——海原一汽車城項(xiàng)目閑置十余年，政企分歧待協(xié)調(diào)

一塊因招商引資落地的60畝土地，歷經(jīng)規(guī)劃調(diào)整、項(xiàng)目停工、協(xié)議協(xié)商、閑置認(rèn)定，最終走向行政訴訟，這場(chǎng)延續(xù)十余年的爭(zhēng)議，不僅讓寧夏鑫堰置業(yè)有限公司（以下簡(jiǎn)稱 “鑫堰置業(yè)”）承受數(shù)千萬元投入壓力，也折射出地方項(xiàng)目推進(jìn)中政企銜接的復(fù)雜難題。近日，這起圍繞海地（掛）字 [2012]-02 號(hào)宗地的爭(zhēng)議暫告一段落，但背后的規(guī)劃銜接、協(xié)議履行等問題仍待進(jìn)一步梳理。

招商引資落地，企業(yè)攜項(xiàng)目赴海原

2011年，海原縣招商引入汽車貿(mào)易城項(xiàng)目，7月項(xiàng)目發(fā)起人楊先生與縣政府簽約，約定政府掛牌出讓100畝地支持建設(shè)；2012年2月，楊先生掛牌取得海地（掛）字[2012]-02號(hào)宗地（約60畝）使用權(quán)，4月辦土地使用權(quán)證（用途為商服用地），計(jì)劃建東風(fēng)商用車海原汽車城，助力當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。

據(jù)鑫堰置業(yè)介紹，項(xiàng)目落地后，企業(yè)累計(jì)投入包括土地出讓金、契稅、耕地占用稅及前期建設(shè)資金等數(shù)千萬元。不過，因前期拆遷工作滯后，案涉土地直至2013年8月才正式移交，項(xiàng)目隨后啟動(dòng)建設(shè)。

規(guī)劃調(diào)整致項(xiàng)目停滯，多輪協(xié)商難破局

項(xiàng)目建設(shè)的轉(zhuǎn)折出現(xiàn)在2014年3月。當(dāng)時(shí)，海原縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局下發(fā)《關(guān)于東風(fēng)商用車海原汽車城項(xiàng)目停工的通知》，以“縣城總體規(guī)劃調(diào)整，地塊規(guī)劃為商業(yè)服務(wù)和生活居住用地”為由，要求項(xiàng)目停止建設(shè)。彼時(shí)汽車城已基本建成，停工及后續(xù)拆除已建工程，給企業(yè)造成初步損失，項(xiàng)目也自此陷入停滯。

為解決遺留問題，海原縣政府于2017年3月召開常務(wù)會(huì)議及縣委常委會(huì)，明確同意補(bǔ)償企業(yè)地上附著物損失270.9881萬元、銀行貸款利息193.0256萬元，同時(shí)將地塊容積率從0.8調(diào)整至2.0，要求企業(yè)補(bǔ)繳土地出讓金1044萬元，并特別提出“項(xiàng)目需與相鄰16.23畝用地（海地掛（2017）-4號(hào)）同規(guī)劃、同建設(shè)”。

2019年，鑫堰置業(yè)注冊(cè)成立后，土地使用權(quán)從楊先生名下過戶至該公司；同年5月，鑫堰置業(yè)與海原縣自然資源局簽《協(xié)議書》，確認(rèn)補(bǔ)償、補(bǔ)繳金額及工期（2019年4月29日前開工、2021年4月28日竣工）。2020年3月，鑫堰置業(yè)又書面承諾縣資源局，保證當(dāng)年8月底前開工、12月底前投資額達(dá)總投資30%以上，否則同意收回土地。

但項(xiàng)目未按約定推進(jìn)。鑫堰置業(yè)多次申請(qǐng)將土地用途變更為商住用地，理由是：海原縣城已有多個(gè)商業(yè)綜合體，商業(yè)用房空置超7萬平方米，當(dāng)?shù)厝丝凇⑹杖腚y支撐新增商業(yè)；而2021年該縣城鎮(zhèn)化率僅35.61%，住宅需求較旺，且地塊鄰近學(xué)校、醫(yī)院，更適合商住開發(fā)。

2021年4月，縣資源局作出回復(fù)，明確“不予變更該宗地規(guī)劃用途”，同時(shí)指出“該宗地已構(gòu)成閑置土地，將依法依規(guī)處置”，然而同年卻在2023年12月，縣資源局向鑫堰置業(yè)送達(dá)《閑置土地認(rèn)定書》，認(rèn)定土地閑置系“企業(yè)原因未按《協(xié)議書》約定動(dòng)工開發(fā)滿兩年”。

企業(yè)復(fù)議無果，爭(zhēng)議走向司法程序

鑫堰置業(yè)于2024年1月向海原縣政府申請(qǐng)行政復(fù)議。縣政府起初不予受理，后經(jīng)法院建議，于2024年8月重新受理。期間因雙方申請(qǐng)調(diào)解，復(fù)議程序曾中止，最終縣政府于2024年11月作出行政復(fù)議決定，維持了縣資源局的閑置土地認(rèn)定。

