題記：2025年8月23日，由北京大學(xué)國家發(fā)展研究院主辦，北大國發(fā)院傳播中心、EMBA中心承辦的北大國發(fā)院【承澤商學(xué)】第40期暨EMBA論壇第105期在承澤園舉行。本文根據(jù)北大博雅青年學(xué)者、國發(fā)院經(jīng)濟學(xué)教授，中國公共財政研究中心主任、教育部長江青年學(xué)者李力行的主題演講整理。

中國財稅體制的特點和主要挑戰(zhàn)

當前我國財政狀況比較困難，去年地方政府面臨嚴峻的財政壓力，今年最新發(fā)布的關(guān)于社保的司法解釋體現(xiàn)出財稅領(lǐng)域的困境，這也是我們要討論財稅體制的重要原因之一。

綜合分析來看，我國的財稅體制目前呈現(xiàn)出如下三個主要特點：

1、財政收入總量失速。2024年，全國一般公共財政預(yù)算收入為22萬億元，相較于2023年僅增長1.3%，其中稅收同比下降3.4%。稅收收入減少，依靠非稅收入勉強把總預(yù)算收入拉回正增長。2025年第一季度，地方財政收入同比僅增長1.2%，創(chuàng)下十年來的新低。因此，稅收的不足迫使地方政府轉(zhuǎn)向債務(wù)融資，導(dǎo)致政府負債率提高。這一問題成為近年來學(xué)界和政策討論的熱點。

2、結(jié)構(gòu)不合理。主要表現(xiàn)為稅收收入以間接稅為主，而直接稅的比重相對較低。由于收入增長主要依賴非稅收入，尤其是土地財政在地方政府財政收入結(jié)構(gòu)中占據(jù)主導(dǎo)地位，所以當土地財政增長失速時，例如去年土地出讓收入同比下降18.3%，便會導(dǎo)致大問題。

3、功能上不利于改善收入分配以及提升消費占比。個人所得稅在稅收體系中所占比例較低，并且偏重于勞動收入，所以對于收入分配的調(diào)節(jié)作用非常有限。此外，以增值稅為主的流轉(zhuǎn)稅體系加劇了地方政府“重生產(chǎn)、輕消費”的激勵機制，稅制結(jié)構(gòu)傾向于鼓勵儲蓄和再投資。

“摸著石頭過河”形成的財稅制度安排

我國稅制的這種情況是如何形成的？眾所周知，中國經(jīng)濟改革的制度一向務(wù)實，也被描述為“摸著石頭過河”。在改革初期，我們在很多體制調(diào)整上都采取了逐步探索的策略，而非遵循預(yù)先設(shè)定的路線圖或照搬西方或某國的既有制度安排。

我國財稅制度的演進也是如此。在改革開放初期借鑒了農(nóng)村改革中的“大包干”經(jīng)驗，采用了承包制模式。原本中央與地方財政“吃大鍋飯”，后來轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦邪?，激發(fā)了地方的積極性，從而形成了財政分權(quán)的格局。

這種財稅體制并不是預(yù)先設(shè)計的產(chǎn)物。以土地財政的形成為例，這一過程始于20世紀80年代。在當時的財政承包制度框架下，上海市需向中央政府上繳其財政收入的三分之二，地方僅保留三分之一。1989年，中央決定進行浦東新區(qū)的開發(fā)，朱镕基作為時任上海市市長，與中央就浦東開發(fā)的優(yōu)惠政策進行了協(xié)商。鑒于中央政府在財政支持方面的局限性，朱镕基提出，土地出讓收入能否歸上海所有，在上海率先實施土地批租制度。這一協(xié)商結(jié)果改變了原先財政承包制下的上海與中央的收入分配比例，使得土地出讓收入完全留在了上海，成為其地方收入的一部分。朱镕基擔(dān)任國務(wù)院副總理后，于1993年推動實施分稅制改革。在與各省進行財權(quán)上收的談判中，作為交換條件，中央政府允許土地出讓收入留在地方，從而使得土地收入分配格局制度化?？梢哉J為，這種分配方式并不是預(yù)先設(shè)計好的，是在地方開發(fā)區(qū)建設(shè)過程中，用“摸著石頭過河”的方式在談判協(xié)商中逐漸確立的。

