2014年，張某（化名）等人經(jīng)公開拍賣競得50余畝商住用地，滿心期待地進行開發(fā)建設(shè)。然而，卻因政府出讓土地時手續(xù)存在欠缺，該地塊始終無法進入實質(zhì)開發(fā)階段。2022年，政府在未給予任何補償?shù)那闆r下，單方面收回土地并重新出讓給其他開發(fā)商，致使當事人八年的等待與投入付諸東流……當行政機關(guān)因自身過錯導致合同目的無法實現(xiàn)時，該如何平衡公共利益與私人權(quán)益的保護呢？

手續(xù)不全的土地出讓

這種“先出讓后完善手續(xù)”再“無償收回重賣”的操作模式，在司法實踐中并非個例。

在海南就有著驚人相似的案情：H公司2003年通過掛牌競得15.383畝土地，因政府未完成征地補償和土地變性手續(xù)，《國有土地使用權(quán)出讓合同》始終無法簽訂，土地長達22年未交付。2020年，該地塊被政府重新掛牌出讓給國有公司用于安置房建設(shè)，政府僅同意退還原始出讓金及利息。同樣，在安徽某縣的一則案例中，國土局將未確定容積率的地塊違規(guī)拍賣，使得競拍人王某雖支付出讓金并完成前期設(shè)計，卻因規(guī)劃條件缺失無法辦理建設(shè)審批，最終土地因規(guī)劃調(diào)整徹底喪失開發(fā)價值。

這些案例共同暴露出土地出讓領(lǐng)域的三大問題：其一，行政機關(guān)急于出讓土地而忽視法定前置程序，將本應由政府完成的征地、規(guī)劃等義務轉(zhuǎn)移給企業(yè)；其二，當手續(xù)瑕疵無法補救時，政府往往選擇單方解除合同并重新處置土地；其三，補償標準普遍偏低，僅返還原始投入而忽視企業(yè)的信賴利益損失。

這種做法不僅損害了市場主體的合法權(quán)益，更動搖了政府公信力的基石。

司法審查邏輯與賠償范圍

最高人民法院明確將國有土地使用權(quán)出讓合同界定為行政協(xié)議，其本質(zhì)是“行政機關(guān)為實現(xiàn)土地管理目標而訂立的具有行政法上權(quán)利義務內(nèi)容的協(xié)議”。這一定性決定了此類糾紛的司法審查需遵循“合法性審查為主、合同約定為輔”的原則，既要審查行政機關(guān)行為的法定權(quán)限和程序，也要兼顧協(xié)議約定的權(quán)利義務內(nèi)容。

在行為合法性層面，行政機關(guān)出讓土地時必須履行法定前置義務。《城市房地產(chǎn)管理法》明確規(guī)定：“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國有土地后，國有土地的使用權(quán)方可有償轉(zhuǎn)讓”。海南H公司案中，法院認定政府在未完成征地手續(xù)情況下出讓土地的行為違法，正是基于這一強制性規(guī)定。安徽某縣的二審法院進一步指出，行政機關(guān)“明知涉案地塊未規(guī)劃土地容積率，無法訂立土地出讓合同，仍與王某訂立拍賣成交確認書”的行為，構(gòu)成明顯的締約過失。這些裁判觀點表明，司法機關(guān)對土地出讓的程序合規(guī)性持嚴格審查態(tài)度，任何前置手續(xù)的缺失都可能導致行政行為被確認違法。

在違約責任承擔方面，司法實踐確立了“全面賠償直接損失”的原則。在江西，有公司通過掛牌取得土地使用權(quán)后，因政府未完善排污設(shè)施及后續(xù)規(guī)劃調(diào)整導致無法開發(fā)，法院最終判決政府返還土地出讓金、契稅、印花稅等直接支出，并賠償資金占用期間的法定孳息。這一判決明確了直接損失的賠償范圍，具體包括：土地出讓金及各類稅費、為開發(fā)支付的前期費用（如設(shè)計費、咨詢費）、資金占用利息（通常按中國人民銀行同期貸款利率計算）。

