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作者：余飛

01

6個(gè)城市，被點(diǎn)名問責(zé)

8月1日，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于六起地方政府隱性債務(wù)問責(zé)典型案例的通報(bào)》，對(duì)六個(gè)地方違規(guī)增加隱性債務(wù)進(jìn)行通報(bào)、并問責(zé)。

這六個(gè)地方分別是遼寧省沈陽(yáng)市遼中區(qū)、福建省廈門市、山東省德州市陵城區(qū)、湖北省武漢東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)、重慶市武隆區(qū)、四川省成都市。

具體違規(guī)增加隱性債務(wù)情況如下：

第一， 遼寧省沈陽(yáng)市遼中區(qū)通過國(guó)有企業(yè)舉債融資實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田改造提升項(xiàng)目，新增隱性債務(wù)5.2億元。

第二，福建省廈門市通過國(guó)有企業(yè)墊資實(shí)施土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目、安置型商品房項(xiàng)目等，新增隱性債務(wù)683.96億元。

第三，山東省德州市陵城區(qū)通過國(guó)有企業(yè)舉債融資實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目，新增隱性債務(wù)1.45億元。

第四，湖北省武漢東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)通過國(guó)有企業(yè)墊資建設(shè)應(yīng)由政府承擔(dān)的建設(shè)項(xiàng)目及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公益性項(xiàng)目，新增隱性債務(wù)103.85億元。

第五，重慶市武隆區(qū)通過向國(guó)有企業(yè)借款用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，新增隱性債務(wù)1.6億元。

第六，四川省成都市通過國(guó)有企業(yè)墊資實(shí)施城市有機(jī)更新項(xiàng)目、墊資建設(shè)市政道路等公益性項(xiàng)目以及代政府繳納軌道交通建設(shè)發(fā)展專項(xiàng)資金，新增隱性債務(wù)614.08億元。

其中廈門新增隱性債務(wù)規(guī)模最高，成都次之，均超過了600億元。

違規(guī)舉債后的問責(zé)情況如下：

制圖：城市財(cái)經(jīng)；資料來源：財(cái)政部

02

敲山震虎

此次通報(bào)的六起案例涉及多個(gè)省市、不同層級(jí)的政府（如副省級(jí)城市廈門、成都，國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)武漢東湖高新區(qū)，普通區(qū)縣遼中區(qū)、陵城區(qū)等），覆蓋城市更新、土地開發(fā)、軌道交通、農(nóng)田建設(shè)等各類公共項(xiàng)目，新增隱性債務(wù)規(guī)模累計(jì)達(dá) 1410.14億元 。

中央通過集中曝光典型案例并嚴(yán)肅問責(zé)（涉及誡勉、黨內(nèi)警告、政務(wù)處分等），明確傳遞信號(hào)：

任何形式的隱性債務(wù)新增都是絕對(duì)禁區(qū)，無論何種理由、何種層級(jí)、何種項(xiàng)目，都必須立即制止并倒查責(zé)任 。

并以此六個(gè)案例，敲山震虎。

最近幾年，全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)轉(zhuǎn)變，除了全球政治格局變幻，與美國(guó)貿(mào)易對(duì)壘等因素外，內(nèi)部的房地產(chǎn)問題、地方債問題突出，也是核心困擾。

面對(duì)這一棘手問題，中央拋出了解決方案：

控制增量，化解存量。

這里主要指隱性債務(wù)。

隱性債務(wù)，主要是城投債。

城投債發(fā)端于2009年。在2009年之前，地方城市是沒法借債融資，不能單獨(dú)發(fā)行債券，也不能直接向銀行借錢。

但在當(dāng)時(shí)的全球金融危機(jī)之下，地方城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展受困，需要宏觀貨幣政策寬松，舉債來發(fā)展。

而一般債務(wù)與專項(xiàng)債由于是公開的，而且后者被計(jì)入赤字，發(fā)行受到管控，無法放開手腳。

這種背景下，中央松了口子。支持地方政府設(shè)立國(guó)有融資平臺(tái)（城投企業(yè)），然后以融資平臺(tái)的名義發(fā)行債券、向銀行貸款。

