刊名題字：董必武

集體土地征收與補(bǔ)償案件裁判思路探析

——以權(quán)益保護(hù)為中心

文 / 閻巍 易旺

作者單位：最高人民法院

內(nèi)容提要

我國(guó)農(nóng)村地權(quán)設(shè)計(jì)的最重要目標(biāo)是保障農(nóng)村人口的生存、穩(wěn)定，為此，黨的二十大報(bào)告指出要“深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益”，從而為我國(guó)農(nóng)村土地制度改革確定了總體基調(diào)。作為農(nóng)村“三塊地”改革目標(biāo)之一的土地征收制度，是一項(xiàng)基于公共利益，強(qiáng)制取得土地所有權(quán)的制度，但更是一項(xiàng)對(duì)被征收人財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保障制度。人民法院要在明晰集體土地產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)上，以保障被征收人合法權(quán)益為立足點(diǎn)，準(zhǔn)確界定各類征地行為的可訴性；準(zhǔn)確認(rèn)定各類征收以及被征收主體在訴訟程序中的地位；要從各項(xiàng)權(quán)益的法律屬性和實(shí)然狀況出發(fā)，準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)各類權(quán)益的補(bǔ)償方式，并對(duì)補(bǔ)償安置行為的合法性加以審查。

目次

一、關(guān)于受案范圍

（一）征地前期行為的可訴性

（二）征地補(bǔ)償安置方案的可訴性

（三）未經(jīng)批準(zhǔn)征地行為的可訴性

二、關(guān)于訴訟參加人

（一）原土地權(quán)利人不服征地后續(xù)行為的原告資格

（二）土地實(shí)際使用人的原告資格

（三）集體土地上房屋承租人的原告資格

（四）征地補(bǔ)償安置協(xié)議類案件的當(dāng)事人

（五）強(qiáng)制拆除案件的適格被告

三、關(guān)于起訴期限

四、關(guān)于實(shí)體審理、判決及執(zhí)行

（一）公共利益之界定

（二）征地前期工作是否符合法定程序之認(rèn)定

（三）已納入規(guī)劃城市建設(shè)范圍的集體土地上房屋的補(bǔ)償

（四）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的一并審查

（五）裁執(zhí)分離之推行

注：本文已開放快捷轉(zhuǎn)載（無(wú)須白名單）

土地制度是國(guó)家的基礎(chǔ)性制度，集體土地征收事關(guān)鄉(xiāng)村全面振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、農(nóng)民合法權(quán)益保護(hù)和社會(huì)和諧穩(wěn)定，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)此高度關(guān)注。在農(nóng)村土地改革過(guò)程中，黨中央始終堅(jiān)持“土地公有制不能變”“耕地紅線不能破”“農(nóng)民合法權(quán)益不能受到侵害”這三條紅線，其中，“農(nóng)民合法權(quán)益不能受到侵害”是我們黨堅(jiān)持以人民為中心的生動(dòng)體現(xiàn)。土地征收作為一項(xiàng)對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的剝奪和補(bǔ)償制度，須始于對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的界定，終于對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障，方能在實(shí)現(xiàn)地盡其用的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)地利共享。2019年修正的土地管理法及2021年修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法實(shí)施條例》）對(duì)黨中央、國(guó)務(wù)院近年來(lái)一系列有關(guān)土地改革的方針政策以法律、法規(guī)方式加以固定，對(duì)土地征收制度作出重大改進(jìn)，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。農(nóng)村土地改革措施的推行以及相應(yīng)的法律法規(guī)修改，對(duì)征地工作以及相關(guān)的司法實(shí)務(wù)帶來(lái)重大影響。如何立足于保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，實(shí)質(zhì)化解涉集體土地征收與補(bǔ)償爭(zhēng)議，是新時(shí)代行政審判亟需解決的重大課題。本文以集體土地上相關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)為視角，擬對(duì)新法實(shí)施背景下集體土地征收與補(bǔ)償案件的裁判思路進(jìn)行解析，以期對(duì)行政審判及相關(guān)工作有所裨益。

