石偉

（安徽大學(xué)社會(huì)與政治學(xué)院）

深化農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系改革，建設(shè)老年友好型鄉(xiāng)村是積極應(yīng)對人口老齡化任務(wù)，保障和改善民生，扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，回應(yīng)新時(shí)期社會(huì)主要矛盾的重要問題。農(nóng)村養(yǎng)老是國家應(yīng)對老齡社會(huì)挑戰(zhàn)的重要面向和短板，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)直接事關(guān)國家老齡社會(huì)事業(yè)發(fā)展。隨著近些年國家惠農(nóng)資源的不斷投入，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)取得長足進(jìn)步。但是，根據(jù)筆者多地調(diào)研來看，當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)存在以下幾個(gè)方面的發(fā)展困境與誤區(qū)：

1、當(dāng)前三級(jí)養(yǎng)老服務(wù)體系網(wǎng)絡(luò)建設(shè)重點(diǎn)在農(nóng)村。隨著十三五時(shí)期和十四五時(shí)期兩個(gè)階段的建設(shè)，中央財(cái)政資金通過《市域居家和社區(qū)基本行動(dòng)能力提升項(xiàng)目》、《縣域養(yǎng)老服務(wù)服務(wù)體系試點(diǎn)項(xiàng)目》等試點(diǎn)項(xiàng)目以及其他各類建設(shè)契機(jī)，基本形成較為完整的縣、鄉(xiāng)兩級(jí)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，權(quán)責(zé)清晰、功能明確、組織機(jī)構(gòu)完善。但是農(nóng)村養(yǎng)老仍然存在服務(wù)體系不健全、服務(wù)主體責(zé)任不清晰，養(yǎng)老事務(wù)內(nèi)容混亂，養(yǎng)老事業(yè)區(qū)域差異大、養(yǎng)老資源可及性較弱等一些列的問題，核心是如何以村集體為組織主體，通過黨建引領(lǐng)，整合各類主體和資源，形成農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系。這需要把老年友好型村莊建設(shè)放置到鄉(xiāng)村振興的重要戰(zhàn)略位置中，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村老齡事業(yè)建設(shè)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

2、提高農(nóng)村養(yǎng)老金并不能有效提升農(nóng)民養(yǎng)老生活質(zhì)量，反而進(jìn)一步加劇養(yǎng)老保障基金的負(fù)擔(dān)。農(nóng)村養(yǎng)老問題在傳統(tǒng)文化觀念的影響下，是以聯(lián)合家庭為單位的家庭事務(wù)整體安排。提高養(yǎng)老金，養(yǎng)老資源并不會(huì)被家庭用于老年群體生活水平的提高，主要被用于孩子的家庭發(fā)展。農(nóng)村老年群體的養(yǎng)老水平提高，是以家庭收入水平的整體提升為前提的。這就需要在村莊社會(huì)中建立一些普惠性和補(bǔ)位性的養(yǎng)老設(shè)施，以彌補(bǔ)家庭養(yǎng)老的缺失，如發(fā)展老年活動(dòng)中心，開展村莊互助照料。所以，農(nóng)村養(yǎng)老資源供給和承接的基本單元應(yīng)該是村莊，而不是老年群體個(gè)人，也不是家庭。

3、農(nóng)村居家養(yǎng)老不等于家庭適老化改造和居家上門照料。農(nóng)村居家養(yǎng)老核心是為老年群體提供在地化的生活照料、精神慰藉和休閑娛樂等需求，需要建立以村莊或社會(huì)為基礎(chǔ)的養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)，而不是補(bǔ)位家庭中的照料。以家庭為基礎(chǔ)的補(bǔ)位性政策，如上門照料、適老化改造，會(huì)造成政策落地與家庭生活單元的不一致，引發(fā)諸多問題。如在農(nóng)田干活的自理老人被叫回家享受洗衣、理發(fā)等被服務(wù)的照料；五保老人在旁邊看著政府花錢雇人替他洗衣服。建立以村社為基礎(chǔ)的養(yǎng)老組織體系、養(yǎng)老設(shè)施安排能夠提升養(yǎng)老資源的規(guī)模效應(yīng)，而不是一對一的搞服務(wù)。