值得注意的是，可得利益損失的主張在司法實踐中面臨較大障礙。海南H公司主張按起訴時的土地市場價與合同價的差額計算9300余萬元可得利益損失，但一審法院以“未取得土地使用權(quán)且未實際占有使用”為由予以駁回。這種裁判傾向反映了司法機關(guān)的保守態(tài)度：在行政協(xié)議糾紛中，可得利益賠償需以“合同有效且能夠?qū)嶋H履行”為前提，當土地已被重新出讓導致合同目的徹底無法實現(xiàn)時，可得利益主張往往難以得到支持。

證據(jù)準備與策略選擇

結(jié)合類似案例的司法經(jīng)驗，當事人可從證據(jù)收集、程序選擇和賠償主張三個維度構(gòu)建維權(quán)策略。

在證據(jù)準備方面，應重點收集三類材料：一是土地出讓的原始文件，包括拍賣公告、成交確認書、付款憑證等，用以證明合同關(guān)系成立及資金投入；二是政府不作為的證據(jù)，如申請辦理開發(fā)手續(xù)的申請書、相關(guān)部門的答復或不予答復記錄，形成完整的權(quán)利主張時間線；三是土地被收回及重新出讓的證據(jù)，如政府收回決定、新的出讓公告等，證明行政機關(guān)的違法行為與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系。

最高人民法院明確指出，國有土地使用權(quán)出讓合同爭議屬于行政訴訟受案范圍，法院將對行政機關(guān)的履約行為進行合法性審查。當事人可同時提出兩項核心訴求：一是請求確認政府收回土地的行政行為違法；二是要求行政機關(guān)賠償直接經(jīng)濟損失。

關(guān)于訴訟時效的問題，法律規(guī)定呈現(xiàn)“二元制”特征：行政訴訟的一般起訴期限為六個月，自知道或應當知道行政行為作出之日起計算；但涉及不動產(chǎn)的糾紛適用二十年最長保護期。更為關(guān)鍵的是，訴訟時效可因“權(quán)利人向義務人提出履行請求”而中斷。張某的案件是2014年至2022年間持續(xù)與政府溝通的行為，足以構(gòu)成時效中斷的事由，因此2025年提起訴訟仍在有效期限內(nèi)。

那張某在訴訟中要主張哪些賠償呢？律師認為：直接損失部分應堅持全額索賠，包括土地出讓金、各項稅費、合理的前期投入及資金利息，這部分訴求在司法實踐中獲得支持的可能性較高。對于可得利益損失，盡管海南案例顯示法院持謹慎態(tài)度，但當事人仍可嘗試通過專家評估報告等形式證明土地溢價損失，即使無法全額獲賠，也可能促成調(diào)解階段的補償讓步。

個案救濟到長效機制的構(gòu)建

部分行政機關(guān)在追求土地出讓收益和政績指標的驅(qū)動下，往往忽視程序合規(guī)性要求，將征地、規(guī)劃等義務風險轉(zhuǎn)移給企業(yè)。當后續(xù)開發(fā)受阻時，又以“公共利益”為由單方面解除合同，實質(zhì)上將行政過錯的后果轉(zhuǎn)嫁給市場主體。這種做法不僅損害企業(yè)合法權(quán)益，更不利于營造穩(wěn)定可預期的營商環(huán)境。

對企業(yè)而言，參與土地拍賣時也應增強風險防范意識。結(jié)合盛廷律所之前代理的案件啟示，競買人應對土地權(quán)屬、規(guī)劃條件、欠費情況等進行全面盡職調(diào)查，避免輕信行政機關(guān)的單方承諾。必要時可聘請專業(yè)機構(gòu)進行合規(guī)性審查，在拍賣文件中設(shè)置補充條款，明確手續(xù)不全時的違約責任，從合同訂立環(huán)節(jié)降低風險。

當行政機關(guān)因自身過錯導致合同無法履行時，足額賠償企業(yè)的信賴損失不僅是法律要求，更是維護政府公信力的必然選擇。唯有如此，才能真正構(gòu)建起穩(wěn)定、公平、透明的法治化營商環(huán)境，讓市場主體敢于投資、安心經(jīng)營。