再以1994年的分稅制改革為例。這一改革確立了一系列稅法，包括所得稅、增值稅等多個稅種。然而，所得稅的征收需對收入進行精確衡量，企業(yè)所得稅依賴于詳盡的企業(yè)賬目，個人所得稅則需要對家庭收入進行全面統(tǒng)計；而增值稅作為流轉(zhuǎn)稅，其征收相對簡便，企業(yè)在購置原材料、開工及生產(chǎn)過程中需繳納進項稅。因此，增值稅迅速成為征收簡便且能有效充實財政收入的稅種，逐漸占據(jù)稅收收入的主體地位，并進而形成了以間接稅為主、直接稅占比較低的稅收結(jié)構(gòu)。2024年，增值稅在稅收總額中的比重已達到38%，成為最大的稅種。在經(jīng)濟高速增長時期，地方政府面臨強大的增長激勵，自然形成了對于流轉(zhuǎn)稅的依賴。增值稅具有生產(chǎn)原則，在什么地方生產(chǎn)，就在什么地方繳稅，這從稅制角度促成了政府“重生產(chǎn)、輕消費”的激勵機制。

2004年至2009年期間，我國進行了增值稅改革，引入固定資產(chǎn)投資抵扣機制，旨在進一步鼓勵企業(yè)投資。在企業(yè)所得稅領(lǐng)域，政府推出了研發(fā)費用加計扣除、資產(chǎn)加速折舊等激勵措施，目的也是促進投資。這些舉措都增強了企業(yè)的儲蓄與再投資動機。當前中國企業(yè)的投資率顯著高于世界其他國家約十個百分點。再加上地方政府間在投資優(yōu)惠方面的競爭，這些因素可以從財稅角度解釋我國長期以來“重投資、弱消費”的現(xiàn)象。

政府早已認識到這種財政稅制結(jié)構(gòu)的不合理，并一直試圖進行調(diào)整。然而，由于我們采取的“摸著石頭過河”式改革方式具有顯著的慣性和路徑依賴性，所以要調(diào)整結(jié)構(gòu)頗為艱難。

以土地財政為例，一旦地方政府發(fā)現(xiàn)通過低價征用農(nóng)地、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、儲備土地，并通過房地產(chǎn)開發(fā)來增加地方財政收入的模式能夠有效運轉(zhuǎn)，便形成了難以逆轉(zhuǎn)的慣性。因此，減少政府征地行為的土地制度改革就非常難以推行。

我國擁有從中央到地方各級政府在稅收、債務(wù)、非稅收入、投融資平臺以及實體經(jīng)營等方面的多樣化手段。政府根據(jù)實際情況靈活運用各種手段，以實現(xiàn)財政目標。在過去經(jīng)濟高速增長階段，由于財政收入相對充裕，所以對直接稅的建設(shè)沒有給予足夠重視，導(dǎo)致了兩個問題：

1、房產(chǎn)稅的征收被一再推遲，錯失了在房價快速上漲時期征稅的良機；

2、個人所得稅的減免政策使得納稅人口覆蓋范圍極窄，大約僅占5%。個人所得稅的結(jié)構(gòu)偏向于勞動所得，也因此未能成為調(diào)節(jié)收入分配的有效手段。

我國與其他國家相比所欠缺的，就是未能使房產(chǎn)稅和個人所得稅這兩種直接稅種成為調(diào)節(jié)收入分配和積累地方政府長期收入來源的稅種。這反映了我國稅制結(jié)構(gòu)的不足。

當前，調(diào)節(jié)稅收收入分配的主要稅種是企業(yè)所得稅，因為企業(yè)利潤主要由高收入企業(yè)主和股東所享有。總的來說，稅收手段主要針對投資領(lǐng)域，直接與消費相關(guān)的稅收相對較少，因此促消費的財稅手段也非常有限，目前主要采取“以舊換新”等補貼政策進行短期刺激。

總體而言，在經(jīng)濟高速增長時期，中國政府的財政能力確實在增強。2018年，廣義財政收入占GDP的比重達到了31%的高位，接近發(fā)達國家的水平。然而，這種表面的繁榮背后隱藏著深層次的問題。隨著經(jīng)濟增速放緩以及房地產(chǎn)市場失速，財稅方面的困境凸顯。2024年，廣義財政收入占GDP的比重已降至23%，與發(fā)達國家普遍35%的水平相比存在較大差距，其中稅收占GDP的比重不足13%，顯示出財政能力的不足。

