美國聯(lián)邦政府2026財(cái)政年度將于10月1日開啟，但截至目前，國會(huì)在財(cái)政撥款上仍未達(dá)成任何共識。如果國會(huì)在9月30日午夜前仍拿不出臨時(shí)撥款法案或通過各單項(xiàng)撥款法案，政府非必要部門將因資金中斷而“關(guān)門”。

△ABC報(bào)道，民主黨和共和黨目前在臨時(shí)撥款問題上陷入僵局。如果議員們9月29日返回工作后仍不能盡快達(dá)成共識，政府將在10月1日陷入“停擺”。

在美國，雖然政府關(guān)門不是什么新鮮戲碼，但今年的關(guān)門風(fēng)險(xiǎn)不同往年，幕后邏輯更為復(fù)雜。因?yàn)?，在?xí)以為常的兩黨對峙和拖延外，白宮今年做出了一個(gè)不同以往的新動(dòng)作——要求各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備“大規(guī)模裁員預(yù)案”，也就是第一次把“裁員”作為了可能選項(xiàng)。這讓原本可逆的財(cái)政僵局多了一層制度性風(fēng)險(xiǎn)，使得這場財(cái)政拉鋸戰(zhàn)的后果變得更加難以預(yù)測。

僵局如何形成

美國的每個(gè)聯(lián)邦財(cái)年都是從10月1日開始，次年9月30日結(jié)束。要保證新財(cái)年順利運(yùn)轉(zhuǎn)，國會(huì)就必須提前通過各部門的預(yù)算授權(quán)。這本應(yīng)通過12項(xiàng)常規(guī)撥款法案逐一完成，但由于黨派分歧常年難解，國會(huì)往往拖到最后一刻才動(dòng)手。如果常規(guī)撥款無法及時(shí)達(dá)成一致，臨時(shí)撥款法案就成了“救火隊(duì)”。臨時(shí)撥款法案會(huì)按照上一財(cái)政年度的支出水平為政府“續(xù)命”，通?？梢跃S持?jǐn)?shù)周或數(shù)月。

然而今年，連“救火”都成了問題。早在春夏之交，國會(huì)就陷入對醫(yī)保補(bǔ)貼、對外援助、移民執(zhí)法經(jīng)費(fèi)的拉鋸，導(dǎo)致12項(xiàng)常規(guī)撥款的討論幾乎停滯。時(shí)至9月，眾議院共和黨人倉促拋出一份臨時(shí)撥款法案，想讓資金撐到11月21日，但因條款中削減了部分醫(yī)療補(bǔ)助支出并附帶保守政策訴求，遭到民主黨拒絕。幾乎同一時(shí)間，民主黨在參議院也提出了另一版本的臨時(shí)撥款法案，維持“奧巴馬醫(yī)改”補(bǔ)貼并增加社會(huì)項(xiàng)目開支，結(jié)果也毫無懸念地遭到共和黨反對。

隨著兩份方案先后告吹，時(shí)間窗口不斷被壓縮。9月下旬的大部分時(shí)間，國會(huì)又都處于休會(huì)狀態(tài)，于是真正可用來協(xié)商和投票的工作日，就被壓縮到了月末的最后兩三天。

△專門聚焦報(bào)道聯(lián)邦政府管理與政策的美國媒體Federal News Network報(bào)道，盡管政府面臨“停擺”，但兩黨在主要問題上的分歧遠(yuǎn)未達(dá)成一致。

但就在這一關(guān)鍵時(shí)刻，白宮又橫生枝節(jié)。白宮管理和預(yù)算辦公室9月25日下令各機(jī)構(gòu)為裁員（Reduction in Force，RIF）做準(zhǔn)備，而不僅是以往慣常的非必要崗位人員無薪休假。需要說明的是，“RIF”是美國政府人事和勞動(dòng)管理領(lǐng)域的術(shù)語，通常指因經(jīng)費(fèi)、編制、機(jī)構(gòu)調(diào)整等原因進(jìn)行的裁員、精簡人員、撤銷崗位。因此，此舉既是應(yīng)急方案，也被視為向國會(huì)施壓。如果繼續(xù)僵持，后果可能不只是短暫停工，還包括機(jī)構(gòu)和雇員結(jié)構(gòu)的永久變化。

分歧實(shí)質(zhì)：政策與程序的雙重拉鋸

這場危機(jī)表面是“錢”的問題，實(shí)質(zhì)卻是政策方向的較量。

政策方面，民主黨堅(jiān)持要在臨時(shí)撥款中繼續(xù)維持《平價(jià)醫(yī)療法案》（俗稱“奧巴馬醫(yī)改”）的增強(qiáng)補(bǔ)貼，保護(hù)低收入群體的醫(yī)療補(bǔ)助，并恢復(fù)部分公共衛(wèi)生和公共廣播經(jīng)費(fèi)。共和黨則將這些視為“福利擴(kuò)張”，反對將其捆綁在臨時(shí)撥款中。此外，移民與邊境安全也成為火藥桶。共和黨希望臨時(shí)撥款中增加邊境安全和移民遣返經(jīng)費(fèi)，削減庇護(hù)與安置資金；民主黨則認(rèn)為這是以人道和移民政策為人質(zhì)的籌碼。此外，對外援助也成為爭論點(diǎn)，民主黨愿意保持對烏克蘭、以色列等的靈活支持，部分共和黨人則要求重新審視規(guī)模。

