導(dǎo)讀

實(shí)施城市更新行動(dòng)，聚焦首都功能核心區(qū)存量空間資源提質(zhì)增效，規(guī)劃利用好騰退空間資源，擦亮千年古都“金名片”。本文系統(tǒng)梳理了首都功能核心區(qū)平房院落更新工作的發(fā)展歷程和相關(guān)政策，通過(guò)對(duì)白塔寺、菜西、三眼井典型案例進(jìn)行剖析，總結(jié)核心區(qū)平房院落更新工作的現(xiàn)狀問(wèn)題，以騰退空間再利用為核心，從程序合法合理、業(yè)態(tài)管控引導(dǎo)、政策支撐保障等方面提出策略，為核心區(qū)平房院落騰退空間再利用提供實(shí)施路徑。

全文收錄于《2024年中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)論文集》

原標(biāo)題：《首都功能核心區(qū)平房院落騰退空間再利用策略研究》

作者：薛楊、劉康寧，清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院遺產(chǎn)保護(hù)與城市更新分院

2017年，北京市啟動(dòng)“疏解整治促提升”專項(xiàng)行動(dòng)，旨在疏解非首都功能，優(yōu)化首都發(fā)展布局，降低中心城區(qū)人口密度。同年9月，經(jīng)黨中央、國(guó)務(wù)院批復(fù)，《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》（下稱《總規(guī)》）正式實(shí)施，明確首都功能核心區(qū)是全國(guó)政治中心、文化中心和國(guó)際交往中心的核心承載區(qū)，老城不能再拆，通過(guò)騰退、恢復(fù)性修建，做到應(yīng)保盡保。2020年，《首都功能核心區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃（街區(qū)層面）（2018年—2035年）》（下稱《控規(guī)》）發(fā)布，要求核心區(qū)嚴(yán)格實(shí)施“雙控四降”，疏解騰退空間要優(yōu)先保障中央政務(wù)功能，完善城市服務(wù)功能。

2021年以來(lái)，北京市為了進(jìn)一步落實(shí)《總規(guī)》《控規(guī)》，大力實(shí)施城市更新行動(dòng)，促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展，逐步形成城市更新“1+N+X”政策體系架構(gòu)，出臺(tái)《北京市人民政府關(guān)于實(shí)施城市更新行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)（京政發(fā)〔2021〕10號(hào)）》《北京市城市更新行動(dòng)計(jì)劃（2021-2025年）》《北京市城市更新專項(xiàng)規(guī)劃（北京市“十四五”時(shí)期城市更新規(guī)劃）》《北京城市更新條例（2022）》等全市層面的頂層設(shè)計(jì)文件和眾多分類型、差異化引導(dǎo)政策。上述文件以更高站位、更寬視野針對(duì)首都功能核心區(qū)提出更新用地應(yīng)優(yōu)先用于保障政務(wù)中心建設(shè)、促進(jìn)職住平衡，鼓勵(lì)對(duì)平房院落進(jìn)行退租、換租、修繕等工作，改善居住條件，高效利用騰退房屋等重要內(nèi)容。在城市更新的大背景下，首都功能核心區(qū)平房院落如何合法合理合規(guī)開(kāi)展申請(qǐng)式退租、保護(hù)性修繕、恢復(fù)性修建、空間再利用、經(jīng)營(yíng)管理等工作已成為亟需解決的時(shí)代命題。

01

首都功能核心區(qū)平房院落更新工作

1.1 發(fā)展歷程

2019年，北京市創(chuàng)新性地提出“申請(qǐng)式退租”政策，明確申請(qǐng)式退租、恢復(fù)性修建、經(jīng)營(yíng)管理相關(guān)程序要求。西城區(qū)菜市口西片區(qū)嚴(yán)格按照《關(guān)于做好核心區(qū)歷史文化街區(qū)平房直管公房申請(qǐng)式退租、恢復(fù)性修建和經(jīng)營(yíng)管理有關(guān)工作的通知》（京建發(fā)〔2019〕18號(hào)）（下稱“18號(hào)文”）進(jìn)行實(shí)施，是全市首例平房院落申請(qǐng)式退租項(xiàng)目［1］。在此基礎(chǔ)上，核心區(qū)有序推進(jìn)平房院落申請(qǐng)式退租工作，目前，申請(qǐng)式退租工作已開(kāi)展近五年，共計(jì)實(shí)施20余個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目，騰退房屋5100余戶，完成平房修繕改建5900余戶，已取得階段性成效。