也即地方城市成立一個(gè)城投公司，由政府背書，以公司名義發(fā)債借貸。

口子一松，地方城投公司在中國(guó)大地上如雨后春筍般拔地而起，到去年年底全國(guó)有3000多家城投公司。

城投債規(guī)模則如滾雪球一樣。2009年，城投債券發(fā)行規(guī)模為1572億元，2012年達(dá)到1.5萬億。

公開數(shù)據(jù)顯示，去年年底，全國(guó)3000多家城投平臺(tái)，城投債規(guī)模在54萬億左右，超過一般債和專項(xiàng)債的總和。當(dāng)然，城投債具有相當(dāng)?shù)碾[蔽性，還有不少估計(jì)沒有統(tǒng)計(jì)進(jìn)來，有些機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)達(dá)到70萬億。

根據(jù)官方公開數(shù)據(jù)，中國(guó)目前的國(guó)債余額大約是34.6萬億（截至2024年12月末），地方債余額51.2萬億（截至2025年5月末）。

51.2萬億，是一般債務(wù)與專項(xiàng)債，也就是臺(tái)面上的地方債。

至于隱性債務(wù)，由于不公開，很難統(tǒng)計(jì)到。

本號(hào)查詢了一下，國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室在2023年發(fā)布的一篇文章中提到：

目前來看，隱形債務(wù)規(guī)模大約是30萬億到50萬億。例如，IMF的估算大致就在50萬億左右，所以總的債務(wù)規(guī)模約為110萬億。

這么多債務(wù)，怎么還？

過去基本依靠賣地還，但如今樓市不振，土地收益持續(xù)下滑。

所以才有了中央層面上的控制增量、化解存量。

在控制增量方面，主要措施就是控制無效基建。

2023年年底，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)文，要求12個(gè)省市除基本民生工程外， 2024年不得出現(xiàn)新開工項(xiàng)目。

被點(diǎn)名的省市包括： 天津、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、廣西、重慶、貴州、云南、甘肅、青海、寧夏。

原因無他，均因債務(wù)問題。

同時(shí)，中央規(guī)定，不再批復(fù)地方城市首輪軌道交通規(guī)劃，而且中心城市的新一輪軌道交通規(guī)劃也審慎批復(fù)，即便有批復(fù)的，線路也會(huì)有所調(diào)整。

去年8月份，國(guó)家六部門聯(lián)合發(fā)布了《市政基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理辦法（試行）》的通知。明確提出：

政府投資建設(shè)的市政基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)依法嚴(yán)格履行基本建設(shè)審批程序，落實(shí)資金來源，加強(qiáng)預(yù)算約束，防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。嚴(yán)禁為沒有收益或收益不足的市政基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)違法違規(guī)舉債，不得增加隱性債務(wù)。

來源：財(cái)政部官網(wǎng)

這句話意思很明確，以后地方政府不能違規(guī)舉債來建設(shè)沒有收益或者收益不足的基礎(chǔ)設(shè)施。

在化解存量方面，中央層面上發(fā)行 特殊再融資債券，將地方隱性債務(wù)置換成顯性債務(wù)。

去年11月份，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于批準(zhǔn)〈國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議增加地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)的議案〉的決議》通過，內(nèi)容包括：

增加6萬億元地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)。此外，從2024年開始、連續(xù)五年總計(jì)4萬億的地方政府專項(xiàng)債，加上2029年及以后年度到期的棚戶區(qū)改造隱性債務(wù)2萬億元，仍按原合同償還，總計(jì)為地方政府化解未來4年內(nèi)債務(wù)12萬億元。

也就是6萬億+4萬億+2萬億=12萬億。

6萬億是增量，是全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的。一次性報(bào)批，分三年實(shí)施。

4萬億是騰挪，是從原本就有的每年額度債務(wù)增量中拿出8000億元，連續(xù)五年合計(jì)4萬億，用于化債。

2萬億是延期，2029年及以后年度到期的棚戶區(qū)改造隱性債務(wù)2萬億元，仍按原合同償還。也即這2萬億，到期后不用著急償還，仍按照原合同延期償還。

無論是增量6萬億，還是騰挪的 4萬億，還是延期的2萬億，都是用于化債，也即化解地方隱性債務(wù)。

化債的本質(zhì)是債務(wù)置換，也即將隱性債務(wù)置換成法定的顯性債務(wù)。

“控制增量，化解存量”，本質(zhì)上是以時(shí)間換空間，避免危機(jī)發(fā)生，滿滿來消化這龐大規(guī)模的債務(wù)。

在中央三令五申之下，這些地方依舊敢于違規(guī)增加隱性債務(wù)，算是撞槍口上了。

03

城市的發(fā)展邏輯變了

過去我們的城市發(fā)展邏輯是：

先通過戶籍松動(dòng)吸引農(nóng)民進(jìn)城，再靠賣地賣房獲取資金，用這筆錢砸向交通、醫(yī)療、教育等大基建，把優(yōu)質(zhì)資源集中到城市核心區(qū)，形成 “資源聚集→人口流入→土地升值” 的循環(huán)。