程序上，參議院是一道難以逾越的門檻。雖然共和黨在參議院占多數(shù)，但仍無法單靠該黨自身推動(dòng)，因?yàn)閰⒆h院的“冗長辯論”規(guī)則要求任何法案若想進(jìn)入最終表決，都必須先取得60張支持票才能終止辯論。這意味著，只有在至少部分對方議員倒戈的情況下，法案才可能推進(jìn)，否則反對派可以無限延長辯論以阻撓議程。眼下兩黨氛圍極度對立，幾乎沒有叛票的空間，結(jié)果就是，眾議院和參議院互相打回票，臨時(shí)撥款成了零和游戲。

△美聯(lián)社報(bào)道，美國國會(huì)眾議院民主黨領(lǐng)袖杰弗里斯指責(zé)特朗普是混亂制造者。而眾議院共和黨籍議長約翰遜等則表示，如果民主黨放棄他們的要求，政府關(guān)門就可以避免。

此次白宮的態(tài)度也讓局勢更為復(fù)雜。通常，政府“停擺”意味著非必要人員被臨時(shí)無薪休假，資金恢復(fù)后，就可以直接復(fù)工。但白宮此次要求準(zhǔn)備可能的“永久裁員”。法律界認(rèn)為政府不能以關(guān)門為由直接裁員，工會(huì)也認(rèn)為這是用裁員威脅國會(huì)屈服。 這一做法打破了過去的政治默契，讓“停擺”可能不再只是一次可逆的財(cái)政僵局，而成為潛在的制度性傷害。

今年比往年更險(xiǎn)

政府“關(guān)門”幾乎成了華盛頓政治的一種年度戲碼，尤其隨著黨派極化加劇，國會(huì)通過年度預(yù)算的難度不斷增加，關(guān)門威脅也年年上演。據(jù)CBS報(bào)道，1980年以來，美國已經(jīng)歷14次政府關(guān)門，譬如2013年因“奧巴馬醫(yī)改”爭議，聯(lián)邦政府關(guān)門16天；2018年圍繞邊境墻經(jīng)費(fèi)對峙，更創(chuàng)下關(guān)門34天的歷史紀(jì)錄。不過多數(shù)情況下，最終都有某種妥協(xié)，臨時(shí)撥款已成化解危機(jī)的安全閥。

但今年情形卻顯得更為危險(xiǎn)。由于政治互信已降到谷底，新一屆國會(huì)從年初起就在醫(yī)保、移民、對外援助等議題上尖銳對立，幾乎沒有任何提前協(xié)商常規(guī)撥款的動(dòng)力。白宮與國會(huì)領(lǐng)導(dǎo)層的關(guān)系也比往年更為冷淡，幾次關(guān)鍵磋商都被突然取消，讓最后時(shí)刻的溝通渠道斷裂。

更為顯著的變化是行政部門的姿態(tài)。過去即便“停擺”，白宮也傾向用無薪休假這種“臨時(shí)凍結(jié)”方式維持政府架構(gòu)的完整，也就是說，預(yù)算恢復(fù)后，這些員工幾乎總能回到原崗位。而今年，白宮卻罕見要求各機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備“裁員精簡”方案，這意味著即使預(yù)算隨后到位，一些崗位也可能不再恢復(fù)，員工未必能重返工作。這一態(tài)度被視為談判籌碼，同時(shí)也讓原本的財(cái)政僵局轉(zhuǎn)化成了切實(shí)的職業(yè)與組織恐慌。

△路透社報(bào)道，特朗普9月23日取消了原定與民主黨高層領(lǐng)導(dǎo)討論臨時(shí)撥款問題的會(huì)議，這增加了政府關(guān)門的風(fēng)險(xiǎn)。

與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)與市場對這種政治對抗的耐心也在削弱。評級機(jī)構(gòu)此前就批評美國財(cái)政管理混亂，投資者對政策不可預(yù)測性的擔(dān)憂積累已久。如果這次“停擺”失控，可能比往年更快傳導(dǎo)到消費(fèi)、信用和資本市場。所有這些變量交織，讓今年的關(guān)門危機(jī)已不再僅是政治表演，而是具有了更強(qiáng)的不確定性。