現(xiàn)階段，核心區(qū)已實(shí)施的申請(qǐng)式退租項(xiàng)目有雨兒胡同、磚塔胡同、雍和宮周邊、大柵欄觀音寺、鐘鼓樓周邊、三眼井、故宮周邊、西草紅廟街區(qū)、皇城景山、西總布、力學(xué)胡同、國(guó)子監(jiān)等。上述項(xiàng)目基本完成居民退租環(huán)節(jié)，后續(xù)房屋修繕、翻改建審批程序已基本打通。值得關(guān)注的是，申請(qǐng)式退租“上半場(chǎng)”已順利完成，但是“騰房子、修房子”并非此項(xiàng)工作的終極目標(biāo)，政府、實(shí)施主體等多方投入巨大的退租補(bǔ)償資金、修繕費(fèi)用如何通過(guò)“下半場(chǎng)”空間再利用實(shí)現(xiàn)核心區(qū)、歷史文化街區(qū)中的公益性與經(jīng)營(yíng)性之間的平衡。

同時(shí)，面對(duì)平房院落空間資源再利用路徑機(jī)制不明確的困境，如何在服務(wù)中央、補(bǔ)齊短板的前提下，合法合理合規(guī)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)管理，以問(wèn)題為導(dǎo)向，創(chuàng)新工作模式，最終實(shí)現(xiàn)核心區(qū)平房院落空間資源的共建共享共治共贏，都需要持續(xù)探索。

1.2 相關(guān)政策

申請(qǐng)式退租由區(qū)政府組織實(shí)施，實(shí)施主體開(kāi)展相關(guān)具體工作。18號(hào)文主要解決了“騰房子”的問(wèn)題，明確了申請(qǐng)式退租程序，定向房源管理等內(nèi)容，實(shí)施主體利用“18號(hào)文+退租手冊(cè)”的方式定期開(kāi)展居民房屋騰退工作。

針對(duì)“修房子”環(huán)節(jié)，《關(guān)于首都功能核心區(qū)平房（院落）保護(hù)性修繕和恢復(fù)性修建工作的意見(jiàn)》（京規(guī)自發(fā)〔2021〕114號(hào)）（下稱“114號(hào)文”）進(jìn)一步明確了保護(hù)性修繕、恢復(fù)性修建兩類工作內(nèi)容，對(duì)于平房院落翻改建審批流程不清晰等問(wèn)題，114號(hào)文進(jìn)一步明確恢復(fù)性修建辦理流程，解決了房屋缺少土地權(quán)屬文件，各部門審批環(huán)節(jié)割裂等問(wèn)題。實(shí)施主體可根據(jù)退租后房屋情況判斷是否需要辦理規(guī)劃、土地手續(xù)，開(kāi)展房屋修繕、修建工作。

＊注釋：

保護(hù)性修繕：對(duì)現(xiàn)存建筑格局完整，建筑質(zhì)量較好、建筑結(jié)構(gòu)安全的房屋院落進(jìn)行修繕，對(duì)存在安全隱患的房屋進(jìn)行維修，通過(guò)結(jié)構(gòu)加固、設(shè)施設(shè)備維修和改造提升等方式，恢復(fù)傳統(tǒng)風(fēng)貌、優(yōu)化居住及使用功能。保護(hù)性修繕項(xiàng)目原則上不增加原房屋產(chǎn)權(quán)面積、建筑高度，不改變?cè)课菸恢谩⒉季旨靶再|(zhì)。保護(hù)性修繕包括翻建、大修、中修、小修和綜合維修。翻建需辦理規(guī)劃審批手續(xù)；大修、中修、小修、綜合維修無(wú)需辦理規(guī)劃、土地審批手續(xù)。

恢復(fù)性修建：對(duì)傳統(tǒng)格局和風(fēng)貌已發(fā)生不可逆改變或無(wú)法通過(guò)修繕、改善等方式繼續(xù)維持傳統(tǒng)風(fēng)貌的區(qū)域，依據(jù)史料研究與傳統(tǒng)民居形態(tài)特征規(guī)律，對(duì)傳統(tǒng)格局和風(fēng)貌樣式進(jìn)行辨析，選取有價(jià)值的要素，適度采用新材料新技術(shù)新工藝，進(jìn)行傳統(tǒng)風(fēng)貌恢復(fù)的建設(shè)行為。恢復(fù)性修建需辦理相關(guān)審批手續(xù)。