一

關(guān)于受案范圍

“有權(quán)利即有救濟(jì)，無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利”，是法治社會(huì)的至理名言和人權(quán)保障的金科玉律。它昭示著法治社會(huì)的一個(gè)最基本的事實(shí)和特征：權(quán)利救濟(jì)既是公民和其他權(quán)利主體權(quán)利存在的標(biāo)志和證明，又是其權(quán)利的基本保障。沒有救濟(jì)的保障,一切權(quán)利都不具有真實(shí)性,都不成其為權(quán)利。土地征收的本質(zhì)，是國(guó)家基于公共利益通過(guò)公權(quán)對(duì)被征收人私權(quán)的一種剝奪，這一過(guò)程中，公權(quán)力的行使稍有越界，就可能侵害公民的合法權(quán)利，從而應(yīng)當(dāng)允許被征收人通過(guò)合法的途徑尋求救濟(jì)。

至于何為“合法的救濟(jì)途徑”，通常而言，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以下3個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)：一是主觀上是否出于救濟(jì)自身權(quán)益的目的。即救濟(jì)行為的對(duì)象必須是自身的權(quán)益，以防止訴訟不加限制地演變成為民眾訴訟或者公益訴訟。二是該權(quán)益是否為法定權(quán)益。即原告主張的不但必須是自己的權(quán)益，這個(gè)權(quán)益在內(nèi)容上還必須是法律明確賦予的權(quán)利，或是根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定可以當(dāng)然推導(dǎo)出的某項(xiàng)法律上的利益，這種權(quán)利和利益構(gòu)成原告訴訟主張的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，欠缺這種請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，案件就沒有形成實(shí)質(zhì)爭(zhēng)議，訴訟就沒有必要展開。三是權(quán)益是否具有救濟(jì)的必要性和可能性。所謂必要性，是指原告的權(quán)益確有可能受到了行政行為的不利影響，且其針對(duì)這種不利影響所選擇的救濟(jì)途徑對(duì)于權(quán)益的救濟(jì)而言是最直接有效的。所謂可能性，則是指其權(quán)益可以通過(guò)所選擇的救濟(jì)途徑進(jìn)行救濟(jì)。

據(jù)此，以下幾類行為的可訴性可予排除：一是尚未成熟的行政行為，比如過(guò)程性行為，此時(shí)，行政行為的內(nèi)容尚未最后確定，對(duì)行政相對(duì)人是否產(chǎn)生影響以及產(chǎn)生什么樣的影響也就無(wú)法確定；二是該行為雖然已經(jīng)確定對(duì)外發(fā)生效力，但還沒有達(dá)到對(duì)權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的程度，例如調(diào)解行為、指導(dǎo)行為；三是該行為雖然已經(jīng)確定對(duì)外發(fā)生效力，也對(duì)原告的相關(guān)權(quán)益產(chǎn)生影響，但該權(quán)益并非原告的法定權(quán)益，而屬于“反射利益”；四是該行為雖然已經(jīng)確定對(duì)原告的法定權(quán)益發(fā)生效力，但原告選擇的救濟(jì)途徑對(duì)于行政相對(duì)人所欲救濟(jì)的權(quán)益而言，是間接的而非直接的，甚至與所欲救濟(jì)的權(quán)益無(wú)關(guān)。

反觀集體土地征收與補(bǔ)償行為，是一種典型的多主體、多階段、多環(huán)節(jié)、多個(gè)行政行為前后延續(xù)交織的復(fù)合行為，它們前后連續(xù)、相互銜接，既相互獨(dú)立并發(fā)揮各自效能，又共同推進(jìn)集體土地征收與補(bǔ)償工作的落實(shí)。實(shí)踐中，直接設(shè)定被征收人權(quán)利義務(wù)的主要行政行為包括：省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)征收土地行為、行政機(jī)關(guān)簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議或者作出征地補(bǔ)償安置決定行為、行政機(jī)關(guān)責(zé)令交出土地、強(qiáng)制拆除行為等。這些行為所關(guān)涉的利益，系集體土地征收過(guò)程中被征收人最為核心的法定利益所在。在被征收人的合法權(quán)益可能被行政機(jī)關(guān)侵害，進(jìn)而提起訴訟的情況下，人民法院應(yīng)當(dāng)依法立案審查。那么，與前述主要行政行為相關(guān)的其他行為的可訴性如何？是否應(yīng)當(dāng)依法納入行政訴訟受案范圍？具體分析如下：