一旦關(guān)門，何種影響？

一旦臨時(shí)撥款法案在9月30日午夜前仍無法通過，10月1日起的政府“停擺”將很快被普通人感受到。

首先是直接的“暫停”與延遲。大約80萬名非必要聯(lián)邦雇員會(huì)被迫無薪休假，承包商賬單無法及時(shí)支付。史密森學(xué)會(huì)旗下的博物館、國家公園和紀(jì)念碑等可能關(guān)閉或縮短開放時(shí)間。美國務(wù)院領(lǐng)事館和移民局的部分窗口將放慢工作甚至關(guān)閉，護(hù)照、綠卡、簽證等證件辦理時(shí)間被拉長。雖然社會(huì)保障金等強(qiáng)制性支出仍會(huì)發(fā)放，但更改地址、補(bǔ)發(fā)卡、電話咨詢等人工服務(wù)將可能陷入停滯。

對于低收入家庭，打擊會(huì)更快到來。數(shù)百萬孕婦和兒童的食品券將受影響，住房援助和能源補(bǔ)貼也會(huì)因資金斷檔而延遲，聯(lián)邦政府對學(xué)前教育和學(xué)校午餐的支持可能被迫由地方政府墊付，州縣財(cái)政壓力驟增。

此外，交通、旅行、醫(yī)療、公共衛(wèi)生等，都將受到影響。人手短缺不僅會(huì)導(dǎo)致航班延誤、排隊(duì)頻繁，并且新航線審批、飛行員培訓(xùn)和執(zhí)照發(fā)放也會(huì)停止；此外，疾控中心、食品藥品監(jiān)督管理局的日常統(tǒng)計(jì)更新、藥品審批速度等也會(huì)放緩，政府醫(yī)療保險(xiǎn)等機(jī)構(gòu)的電話客服、案件上訴等服務(wù)將難以獲取。

△CBS報(bào)道，一旦政府“停擺”，將給政府工作人員、社會(huì)安全、醫(yī)療保險(xiǎn)、交通運(yùn)輸?shù)壬鐣?huì)各方面帶來一系列影響。

更廣泛的經(jīng)濟(jì)代價(jià)也不可忽視。分析普遍認(rèn)為，政府關(guān)門可能讓GDP每周損失約70億美元，聯(lián)邦雇員薪資延遲發(fā)放會(huì)影響消費(fèi)支出，市場對政策不確定性的焦慮會(huì)加劇波動(dòng)。如果“停擺”久拖并與債務(wù)上限、財(cái)政赤字等議題交織，還可能引發(fā)評級機(jī)構(gòu)新的警告，增加美國政府借貸成本。

最后的博弈與關(guān)鍵信號

隨著9月30日逼近，問題的解決存在三種走向。

最有可能的結(jié)果是所謂“極限過線”式妥協(xié)。由于國會(huì)9月28日才重新開會(huì)，真正用于談判和立法表決的時(shí)間只有9月29日和30日這兩天，參眾兩院或許在最后48小時(shí)拼湊出一份短期且各方能夠接受的臨時(shí)撥款法案，暫時(shí)繞開醫(yī)保補(bǔ)貼與移民執(zhí)法等爭議，只提供幾周甚至一個(gè)月的“續(xù)命”資金，保證政府維持運(yùn)轉(zhuǎn)，但危機(jī)只是被暫時(shí)推遲，10月或11月隨時(shí)可能再現(xiàn)同樣僵局。

另一種情況是短暫的技術(shù)性關(guān)門。若談判在最后時(shí)刻失敗，政府可能10月1日開始部分“停擺”，持續(xù)數(shù)天到1周。屆時(shí)公園將立即關(guān)閉、證件辦理延緩、低收入營養(yǎng)補(bǔ)助斷供、數(shù)十萬聯(lián)邦雇員短期無薪。市場和輿論的高壓可能迫使雙方迅速回到談判桌，討價(jià)還價(jià)達(dá)成一致。但該做法的風(fēng)險(xiǎn)在于，白宮提前準(zhǔn)備的裁員預(yù)案可能被激活，并引發(fā)訴訟和工會(huì)行動(dòng)，讓復(fù)工過程更加復(fù)雜，“停擺”時(shí)間也因此被拉長。

第三種，也是概率較低的結(jié)局，是危機(jī)徹底失控，“停擺”延續(xù)數(shù)周甚至更久。若參議院遲遲無法推進(jìn)突破60票門檻的臨時(shí)撥款法案，白宮也不收回裁員表述，國會(huì)兩黨領(lǐng)袖持續(xù)拒絕面對面溝通，機(jī)構(gòu)應(yīng)急方案仍不透明，公眾信心就會(huì)迅速流失。這意味著不只是資金中斷，還可能觸發(fā)行政體系重組和財(cái)政治理危機(jī)。

綜上，這最后的72小時(shí)，實(shí)質(zhì)上只有兩天有效時(shí)間。要判斷風(fēng)險(xiǎn)走向，關(guān)鍵在于是否有跨黨派的妥協(xié)方案浮現(xiàn)，白宮是否能淡化裁員威脅，以及高層談判是否可以重啟。如果這些信號接連缺席，美國將很可能陷入近年來最復(fù)雜、代價(jià)最高的一次政府“停擺”。（央視記者 武衛(wèi)紅）

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