對(duì)于經(jīng)營(yíng)管理環(huán)節(jié)現(xiàn)有政策體系不健全的問(wèn)題，114號(hào)文后又出臺(tái)了一系列文件從申請(qǐng)式換租、業(yè)態(tài)準(zhǔn)入、房地登記等方面（見(jiàn)表1）為空間再利用政策“打補(bǔ)丁”。

表1 首都功能核心區(qū)平房院落再利用相關(guān)政策

政策在“申請(qǐng)式退租”的基礎(chǔ)上增加了“申請(qǐng)式換租”模式作為補(bǔ)充，該模式既提升了原住居民的生活品質(zhì)，又實(shí)現(xiàn)了老城的風(fēng)貌保護(hù)與環(huán)境改善，同時(shí)有助于整院空間再利用。《北京市新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄》（2022）（下稱《禁限目錄》）于2014年7月制定出臺(tái)，2015年、2018年持續(xù)進(jìn)行修訂完善，2022版禁限目錄將核心區(qū)單獨(dú)列出，并對(duì)餐飲、住宿、零售等功能提出嚴(yán)格要求。

此外，東城區(qū)、西城區(qū)分別出臺(tái)針對(duì)性、創(chuàng)新性政策，例如《東城區(qū)平房（院落）保護(hù)性修繕和恢復(fù)性修建試點(diǎn)項(xiàng)目工作細(xì)則》（東政辦發(fā)〔2022〕10號(hào)）（下稱《工作細(xì)則》）根據(jù)《關(guān)于疏解騰退老城房屋辦理不動(dòng)產(chǎn)登記及土地有償使用的工作意見(jiàn)》（京規(guī)自函〔2019〕1315號(hào)）實(shí)行登記“容缺”辦理，對(duì)房屋土地的登記、出讓流程進(jìn)行細(xì)化，對(duì)房屋產(chǎn)權(quán)性質(zhì)進(jìn)行了創(chuàng)新，通過(guò)簽署協(xié)議及共有產(chǎn)權(quán)形式明確權(quán)責(zé)，防范風(fēng)險(xiǎn)；《西城區(qū)疏解騰退空間資源再利用指導(dǎo)意見(jiàn)》（西政辦發(fā)〔2021〕7號(hào)）（下稱“7號(hào)文”）建立“聯(lián)席會(huì)議制度”，明確各委辦局職責(zé)，通過(guò)統(tǒng)籌編制片區(qū)騰退空間整體利用方案嚴(yán)格控制零散、無(wú)序再利用，防止人口和非首都功能再聚集，促進(jìn)空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整。

1.3 典型案例

1.3.1 白塔寺片區(qū)——編制街區(qū)騰退空間再利用方案

為落實(shí)西城區(qū)7號(hào)文要求，白塔寺片區(qū)首先編制了《白塔寺街區(qū)騰退空間再利用方案》（下稱《方案》），作為疏解騰退房屋后期利用的依據(jù)?！斗桨浮肪o扣老城保護(hù)、政務(wù)保障、民生改善、城市活力四者協(xié)調(diào)共促的總體目標(biāo)，立足資源統(tǒng)籌、需求統(tǒng)籌、時(shí)序統(tǒng)籌，明確街區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)要點(diǎn)，進(jìn)一步指導(dǎo)80余處騰退空間用作社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施、商務(wù)、商業(yè)功能。2022年8月，《方案》通過(guò)西城區(qū)聯(lián)席會(huì)審議后，11月，區(qū)工商部門向商戶頒發(fā)了首份工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照。

1.3.2 培育胡同16號(hào)院——全市首例“促整院”實(shí)踐

菜西片區(qū)培育胡同16號(hào)院在“共生院”的基礎(chǔ)上，探索了“促整院”的工作模式，以保留未來(lái)騰退房屋租賃權(quán)為前提，讓無(wú)法參加申請(qǐng)式退租、申請(qǐng)式改善的居民通過(guò)平移置換的方式改善居住條件、提高生活品質(zhì)。16號(hào)院一系列工作在滿足原住民改善居住條件的同時(shí)，還在一定程度上達(dá)到了保護(hù)院落格局、提升街區(qū)環(huán)境、促進(jìn)職住平衡、滿足投資收益的效果，最終實(shí)現(xiàn)了多方利益共贏?！按僬骸蓖ㄟ^(guò)銀企合作、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與等舉措創(chuàng)新了現(xiàn)有政策機(jī)制，為探索核心區(qū)平房院落利用的新模式、新路徑提供了新視角，大力促進(jìn)核心區(qū)平房院落可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)老城保護(hù)和城市更新。