4、特困老人不等于需要服務(wù)的老年群體，農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)需要面對的是大多數(shù)普通老年群體。當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)政策多是以身份進(jìn)行服務(wù)篩選，主要面向特困老人、殘疾老人等特殊群體。但這部分老年群體已經(jīng)享受國家財(cái)政的兜底性幫扶措施，再面向其輸入各類服務(wù)政策，就造成以五保為代表的特困老人成為福利疊加。如既享受適老化改造，又享受居家上門照料。最終形成如某基層干部所講“農(nóng)村‘最弱勢’的人享受最好的照顧”這樣的政策執(zhí)行惠及不均問題。

5、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是基層組織和動(dòng)員問題，而不是服務(wù)問題。建設(shè)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系，需要建立行政體制資源、村社社會(huì)資源和市場資源的多元整合機(jī)制。把養(yǎng)老問題的基層政府和村莊組織動(dòng)員事務(wù)弱化，簡單化約為利用財(cái)政資金直接為老年群體搞服務(wù)，一是服務(wù)的持續(xù)需要源源不斷的投入，二是服務(wù)難以滿足老年大多數(shù)老年群體的需求。最終為了服務(wù)效能，擴(kuò)大服務(wù)面和服務(wù)精準(zhǔn)性，需要國家資源不斷投入。這既增加了基層治理成本，又弱化了黨和國家對基層社會(huì)的組織能力、領(lǐng)導(dǎo)能力。村莊一級(jí)甚至是自然村一級(jí)，是養(yǎng)老政策和資源落地需要對接的單元。養(yǎng)老資源使用應(yīng)當(dāng)圍繞如何激活村集體活力，服務(wù)于村莊養(yǎng)老事務(wù)的整體性安排。

6、農(nóng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展不等于事業(yè)建構(gòu)。事業(yè)建構(gòu)核心是用財(cái)政資金建立養(yǎng)老服務(wù)體系、組織機(jī)制建立、養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)和養(yǎng)老場所的安全管理，而不是培育和支持養(yǎng)老類的企業(yè)。以發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)思維來替代養(yǎng)老事業(yè)建構(gòu)，養(yǎng)老服務(wù)體系難以建立，最后養(yǎng)老事業(yè)成為碎片化、過度化的服務(wù)事項(xiàng)。不能用財(cái)政資金推動(dòng)市場發(fā)展，替代老年群體出資購買服務(wù)。老年群體的購買需求，取決于自身的購買力和服務(wù)的需求程度。發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，需要通過土地、稅收等政策支持企業(yè)發(fā)展，以及提供安全生產(chǎn)的管理和扶持，營造市場良性參與的空間，為企業(yè)參與提供機(jī)會(huì)，不是政府以購買服務(wù)的形式培育市場。

7、農(nóng)村智慧養(yǎng)老是偽命題。農(nóng)村智慧養(yǎng)老主要體現(xiàn)在智慧系統(tǒng)和智慧終端。前者是服務(wù)體系傳輸系統(tǒng)的智慧化，主要用于服務(wù)的監(jiān)管和服務(wù)的展示。后者是面向老年群體需求的智慧穿戴設(shè)備。對于前者而言，大部分資金被用于服務(wù)傳遞體系的組織，造成服務(wù)使用成本過高。為了維持平臺(tái)體系的運(yùn)營，后期每年仍然要不斷投入。對于后者而言，受限于老年群體的文化水平、勞動(dòng)慣習(xí)等，智慧設(shè)備使用率不高也不實(shí)用。根據(jù)筆者在多省份調(diào)研實(shí)踐看，絕大部分政府通過項(xiàng)目發(fā)放的老年終端設(shè)備均處于閑置狀態(tài)。在未來很長的發(fā)展時(shí)期中，農(nóng)村社會(huì)都不具備開展智慧養(yǎng)老的條件，只會(huì)造成資源浪費(fèi)，難以取得效用。