（一）征地前期行為的可訴性

修正后的土地管理法規(guī)定，征地報(bào)批前需履行發(fā)布征收預(yù)公告、開展土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、擬定征地補(bǔ)償安置方案并公告聽證、簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議、向省級(jí)人民政府或者國(guó)務(wù)院提出土地征收申請(qǐng)5個(gè)程序，從而構(gòu)建了一套“預(yù)征收制度”。其中，諸如社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、擬定征地補(bǔ)償安置方案、向省級(jí)人民政府或者國(guó)務(wù)院提出土地征收申請(qǐng)等行為，一般不會(huì)直接對(duì)被征收人的權(quán)益產(chǎn)生影響。即便有些行為可能在特定情況下產(chǎn)生影響，但這些行為的目的在于取得征地批準(zhǔn)。因此，相對(duì)于征地批準(zhǔn)本身以及后續(xù)實(shí)施過(guò)程中的征地補(bǔ)償和強(qiáng)制交地等行為而言，它們都是具有“程序性”的行為，其產(chǎn)生的影響通常可以為后續(xù)行為所吸收。在此情況下，基于前述訴的利益理論，即便某些行為對(duì)被征收人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，本身具有可訴性，但當(dāng)另外存在更為直接的實(shí)現(xiàn)救濟(jì)目的的訴訟手段時(shí)，對(duì)其他行政行為提起訴訟的訴訟利益即應(yīng)當(dāng)被否定。因而，未依法發(fā)布相關(guān)公告、未依法制定征地補(bǔ)償安置方案、未依法履行訂立征地補(bǔ)償安置協(xié)議義務(wù)等行為違法，盡管會(huì)對(duì)土地所有權(quán)人、使用權(quán)人的合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，但由于其所關(guān)涉的利益可以在針對(duì)征收土地決定、征地補(bǔ)償安置決定、征地補(bǔ)償安置協(xié)議、責(zé)令交出土地和強(qiáng)制拆除等行為提出的訴訟中得到徹底解決，故而，一般沒有必要對(duì)此單獨(dú)救濟(jì)、重復(fù)訴訟，而是應(yīng)當(dāng)一并提出、一并審查，從而實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解、一次性解決。例如，根據(jù)土地管理法第四十七條第四款規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人就補(bǔ)償、安置等簽訂協(xié)議。該規(guī)定為征收部門設(shè)定一項(xiàng)強(qiáng)制要約義務(wù)，如果征收部門未履行締約義務(wù)或者沒有實(shí)質(zhì)性履行締約義務(wù)，不但本身違法，而且侵害了被征收人就補(bǔ)償安置事項(xiàng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)磋商的權(quán)利，由此具有可訴性，但因該違法的最終效果是導(dǎo)致以其為合法要件的征收土地決定和補(bǔ)償安置決定違法，故人民法院可以在對(duì)后者進(jìn)行合法性審查的同時(shí)一并作出處理。

在征地前期行為中，雖然絕大部分爭(zhēng)議可以通過(guò)起訴征收土地決定、征地補(bǔ)償安置決定、征地補(bǔ)償安置協(xié)議、責(zé)令交出土地和強(qiáng)制拆除地上物等得以解決，但仍存在部分具有獨(dú)立的訴訟利益，從而難以被上述行為所吸收的可訴行政行為，通常包括：

1.土地現(xiàn)狀調(diào)查過(guò)程中相關(guān)部門認(rèn)定建筑物或者其他設(shè)施屬于違法建筑并作出處理決定或者予以拆除、不予辦理補(bǔ)償?shù)怯浀男袨?/strong>

土地現(xiàn)狀調(diào)查的一項(xiàng)重要內(nèi)容是查明土地和房屋的位置、權(quán)屬、種類、面積等情況，在此過(guò)程中，就有可能出現(xiàn)違法建筑的認(rèn)定問(wèn)題。實(shí)踐中爭(zhēng)議較大的問(wèn)題是，是否只要行政機(jī)關(guān)認(rèn)定相關(guān)建筑物或者其他設(shè)施屬于違法建筑即可訴？對(duì)此，筆者認(rèn)為，首先，違法建筑認(rèn)定本身是行政機(jī)關(guān)針對(duì)特定事實(shí)作出的一個(gè)觀念表示行為，而不是對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的意思表示行為，其本質(zhì)上類似于交通事故責(zé)任認(rèn)定，一般不具有可訴性。其次，即便認(rèn)為觀念表示行為可能對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生預(yù)決作用，亦須符合一個(gè)前提，即“只有合法權(quán)益才存在被補(bǔ)償?shù)目赡堋?，但?shí)踐當(dāng)中卻并非如此：一方面，我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)情況極為復(fù)雜，存在諸多歷史遺留問(wèn)題，比如很多地方多年不分配宅基地，農(nóng)民人口增加后因無(wú)法滿足居住需求，出現(xiàn)非法占用耕地建房，又如集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間通過(guò)買賣獲取多余的宅基地，由于這些情況具有一定的現(xiàn)實(shí)和制度因素，而非單純的故意違法行為，故實(shí)踐中不乏給予適當(dāng)補(bǔ)償?shù)氖吕?。另一方面，為加快征收拆遷進(jìn)程，很多地方對(duì)于不屬于上述歷史遺留問(wèn)題的違法建筑，亦予以適當(dāng)補(bǔ)償。例如，對(duì)于未登記面積，按照一定比例折算為合法面積后進(jìn)行補(bǔ)償?；诖耍挥懈鶕?jù)違法建筑認(rèn)定作出處理決定，明確不予辦理補(bǔ)償?shù)怯浕蛘邔?shí)施拆除的行為，才會(huì)實(shí)質(zhì)影響行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，此時(shí)方具有可訴性。