1.3.3 三眼井片區(qū)——社會(huì)資本參與老城保護(hù)更新的示范項(xiàng)目

景山三眼井片區(qū)申請(qǐng)式退租是全市首個(gè)市屬國(guó)企參與的申請(qǐng)式退租項(xiàng)目，也是東城區(qū)首個(gè)社會(huì)資本參與的申請(qǐng)式退租項(xiàng)目，由東城區(qū)政府確定北京首開(kāi)東成城市更新建設(shè)運(yùn)營(yíng)有限公司負(fù)責(zé)實(shí)施，力爭(zhēng)“實(shí)施一片、拓展一片、盤(pán)活一片”，補(bǔ)齊生活短板，讓胡同煥發(fā)新生。該項(xiàng)目探索出一條申請(qǐng)式退租后“一院一策”分類改造的成熟路徑，包括從前期的規(guī)劃、審批、修繕，到后期的引進(jìn)產(chǎn)業(yè)、運(yùn)營(yíng)，形成一整套機(jī)制。以紅色文化、皇城文化為主題，片區(qū)將吸引文化+金融+科技的頭部企業(yè)入駐，不僅有服務(wù)企業(yè)交流的“景山會(huì)客廳”，還將打造紅色文化館，更將探索核心區(qū)平房院落智慧更新模式，引入智慧管理。

02

現(xiàn)狀問(wèn)題

2.1 更新路徑不明確

白塔寺片區(qū)按照現(xiàn)有政策文件“整體謀劃、統(tǒng)籌推進(jìn)”的理念，編制了片區(qū)騰退空間再利用方案。規(guī)劃范圍從騰退空間拓展到整個(gè)街區(qū)，形成“落實(shí)控規(guī)、應(yīng)對(duì)需求，層層推導(dǎo)，規(guī)劃引領(lǐng)”的工作模式。受制于核心區(qū)已實(shí)施騰退項(xiàng)目實(shí)施主體、階段、方式、效果不盡相同等諸多因素，現(xiàn)有更新路徑僅停留在對(duì)單個(gè)街區(qū)的平房院落騰退空間再利用上，以街區(qū)論街區(qū)的視角進(jìn)行規(guī)劃研究，缺乏對(duì)西城區(qū)乃至核心區(qū)更大范圍內(nèi)空間資源整體功能結(jié)構(gòu)的全盤(pán)考慮、資源互補(bǔ)，最終可能會(huì)造成不同街區(qū)騰退空間均質(zhì)化利用、發(fā)展無(wú)序的結(jié)果。

核心區(qū)騰退空間再利用更新路徑還處在持續(xù)探索階段，按照西城區(qū)工作聯(lián)席會(huì)議制度，平房院落騰退空間再利用工作定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議。通過(guò)“一事一議、政府背書(shū)、多規(guī)合一、積極引導(dǎo)”的方式推進(jìn)，要求餐飲、住宿等業(yè)態(tài)的主管部門以《方案》為依據(jù)為騰退空間再利用辦理工商證照。在一定程度上打通了路徑，通過(guò)調(diào)研白塔寺、菜市口片區(qū)，不難發(fā)現(xiàn)在實(shí)際操作過(guò)程中，還是存在因?yàn)榻?jīng)營(yíng)業(yè)態(tài)、房屋性質(zhì)、居民意見(jiàn)等原因面臨較長(zhǎng)的時(shí)間周期和較高的制度成本，缺少規(guī)劃編制端與實(shí)施端的良性互動(dòng)。

2.2 業(yè)態(tài)功能缺標(biāo)準(zhǔn)

在疏解非首都功能、雙控四降的大背景下，政策層面已對(duì)核心區(qū)平房院落騰退空間再利用明確了大方向，優(yōu)先用于保障中央政務(wù)功能、補(bǔ)齊地區(qū)配套短板、改善留住居民的居住條件，還可用于傳統(tǒng)文化傳承展示、體驗(yàn)及特色服務(wù)，創(chuàng)辦眾創(chuàng)空間或發(fā)展租賃住房。在實(shí)施層面，《禁限目錄》對(duì)限制類、禁止類內(nèi)容提出詳細(xì)要求（見(jiàn)表2），但是缺少針對(duì)核心區(qū)平房院落業(yè)態(tài)準(zhǔn)入清單的細(xì)化。

表2 《北京市新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄（2022年版）》中首都功能核心區(qū)部分要求