這套模式確實(shí)創(chuàng)造了城鎮(zhèn)化奇跡，讓無數(shù)鄉(xiāng)村變都市，但也積累了不少問題：城市越來越大，卻越來越同質(zhì)化；土地財(cái)政依賴成癮，地方債務(wù)壓力陡增；核心區(qū)資源擠爆，郊區(qū)配套跟不上；人口紅利見頂后，增量擴(kuò)張難以為繼。

同時(shí)，一些地方掌舵人為了粉飾政績(jī)，獲得升遷，舉債投資，投向一些低效益用處不大的基建項(xiàng)目，拉動(dòng)GDP。

去年中國(guó)經(jīng)營(yíng)網(wǎng)就披露過，目前全國(guó)至少有26個(gè)高鐵站建成后，因位置偏遠(yuǎn)、周邊配套不足、客流量低等緣故，處于未啟用或關(guān)停狀態(tài)。

包括沈陽(yáng)西站、廣寧寺站、紫金山東站、江浦站、五通站、和樂站、蜀山東站、晉寧東站、陽(yáng)宗站、亦莊站、烏蘭木圖站、奈林皋站、丹東西站、花橋站、寶華山站、運(yùn)糧河站、賈魯河站、南曹站、孟莊站、九郎山站、芝罘站、周村東站、普安站、鄂州東站、寧波東站、雙流西站。

但如今：

一方面，地方債務(wù)規(guī)模過大，開始反噬地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

另一方面，城鎮(zhèn)化率到了高位、人口出生率不斷下滑、人口總量減少。各地大基建連續(xù)搞了很多年，有效益的項(xiàng)目越來越少。

如果還不轉(zhuǎn)變觀念，繼續(xù)玩“隱性債+大基建+房地產(chǎn)”危害極大，所以要嚴(yán)管了，要終身問責(zé)。

更要改變城市發(fā)展邏輯。

在這種背景下， 7月15日，中央城市工作會(huì)議，在北京召開，上一次召開這個(gè)高級(jí)別的會(huì)議，是十年前。

這次會(huì)議定調(diào)了未來城市發(fā)展需要做出的五個(gè)改變：

我國(guó)城鎮(zhèn)化正從快速增長(zhǎng)期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。城市工作要深刻把握、主動(dòng)適應(yīng)形勢(shì)變化，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展理念，更加注重以人為本；轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，更加注重集約高效；轉(zhuǎn)變城市發(fā)展動(dòng)力，更加注重特色發(fā)展；轉(zhuǎn)變城市工作重心，更加注重治理投入；轉(zhuǎn)變城市工作方法，更加注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

整段文字提到了五個(gè)“轉(zhuǎn)變”，城市發(fā)展理念要轉(zhuǎn)變，發(fā)展方式要轉(zhuǎn)變，發(fā)展動(dòng)力要轉(zhuǎn)變，工作重心要轉(zhuǎn)變，工作方法要轉(zhuǎn)變。

在五大轉(zhuǎn)變之下，城市發(fā)展的主要驅(qū)動(dòng)力將轉(zhuǎn)變，由過去的土地財(cái)政、舉債投資拉動(dòng)，轉(zhuǎn)變成產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)。

每個(gè)城市都要挖自己的 “獨(dú)家優(yōu)勢(shì)”。

深圳、杭州、上海要繼續(xù)維持并擴(kuò)大以科創(chuàng)驅(qū)動(dòng)城市發(fā)展的勢(shì)頭。

北京、廣州、成都要提升消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)占比。蘇州、重慶、無錫、東莞、佛山要繼續(xù)夯實(shí)其工業(yè)制造的底色。

三四線城市也要改變千篇一律的模式，形成百花齊放百家爭(zhēng)鳴的局面。

戒掉土地財(cái)政依賴，戒掉舉債投資拉動(dòng)，產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，才是可持續(xù)發(fā)展之路。

這是未來城市發(fā)展的基調(diào)，每個(gè)城市都需要看明白這一點(diǎn)。

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