2.征地補(bǔ)償安置協(xié)議的效力問(wèn)題

修正后的土地管理法將征地補(bǔ)償安置協(xié)議簽訂工作提前到土地征收?qǐng)?bào)批之前，此一立法的重大修改，導(dǎo)致實(shí)踐中對(duì)征地補(bǔ)償安置協(xié)議何時(shí)生效產(chǎn)生不少疑問(wèn)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，土地征收行為獲得行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)是預(yù)征收補(bǔ)償安置協(xié)議產(chǎn)生效力的法定條件之一，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第13條第1款和民法典第五百零二條第一款的規(guī)定，在征地準(zhǔn)備階段，預(yù)征收補(bǔ)償安置協(xié)議處于未生效狀態(tài)。筆者認(rèn)為，該觀點(diǎn)有待商榷，為解決前述問(wèn)題，需要首先厘清征地補(bǔ)償安置協(xié)議與審批行為的關(guān)系。土地管理法及其實(shí)施條例并未規(guī)定征地補(bǔ)償安置協(xié)議本身需經(jīng)上級(jí)人民政府批準(zhǔn)方可生效，而上級(jí)部門審批的內(nèi)容亦不包括征地補(bǔ)償安置協(xié)議。行政審批所決定的是征收這一作為協(xié)議履行前提的物權(quán)變動(dòng)是否發(fā)生，因此其影響的是協(xié)議的履行，而協(xié)議履行與協(xié)議效力是相區(qū)分的，后者指向的僅是當(dāng)事人之間形成的意思表示對(duì)各自的拘束力，此即民法典第二百一十五條所確立的“區(qū)分原則”。因此，即使征地申請(qǐng)最終未獲批準(zhǔn)，亦不影響預(yù)征地補(bǔ)償安置協(xié)議的效力。鑒于實(shí)踐中由于審計(jì)等種種原因，部分征地補(bǔ)償安置協(xié)議會(huì)約定生效條件或者時(shí)間，故而筆者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)根據(jù)土地管理法第四十七條第四款的規(guī)定與被征收土地的權(quán)利人或者利害關(guān)系人簽訂的征地補(bǔ)償安置協(xié)議，對(duì)協(xié)議的生效條件或者時(shí)間等作出特別約定的，例如將征地是否達(dá)到簽約率并獲得有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)作為協(xié)議生效的條件，應(yīng)從其約定；征地補(bǔ)償安置協(xié)議沒有對(duì)此作出約定的，從協(xié)議成立時(shí)生效。

在解決征地補(bǔ)償安置協(xié)議的生效時(shí)間問(wèn)題之后，隨之帶來(lái)的問(wèn)題是：被征收人是否可以隨時(shí)對(duì)協(xié)議提起訴訟？有觀點(diǎn)認(rèn)為，征地補(bǔ)償安置協(xié)議一經(jīng)簽訂，即對(duì)協(xié)議雙方發(fā)生法律效力，故被征收人在征地獲批前即可針對(duì)協(xié)議的效力、履行等提起訴訟。對(duì)此，筆者認(rèn)為，在征地尚未獲批準(zhǔn)的情況下，若征地補(bǔ)償安置協(xié)議從成立時(shí)生效，則對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)必然產(chǎn)生實(shí)際影響，故而協(xié)議的效力問(wèn)題具有可訴性。但是，由于協(xié)議效力與履行的區(qū)分，在征地尚未獲批準(zhǔn)的情況下，與協(xié)議履行有關(guān)的行為不可訴。