如何解決核心區(qū)“靜下來(lái)”與城市發(fā)展活力之間的矛盾，滿足老城保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展的要求，保障平房院落騰退-修繕-利用各個(gè)階段形成閉環(huán)，既要用得好、又要用得巧，空間再利用的廣度、深度、溫度如何謹(jǐn)慎、靈活把握，都需要進(jìn)一步統(tǒng)籌與研判。

《控規(guī)》對(duì)核心區(qū)文化保護(hù)與文化發(fā)展提出了更高的要求，“加強(qiáng)老城整體保護(hù)，彰顯傳統(tǒng)中軸線及歷史文化街區(qū)的文化魅力和時(shí)代價(jià)值，增加文化、國(guó)際交往場(chǎng)所”，“積極吸納文化創(chuàng)新要素，加強(qiáng)傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文化融合，為老城注入新的文化內(nèi)涵，激發(fā)核心區(qū)文化活力”。核心區(qū)業(yè)態(tài)在滿足《禁限目錄》相關(guān)準(zhǔn)入要求的基礎(chǔ)上，應(yīng)著重強(qiáng)調(diào)文化屬性，充分激發(fā)文化產(chǎn)業(yè)活力，扎實(shí)推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。通過(guò)政策梳理，不難發(fā)現(xiàn)近年來(lái)北京市印發(fā)了關(guān)于促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策，但是針對(duì)核心區(qū)平房院落發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)機(jī)制仍較為匱乏，亟需通過(guò)建立“禁限目錄+準(zhǔn)入清單+獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制”的方式對(duì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行篩選，提高準(zhǔn)入門檻，引入優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，加快退出不符合核心區(qū)功能定位的產(chǎn)業(yè)。

2.3 政策體系不健全

近年來(lái)，北京市區(qū)兩級(jí)政府針對(duì)核心區(qū)平房院落騰退空間再利用相繼出臺(tái)了一系列政策文件，但是在土地政策、營(yíng)商環(huán)境、產(chǎn)權(quán)主體等方面還有所缺漏。

在土地政策方面，長(zhǎng)期以來(lái)兩規(guī)不合一等歷史原因造成規(guī)劃編制與實(shí)施（規(guī)劃、審批）、用途管制與確權(quán)登記（土地管理）等諸多環(huán)節(jié)存在管理目標(biāo)不同、標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)涵不一、工作環(huán)節(jié)割裂等情況，使得核心區(qū)平房院落騰退空間在功能優(yōu)化、業(yè)態(tài)調(diào)整、經(jīng)營(yíng)管理時(shí)將面臨多元主體利益協(xié)調(diào)、補(bǔ)繳土地出讓金的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

在營(yíng)商環(huán)境方面，針對(duì)核心區(qū)騰退平房院落開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性業(yè)態(tài)的可行性分析，屬于對(duì)騰退平房院落再利用的“功能或業(yè)態(tài)認(rèn)可”，是確保騰退空間可以再利用的首要條件和核心基礎(chǔ)。《進(jìn)一步推進(jìn)市場(chǎng)主體登記便利化優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境實(shí)施辦法》（京市監(jiān)發(fā)〔2020〕49號(hào)）中要求“市場(chǎng)主體應(yīng)當(dāng)使用真實(shí)、合法、安全的非住宅類規(guī)劃用途的建筑物作為住所申報(bào)辦理登記”。目前，西城區(qū)7號(hào)文給出了較為寬松的政策環(huán)境，房屋用途為住宿功能的住所以《方案》為依據(jù)即可有條件辦理相關(guān)登記，考慮到同類型項(xiàng)目眾多、后續(xù)政策的延續(xù)性，還是存在一定的法律風(fēng)險(xiǎn)。

在產(chǎn)權(quán)主體方面，前期由實(shí)施主體出資對(duì)直管公房進(jìn)行騰退，騰退后為了避免國(guó)有資產(chǎn)流失，直管公房產(chǎn)權(quán)仍然歸房管所所有。同時(shí)房管所與實(shí)施主體之間未簽署承租人變更協(xié)議，造成實(shí)施主體在后續(xù)的房屋運(yùn)營(yíng)，如辦理執(zhí)照、日常管理、處理鄰里關(guān)系等方面存在諸多不合法性身份的制約。東城區(qū)《工作細(xì)則》提出騰退工作完成后，涉及轉(zhuǎn)移登記的，實(shí)施主體可先行登記房屋所有權(quán)，并備注此為共有產(chǎn)權(quán)房屋，使實(shí)施主體具備辦理審批手續(xù)的主體資格，但不得自行處置。上述政策暫時(shí)解決了現(xiàn)階段產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，后續(xù)還需進(jìn)一步完善。