對于地方政府而言，其收入來源比較單一，面對經(jīng)濟下行壓力，要進行逆周期宏觀經(jīng)濟調(diào)節(jié)，就只能以刺激投資作為主要手段。因此，投資與消費之間的失衡問題很難得到有效解決。

公共服務(wù)面臨的難題

財稅制度的安排往往并非經(jīng)過精心設(shè)計，而是歷史演進的產(chǎn)物。財政收入和支出的安排均呈現(xiàn)出一定程度的偶然性。在以經(jīng)濟建設(shè)為中心的發(fā)展過程中，財政支出更多地承擔(dān)了促進經(jīng)濟發(fā)展的職能，而不是以提供公共服務(wù)為重心。

在公共服務(wù)的眾多領(lǐng)域中，社會保障占據(jù)著至關(guān)重要的地位。上世紀末的國企改革中，大量工人下崗，凸顯了社會保障體系的重要性。在當時緊迫的約束條件下，為了迅速建立社保體系，我們沿襲了企業(yè)勞保制度的模式，通過就業(yè)單位的收費來籌集社保基金，根據(jù)不同的身份建立了不同的社會保障賬戶，包括機關(guān)事業(yè)單位職工、企業(yè)職工、未就業(yè)居民和農(nóng)民，這些群體之間的待遇差異很大。待遇差異之所以大，是因為就業(yè)單位的不同導(dǎo)致了籌資來源的差異。受財政分權(quán)特征的影響，我國的社會保障體系呈現(xiàn)出分散性，以市縣級為統(tǒng)籌單位。這一點與其他那些全國統(tǒng)一、全民統(tǒng)一的社會保障體系存在顯著差異。

這種以就業(yè)單位為紐帶、與地方財政相綁定的公共服務(wù)體系，適用于缺乏靈活性與流動性的就業(yè)體系。若一個社會人員流動性較低，且能創(chuàng)造更多正規(guī)就業(yè)崗位，那么從業(yè)者通過參與正規(guī)就業(yè)進行社保繳納，進入社會保障體系，社會保障覆蓋面便能夠得以拓展。

然而，我國經(jīng)歷了大規(guī)模城鄉(xiāng)移民的歷史進程，大量流動人口在區(qū)域間頻繁流動，這對以地方為本位的分割式公共服務(wù)體系帶來了巨大沖擊。

第一個難題是人口流動所帶來的挑戰(zhàn)。非本地人口、非戶籍人口的公共服務(wù)供給遇到難題，因為地方政府缺乏為流動人口提供公共服務(wù)的動力。而且，在本地繳納社保后再前往外地工作的人員，其社保賬戶接續(xù)也成為難題。在這方面，政府已實施諸多調(diào)整舉措，通過財政轉(zhuǎn)移支付提供跨區(qū)域補貼，逐步放寬戶籍制度，促使城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距逐漸縮小。在社會保障領(lǐng)域，進一步擴大統(tǒng)籌范圍。比如，目前社保的可攜帶性問題已基本得到解決，當然仍需辦理一些手續(xù)；異地醫(yī)療報銷問題也基本得到解決。

第二個難題是靈活就業(yè)帶來的挑戰(zhàn)。當前，我國有兩億靈活就業(yè)人口，且隨著工業(yè)機器人、人工智能、自動駕駛等新技術(shù)的發(fā)展，預(yù)計將有更多人員加入靈活就業(yè)群體。傳統(tǒng)以正規(guī)就業(yè)為主的模式將被打破，越來越多的勞動者將不再依托固定的就業(yè)單位，他們的收入來源多元化，因此，以就業(yè)單位為紐帶收取社保費用并提供公共服務(wù)的模式將難以為繼，進而導(dǎo)致社會保障覆蓋面下降。

