土地資源豐富，且土地開發(fā)普遍較晚，附著的既得利益較少。基于發(fā)達(dá)地區(qū)先行探索所積累的經(jīng)驗和教訓(xùn)，國家在建設(shè)規(guī)劃和政策法規(guī)設(shè)計上及時進(jìn)行制度調(diào)整，避免了土地建設(shè)上的混亂局面的出現(xiàn)。

正是得益于發(fā)達(dá)地區(qū)在土地建設(shè)上的教訓(xùn)，中西部地區(qū)土地建設(shè)和管理比較規(guī)范，可以畫出最新最美的圖畫：中西部地區(qū)利用了中國土地公有制的優(yōu)勢，通過土地用途管制和征地制度，做到了土地非農(nóng)使用增值收益的漲價歸公。結(jié)果就是，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張的過程中，一方面，更多農(nóng)地被國家征收為城市建設(shè)用地，農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益的主體部分以土地財政的形式變成城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要資金；另一方面，良好的城市基礎(chǔ)設(shè)施和有序的建設(shè)規(guī)劃又為經(jīng)濟(jì)增長和城市發(fā)展提供了基礎(chǔ)條件。

因為吸取了沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的教訓(xùn)，又有國家制度的保障，中西部地區(qū)的發(fā)展在土地利用上反而享受到了土地制度安排的后發(fā)優(yōu)勢。嚴(yán)格的城市規(guī)劃和土地管理，使中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張可以避免土地食利集團(tuán)的分利，可以依據(jù)地方發(fā)展的需要來進(jìn)行最佳建設(shè)。

也就是說，當(dāng)前中西部地區(qū)在土地利用上具有沿海發(fā)達(dá)地區(qū)不可比擬的后發(fā)優(yōu)勢。當(dāng)前的土地制度改革主要是為解決經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在先行過程中產(chǎn)生的各種歷史遺留問題，而廣大中西部地區(qū)根本不存在這些歷史遺留問題，因此不必去學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)地區(qū)土地制度改革的經(jīng)驗。國家更不應(yīng)以發(fā)達(dá)地區(qū)先行劣勢下的土地改革經(jīng)驗，來指導(dǎo)全國的土地制度改革。