03

再利用策略

3.1 程序合法合理

3.1.1 加強(qiáng)區(qū)域統(tǒng)籌

核心區(qū)平房院落騰退空間再利用，要堅(jiān)持“缺什么補(bǔ)什么”的原則，首先要對(duì)標(biāo)老城風(fēng)貌保護(hù)和城市功能提升的需求清單對(duì)已騰退的多個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌考慮、制定總體利用計(jì)劃，明確各街區(qū)差異化的發(fā)展目標(biāo)、規(guī)劃定位和多元化的利用模式。其次在充分尊重騰退空間物業(yè)權(quán)利人意愿基礎(chǔ)上，要求產(chǎn)權(quán)主體與街道、社區(qū)等多方主體進(jìn)行深度溝通，編制可操作、可落地的《街區(qū)騰退空間再利用方案》。針對(duì)具體項(xiàng)目的業(yè)態(tài)利用方向，需要經(jīng)過(guò)不同主體充分溝通協(xié)商，以完善社區(qū)基本功能為前提，以滿足居民基本需求為核心，協(xié)調(diào)確定具體的功能業(yè)態(tài)。同時(shí)，為有效推動(dòng)歷史文化街區(qū)保護(hù)和有機(jī)更新，在更新單元的劃定和實(shí)施主體的確認(rèn)上，鼓勵(lì)以街區(qū)單元作為實(shí)施單元，選定實(shí)施主體。建議以核心區(qū)平房（院落）申請(qǐng)式騰退項(xiàng)目為試點(diǎn)，探索研究落實(shí)“街區(qū)一體化更新”模式。

3.1.2 制定實(shí)施細(xì)則

經(jīng)營(yíng)許可審批是制約平房院落空間再利用的一大難題，涉及眾多部門和相關(guān)利益方。目前亟需梳理經(jīng)營(yíng)許可審批各環(huán)節(jié)的重難點(diǎn)，提出創(chuàng)新性的解決方案，提供“一事只批一次”便民、高效的公共服務(wù)。建議在現(xiàn)有政策的基礎(chǔ)上，制定核心區(qū)平房院落功能轉(zhuǎn)換獲得經(jīng)營(yíng)許可的實(shí)施細(xì)則，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。在實(shí)際操作過(guò)程中，通過(guò)建立市區(qū)聯(lián)合、各部門協(xié)同的工作機(jī)制，用好“多規(guī)合一”平臺(tái)，統(tǒng)籌市、區(qū)兩級(jí)多個(gè)相關(guān)渠道解決問(wèn)題。實(shí)施細(xì)則需明確規(guī)劃、住建、城管部門職責(zé)，協(xié)調(diào)市場(chǎng)監(jiān)管、消防、公安、安監(jiān)、商務(wù)、環(huán)保、文化旅游局等審批主管部門依據(jù)市區(qū)政府審定的利用方案有條件辦理工商注冊(cè)、消防、食品、醫(yī)藥等特種行業(yè)許可等相應(yīng)審批手續(xù)。通過(guò)實(shí)施細(xì)則的建立，打通實(shí)施主體引入服務(wù)配套或經(jīng)營(yíng)性業(yè)態(tài)的堵點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)核心區(qū)平房院落騰退空間的可持續(xù)性運(yùn)營(yíng)。

3.2 業(yè)態(tài)管控引導(dǎo)

3.2.1 明確發(fā)展清單

核心區(qū)是首都文化特征突出，政務(wù)環(huán)境優(yōu)良的重點(diǎn)地區(qū)。針對(duì)平房院落類型多樣的房屋權(quán)屬和文化價(jià)值，采取政府主導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)作、合作引導(dǎo)、保護(hù)利用的工作模式，按照政務(wù)保障、民生改善、文化展示、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的邏輯，全面優(yōu)化業(yè)態(tài)功能布局。在符合街區(qū)功能定位、保護(hù)規(guī)劃、綜合實(shí)施方案的前提下，細(xì)化核心區(qū)平房院落業(yè)態(tài)管控的具體標(biāo)準(zhǔn)，平衡公益性與經(jīng)營(yíng)性業(yè)態(tài)之間的關(guān)系，并以示范項(xiàng)目為抓手，帶動(dòng)整個(gè)街區(qū)的業(yè)態(tài)疏解與更新。實(shí)施分類引導(dǎo)，對(duì)產(chǎn)業(yè)植入、文化設(shè)施進(jìn)行“量化控制”，避免趨同度過(guò)高，降低文化價(jià)值特色。制定騰退空間再利用業(yè)態(tài)發(fā)展清單（見(jiàn)表3），針對(duì)街區(qū)具體情況控制用于公服設(shè)施等公益性功能建筑規(guī)模的最低比例，經(jīng)營(yíng)性業(yè)態(tài)要兼顧文化遺產(chǎn)保護(hù)、社會(huì)發(fā)展需求、建筑結(jié)構(gòu)與空間特征，聚焦公共服務(wù)、辦公服務(wù)、商業(yè)服務(wù)等類型，適度預(yù)留發(fā)展彈性。