復(fù)議失敗后，鑫堰置業(yè)于2024年12月向海原縣一法院提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷《閑置土地認(rèn)定書》及《行政復(fù)議決定書》。

核心分歧集中于三方面

1、 土地閑置責(zé)任歸屬

鑫堰置業(yè)稱閑置并非企業(yè)意愿，而是客觀條件限制。一是2014 年停工通知明確地塊規(guī)劃為商住用地，企業(yè)信政府簽《協(xié)議書》，但后續(xù)用途變更申請(qǐng)被拒，開發(fā)方向不明；二是相鄰 16.23 畝用地未掛牌，在不知情的情況下被政府以拍賣價(jià)收回，“同規(guī)劃、同建設(shè)”無法落實(shí)；三是縣資源局未按協(xié)議2019年5月20日前付補(bǔ)償款（2024年5月才付），企業(yè)無資金補(bǔ)繳出讓金，手續(xù)難推進(jìn)。

縣資源局稱2019 年《協(xié)議書》已解決前期規(guī)劃問題，明確土地用途為商服用地及開工時(shí)間，企業(yè)未履約且閑置超兩年；補(bǔ)償款與出讓金屬 “同時(shí)履行” 義務(wù)，企業(yè)未補(bǔ)繳，資源局有抗辯權(quán)；相鄰?fù)恋剡M(jìn)度與案涉土地閑置無關(guān)。

海原縣政府補(bǔ)充，2017 年后政府已解決前期規(guī)劃影響，企業(yè)變更用途是自身需求，非政府原因致閑置；且企業(yè)在閑置調(diào)查中未提 “補(bǔ)償款未到賬”，僅以變更用途拖延。

2、 規(guī)劃用途變更可行性

鑫堰置業(yè)援引《土地管理法》《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，及海原縣 2020 年《房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控工作實(shí)施方案》中“商業(yè)用地可在規(guī)劃內(nèi)調(diào)整為商品住房用地，最高比例 35%”的條款，認(rèn)為土地用途變更有法律與政策依據(jù)。

縣資源局則表示，土地用途變更需經(jīng)法定程序?qū)徟?，非企業(yè)申請(qǐng)即獲批；且 2019 年《協(xié)議書》已明確土地為商服用地，企業(yè)應(yīng)按協(xié)議執(zhí)行，不能因市場(chǎng)變化要求變更。

3、 協(xié)議履行的先后順序

鑫堰置業(yè)認(rèn)為，《協(xié)議書》中補(bǔ)償款支付在先、出讓金補(bǔ)繳在后，資源局未按時(shí)付補(bǔ)償款，導(dǎo)致企業(yè)無法補(bǔ)繳；縣資源局則主張，兩者系“同時(shí)履行”義務(wù)，企業(yè)未主動(dòng)補(bǔ)繳出讓金，資源局有權(quán)暫緩支付補(bǔ)償款，且該爭(zhēng)議屬于民事合同糾紛，與土地閑置認(rèn)定無關(guān)。

法院駁回企業(yè)訴求，問題有待進(jìn)一步溝通

法院審理后認(rèn)為，2014年至2017年期間，案涉土地未開工確系政府規(guī)劃調(diào)整導(dǎo)致，政府也已通過支付補(bǔ)償款（2024年5月付清）承擔(dān)了相應(yīng)責(zé)任；但2019年《協(xié)議書》簽訂后，政府原因已消除，鑫堰置業(yè)未按約定及自身承諾開工，截至2023年土地仍未開發(fā)，閑置時(shí)間超兩年，符合《閑置土地處置辦法》中“企業(yè)原因?qū)е麻e置”的情形。最終，法院判決駁回鑫堰置業(yè)的訴訟請(qǐng)求。

鑫堰置業(yè)2012年取得該土地使用權(quán)后已投入數(shù)千萬元，項(xiàng)目停滯十余年致企業(yè)承壓。其尊重政府避免土地浪費(fèi)的意愿，但認(rèn)為土地未再開發(fā)是歷史與現(xiàn)實(shí)客觀因素所致，將責(zé)任全歸企業(yè)不客觀，2024年10月14日于調(diào)解會(huì)上擬無償收回土地亦不符法律規(guī)定。

鑫堰置業(yè)懇請(qǐng)海原縣政府將該宗地規(guī)劃用途調(diào)整為“商住用地”，以契合當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)需求與地塊開發(fā)條件，減少資源浪費(fèi)和企業(yè)損失；請(qǐng)求政府結(jié)合評(píng)估價(jià)、市場(chǎng)情況，充分考量企業(yè)十余年因項(xiàng)目停滯產(chǎn)生的土地出讓金、契稅、前期建設(shè)資金等各類損失，合理確定調(diào)整后的土地出讓金金額，并承諾，土地用途調(diào)整后將依規(guī)補(bǔ)交土地差價(jià)，做好資金安排，按期完成開發(fā)建設(shè)，助力海原縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市建設(shè)。

目前，雙方在項(xiàng)目后續(xù)開發(fā)、歷史投入補(bǔ)償?shù)确矫娴姆制缛孕柽M(jìn)一步溝通。事件后續(xù)發(fā)展我們將持續(xù)關(guān)注。