8、農(nóng)村養(yǎng)老需求重點(diǎn)在面向高齡老人的生活照料和低齡老人的文化生活組織。隨著老年群體長壽率的提高，老年群體中需求分化。能自理的低齡老人，能夠依靠土地、家庭或市場勞動(dòng)進(jìn)行自養(yǎng)，需要的是在生活之外的精神世界滿足和價(jià)值實(shí)現(xiàn)。這部分需求通過村莊熟人社會(huì)即可滿足。養(yǎng)老問題更多資源需要應(yīng)對高齡老人和低齡非自理老人日?；钫樟蠁栴}。

9、適醫(yī)化建設(shè)是農(nóng)村養(yǎng)老的重要問題。生活水平的提高，老年群體面臨著慢病管理、用藥指導(dǎo)、就醫(yī)服務(wù)等醫(yī)療方面的最后一公里供給。如何打通鎮(zhèn)村兩級(jí)醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)體系，利用分級(jí)診療體系等方式，提升老年群體就醫(yī)和健康管理的便利程度，是農(nóng)村養(yǎng)老發(fā)展的重要方向。

10、居家養(yǎng)老仍然是重要方式，縣域并不需要較高水平的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。當(dāng)前通過資源輸入引導(dǎo)地方養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行星級(jí)評定，是不合理的。當(dāng)前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨著大量的床位閑置，核心不是機(jī)構(gòu)服務(wù)不好的問題，而是老人文化觀念和家庭收入水平的問題。通過資源投入引導(dǎo)星級(jí)評定，只會(huì)提升老年群體的入院養(yǎng)老成本，不會(huì)起到引導(dǎo)老年群體入院的作用。高標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)老院面向的只是縣域社會(huì)內(nèi)有購買力的群體，群體規(guī)模量很小。大部分老年人需要的是社區(qū)性、在地化和小規(guī)模的低費(fèi)用機(jī)構(gòu)。國家資源應(yīng)當(dāng)流向此部分機(jī)構(gòu)的安全消防建設(shè)，對此類小微機(jī)構(gòu)堵不如疏導(dǎo)和支持。小微機(jī)構(gòu)存在有其合理性，解決其合法性問題，推動(dòng)小微長久持續(xù)健康運(yùn)營是農(nóng)村養(yǎng)老市場大發(fā)展大繁榮的重要指標(biāo)。

11、養(yǎng)老人才隊(duì)伍建設(shè)是需要吸納和培訓(xùn)社會(huì)力量，而不是建立專業(yè)化的職業(yè)教育體系。用專業(yè)化體系建設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)化的指標(biāo)體系，鼓勵(lì)年輕人進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)，尤其是縣域基層養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)，是不現(xiàn)實(shí)的。廣大在村中年女性群體，以及從家政行業(yè)回流的群體是養(yǎng)老服務(wù)的主力軍。養(yǎng)老人才隊(duì)伍建設(shè)可以對這部分人的就業(yè)技能繼續(xù)教育、以及鼓勵(lì)引導(dǎo)在行業(yè)內(nèi)長期發(fā)展，推動(dòng)護(hù)理技能提升。

12、農(nóng)村養(yǎng)老發(fā)展方向在于盤活既有資源，而不是進(jìn)一步新增和擴(kuò)建。經(jīng)過過去多年的建設(shè)，村莊作為三級(jí)服務(wù)場所和縣域養(yǎng)老院床位數(shù)基本充足。如何盤活這些資源，以及強(qiáng)化村莊閑置資源的利用率，如村小、衛(wèi)生室等成為是養(yǎng)老資源使用的方向。準(zhǔn)許有條件的地方根據(jù)需求，進(jìn)一步的整合，小范圍合并或新增小微場所。