表3 核心區(qū)平房院落業(yè)態(tài)發(fā)展清單（部分）

3.2.2 建立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

近幾年，北京市出臺(tái)了數(shù)十項(xiàng)促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的政策文件，涵蓋文物利用、博物館扶持、消費(fèi)獎(jiǎng)勵(lì)、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)雀鱾€(gè)方面，與此同時(shí)，核心區(qū)在減量背景下不斷探索發(fā)展新路徑，縱深推進(jìn)區(qū)域文化經(jīng)濟(jì)建設(shè)，增強(qiáng)城市發(fā)展韌性。2020年，西城區(qū)率先發(fā)布了首批文物建筑活化利用計(jì)劃；2022年，東城區(qū)相繼推出了“戲劇之城”“會(huì)館有戲”等政策。兩區(qū)打造了泰安里文化藝術(shù)中心、正乙祠、福州新館等一批優(yōu)秀項(xiàng)目，推動(dòng)文物建筑活化利用創(chuàng)新之路越走越寬，社會(huì)關(guān)注度和影響力逐步擴(kuò)大。

在現(xiàn)有政策的基礎(chǔ)上，建議加大對(duì)平房院落空間再利用的政策傾斜，通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)政策引導(dǎo)優(yōu)秀文化產(chǎn)業(yè)入駐核心區(qū)。例如采用貸款貼息、發(fā)債貼息等方式對(duì)文化企業(yè)債權(quán)融資費(fèi)用進(jìn)行支持，降低文化企業(yè)融資成本；給予租房補(bǔ)貼，降低企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本；銀行風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，鼓勵(lì)銀行對(duì)企業(yè)擴(kuò)大投融資服務(wù)規(guī)模；獎(jiǎng)勵(lì)資金，積極培育新產(chǎn)品、新場(chǎng)景、新業(yè)態(tài)、新商品等。充分發(fā)揮平房院落地域連接、文化聯(lián)接、價(jià)值鏈接的功能，打造核心區(qū)特色文化品牌。

3.3 政策支撐保障

3.3.1 推進(jìn)規(guī)劃土地制度改革

《北京市國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地分類指南（試行）》（2022）（下稱《指南》）“0701城鎮(zhèn)住宅用地”中特別增加了“070104保護(hù)區(qū)用地”，該類用地充分對(duì)接《控規(guī)》要求，體現(xiàn)和滿足核心區(qū)歷史文化街區(qū)特征與民生改善、增強(qiáng)城市活力的相關(guān)需求。通過(guò)分析白塔寺、天橋等騰退項(xiàng)目用地情況，不難發(fā)現(xiàn)騰退項(xiàng)目所在街區(qū)大部分用地為保護(hù)區(qū)用地，按照《指南》要求，核心區(qū)平房院落騰退空間再利用應(yīng)充分考慮保護(hù)區(qū)用地功能兼容性，合理確定用地利用方式，控制用地功能混合比例以及非居住功能建筑規(guī)模。同時(shí)，在用地功能混合利用的基礎(chǔ)上，土地供應(yīng)方面可參考北京老舊廠房更新政策[2]持續(xù)探索“租賃、先租后讓、作價(jià)出資（入股）、分期繳納土地價(jià)款、五年過(guò)渡期”等措施。