近期，最高人民法院關(guān)于勞動者與用人單位之間不繳納社會保險的約定或承諾無效的規(guī)定，即所謂的“社保新規(guī)”，引發(fā)了廣泛而熱烈的討論。這反映出公眾對社保繳費負擔(dān)的深切憂慮，也反映出了社保的籌資壓力問題。眾所周知，社會保險繳費在勞動成本中占據(jù)較大比重，典型情況下可達一半左右。從廣義財政收入視角，社保繳費已超越增值稅，成為最大的單一收入來源。2024年，社會保險基金預(yù)算收入達11.7萬億元，而增值稅僅為6.7萬億元。在11.7萬億元的社會保險基金中，有2.7萬億元來自財政補貼。因此，當財政面臨困難時，社保的資金保障便會受到影響，因為其資金來源不僅是個人繳費，還包括財政補貼。當前，人口老齡化導(dǎo)致社會保險支出壓力增大，財政面臨困境，在此背景下，挖掘社會保險繳費潛力、嚴格征管，并將靈活就業(yè)人員納入社會保險體系，自然會引發(fā)部分群體的不滿與抵觸。這正是“社保新規(guī)”引發(fā)討論的重要原因。通過推動就業(yè)正規(guī)化，促使小微企業(yè)和個體工商戶中數(shù)量眾多的靈活就業(yè)及非正規(guī)就業(yè)人員參與社保繳納，這是否可是唯一可行的途徑？此舉措與當前靈活就業(yè)趨勢相悖，因為靈活就業(yè)趨勢并非僅發(fā)生于我國或發(fā)展中國家，同時也在發(fā)達國家出現(xiàn)。由于自動化、信息化、人工智能化技術(shù)浪潮席卷全球，在海外同樣存在大量外賣人員、網(wǎng)約車司機，大量人員正逐漸從正規(guī)就業(yè)轉(zhuǎn)向非正規(guī)就業(yè)，所以發(fā)達國家也面臨相同問題。

此外，還存在社保繳費的累退性問題，即收入越高者，繳費比例越低。依據(jù)相關(guān)規(guī)定，當工資處于社會平均工資的60% - 300%區(qū)間時，個人與單位需共同按24%的比例繳納社會保險費；超出社會平均工資三倍的部分則無需繳納。這就導(dǎo)致高收入群體的平均繳費比例低于低收入群體。這種“累退性”特征使其難以實現(xiàn)收入調(diào)節(jié)功能，甚至與收入調(diào)節(jié)目標相悖。未來需探索變革之策，可采用具有“累進性質(zhì)”或中性的稅收等方式進行資金籌措與投資。

“十五五”期間財稅改革展望

財稅領(lǐng)域面臨諸多挑戰(zhàn)。為解決這些問題，政府角色需實現(xiàn)轉(zhuǎn)變，從以經(jīng)濟發(fā)展為主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕴峁┕卜?wù)為主要目標。同時，公共服務(wù)模式也需應(yīng)對人口流動及就業(yè)靈活化帶來的挑戰(zhàn)。1994 年的財稅體制改革奠定了我國現(xiàn)行財稅體制的基礎(chǔ)，但其路徑依賴顯著，由此形成的一些結(jié)構(gòu)性問題至今仍未得到解決。2013年開始的改革主要聚焦于政府債務(wù)和預(yù)算管理方面。

當前，在“十五五”期間的新一輪財稅體制改革，需要進行更深層次的結(jié)構(gòu)性改革。

1、要健全國家稅收征管能力，保持稅收占 GDP 的合理比重，在維持適當稅率的同時拓寬稅基，包括個人所得稅稅基，并增強公民的納稅意識。當前，我國各類商品標價中普遍缺乏對稅收金額的明確標識。而在多數(shù)國家，支付金額與稅收金額均清晰標明。

2、應(yīng)以社會保障統(tǒng)籌為核心，完善中央事權(quán)。在“中央與地方”關(guān)系中，需科學(xué)調(diào)整財權(quán)與事權(quán)，明確中央事權(quán)的支出責(zé)任。綜合運用稅收、主權(quán)財富基金、國有資本等多種方式，為社會保險融資注資。我認為應(yīng)構(gòu)建面向個人的公共服務(wù)體系。很多國家為每個國民設(shè)立專屬賬戶，稅收繳納、社保繳存及政府提供的全民基本收入的發(fā)放等均通過該賬戶直達民眾，值得借鑒。

3、適度擴大債務(wù)規(guī)模，提高政府赤字率，增加國債發(fā)行，構(gòu)建完善的國債收益率曲線，推動金融市場發(fā)展。

4、財稅制度改革應(yīng)配合其他領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性改革，包括土地產(chǎn)權(quán)制度改革、戶籍制度改革等。

整理：白堯 | 編輯：王賢青