3.3.2 推動(dòng)財(cái)政稅收政策創(chuàng)新

騰退空間再利用要從城市運(yùn)營(yíng)、中遠(yuǎn)期的角度統(tǒng)籌發(fā)展，算好稅收、人口、社會(huì)綜合效應(yīng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)賬，建立金融手段的運(yùn)用模式，研究設(shè)立合理的投融資分擔(dān)和增值收益分享機(jī)制。探索建立中央財(cái)政支持、置換、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)資本參與等方式的資金保障機(jī)制，建立各產(chǎn)權(quán)主體間資源置換經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策和市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制。統(tǒng)籌研究制定基金（REITs）、稅賦優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼、專款補(bǔ)助等金融財(cái)稅支撐政策。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新騰退空間再利用的金融產(chǎn)品，由市金融局、市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委牽頭，加強(qiáng)各金融機(jī)構(gòu)的高位對(duì)接，支持核心區(qū)平房騰退空間修繕修建和經(jīng)營(yíng)管理工作。系統(tǒng)梳理、用足用好現(xiàn)行稅收政策優(yōu)惠性便利性條款，同時(shí)積極利用地方稅收政策空間，創(chuàng)新研究制定稅收減免、稅收分配和納稅便利政策。

3.3.3 細(xì)化街區(qū)保護(hù)更新政策

《北京市城市更新條例》（下稱《條例》）于2023年3月1日正式施行，在現(xiàn)行法律框架下為北京城市更新破解現(xiàn)實(shí)難題提供了頂層設(shè)計(jì)，首次將“申請(qǐng)式退租”等相關(guān)工作納入地方性法規(guī)。針對(duì)核心區(qū)平房院落疏解騰退空間再利用工作，《條例》進(jìn)一步明確“騰退空間發(fā)展租賃住房、便民服務(wù)、商務(wù)文化服務(wù)等行業(yè)”利用方向，以及“區(qū)屬直管公房完成退租、騰退后，可以由實(shí)施主體與區(qū)人民政府授權(quán)的代持機(jī)構(gòu)根據(jù)出資、添附情況，按照國(guó)有資產(chǎn)管理有關(guān)規(guī)定共同享有權(quán)益”的利益共享機(jī)制。

目前，立法層面主要解決了“敢用”的問(wèn)題，后續(xù)還要解決“好用”、“會(huì)用”的問(wèn)題，細(xì)化深化各項(xiàng)條款，將零散分布在各文件中的內(nèi)容集合起來(lái)，出臺(tái)政策要形成各個(gè)部門“一盤(pán)棋”的統(tǒng)籌考慮。配套政策要結(jié)合實(shí)施案例跑流程，走通規(guī)劃和實(shí)施的全鏈條，在城市更新項(xiàng)目的全生命周期管理中進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)活力，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，實(shí)現(xiàn)城市更新“有溫度”、規(guī)劃實(shí)施“加速度”。在諸多不確定性的情況下慎做加法，為核心區(qū)平房院落再利用留有更多余地和彈性。

04

結(jié)語(yǔ)

目前，核心區(qū)平房院落騰退空間再利用工作還處在探索階段，以白塔寺街區(qū)騰退空間再利用工作為鑒，西城區(qū)菜市口西片區(qū)、天橋北部平房區(qū)、磚塔胡同、鼓樓西北側(cè)四個(gè)片區(qū)正在編制騰退空間再利用方案；東城區(qū)三眼井片區(qū)持續(xù)開(kāi)展保護(hù)性修繕、恢復(fù)性修建工作，國(guó)子監(jiān)片區(qū)同步編制保護(hù)規(guī)劃、綜合實(shí)施方案、業(yè)態(tài)策劃運(yùn)營(yíng)方案。上述東西城區(qū)項(xiàng)目實(shí)踐都為首都功能核心區(qū)平房院落騰退空間再利用提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)具體問(wèn)題進(jìn)行了政策機(jī)制創(chuàng)新。

未來(lái)，面向核心區(qū)平房院落騰退空間再利用實(shí)施過(guò)程中的各類問(wèn)題，還要加強(qiáng)協(xié)同推進(jìn)，堅(jiān)持把統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)作為推動(dòng)問(wèn)題解決的重要手段，針對(duì)騰退空間利用項(xiàng)目中的實(shí)施路徑、業(yè)態(tài)準(zhǔn)入、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題，強(qiáng)化定期會(huì)商和多規(guī)合一，通過(guò)體系創(chuàng)新、政策集成創(chuàng)新、微改革、補(bǔ)丁政策等系一列機(jī)制創(chuàng)新，不斷實(shí)現(xiàn)政策串聯(lián)關(guān)口有效銜接，打通政策落地“最后一公里”，最終實(shí)現(xiàn)首都功能核心區(qū)文化空間、生活空間、產(chǎn)業(yè)空間、生態(tài)空間的有機(jī)更新。

參考文獻(xiàn)

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［3］薛楊，劉康寧. 減量背景下北京歷史文化街區(qū)政策研究［C］//活力城鄉(xiāng) 美好人居——2019中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)論文集，2019.

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排版｜李剛

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