3.對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的征收土地預(yù)公告行為

如前所述，因征收土地預(yù)公告而產(chǎn)生的糾紛，被征收人享有的訴的利益通?？梢员徽魇招袨楹脱a(bǔ)償行為吸收。例如，若未發(fā)布征收土地預(yù)公告，可能導(dǎo)致征地批準(zhǔn)行為違法。此外，根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第二十六條第二款的規(guī)定，自征收土地預(yù)公告發(fā)布之日起，任何單位和個(gè)人不得在擬征收范圍內(nèi)搶栽搶建。據(jù)此，預(yù)公告客觀上起到對(duì)征收標(biāo)的物進(jìn)行固定，同時(shí)限制被征收范圍內(nèi)土地利用強(qiáng)度的效果。但此種限制是由作為行政法規(guī)的《土地管理法實(shí)施條例》所規(guī)定，而非預(yù)公告本身所創(chuàng)設(shè)。換言之，即使預(yù)公告不載明“不得搶栽搶建”，限制土地利用強(qiáng)度的法律效果同樣存在。加之此種限制最終影響的是補(bǔ)償問(wèn)題，即如果違反“不得搶栽搶建”的規(guī)定,相應(yīng)的法律后果是“對(duì)搶栽搶建部分不予補(bǔ)償”，所以在產(chǎn)生爭(zhēng)議的情況下，當(dāng)事人可以直接就補(bǔ)償安置行為而不是預(yù)公告本身尋求救濟(jì)。但需要注意的是，實(shí)踐中很多地方層層加碼，在發(fā)布預(yù)公告時(shí)將“不得搶栽搶建”改為“不得進(jìn)行栽種和建設(shè)”，從而超出相關(guān)規(guī)定的范圍，由此加大了對(duì)土地利用強(qiáng)度的限制，增加了被征收人的負(fù)擔(dān)。此時(shí)，由于被征收人承受的額外負(fù)擔(dān)是由預(yù)公告所創(chuàng)設(shè)，其對(duì)被征收人合法權(quán)益產(chǎn)生不利影響，且針對(duì)該不利影響具有獨(dú)立的訴的利益，因此，人民法院一般不得以其可被后續(xù)的征收、補(bǔ)償行為所吸收為由，否定該情形下預(yù)公告行為的可訴性。

（二）征地補(bǔ)償安置方案的可訴性

根據(jù)土地管理法及其實(shí)施條例的規(guī)定，公告并按要求組織聽證、修改征地補(bǔ)償安置方案，是有關(guān)行政機(jī)關(guān)簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議、申請(qǐng)征收土地的前期工作。對(duì)于征地補(bǔ)償安置方案是否可訴，實(shí)踐中爭(zhēng)議較大，亟待統(tǒng)一。筆者認(rèn)為，考慮到被征收人最為關(guān)注的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式、失地農(nóng)民的社會(huì)保障等系由征地補(bǔ)償安置方案所明確，為實(shí)質(zhì)解紛，避免程序空轉(zhuǎn)，對(duì)被征收人單獨(dú)就征地補(bǔ)償安置方案提起的行政訴訟，人民法院可以根據(jù)不同情況下被征收人選擇訴訟程序的合法性，作出相應(yīng)處理：

1.起訴時(shí)，征地申請(qǐng)尚未依法獲得批準(zhǔn)的，征地補(bǔ)償安置方案處于可能被修改的不確定狀態(tài)，根據(jù)征地補(bǔ)償安置方案訂立的預(yù)征地補(bǔ)償安置協(xié)議亦尚不具備履行效力，對(duì)被征收人的權(quán)利義務(wù)沒有產(chǎn)生實(shí)際影響，此時(shí)人民法院應(yīng)當(dāng)不予立案；已經(jīng)立案的，裁定駁回起訴。

2.征地批復(fù)下達(dá)后，被征收人已經(jīng)簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議或者已經(jīng)收到征地補(bǔ)償安置決定的，征地補(bǔ)償安置方案的合法性為征地補(bǔ)償安置協(xié)議或者征地補(bǔ)償安置決定所吸收和具象化，人民法院應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)其就征地補(bǔ)償安置協(xié)議、征地補(bǔ)償安置決定提起訴訟，并在相應(yīng)案件中對(duì)征地補(bǔ)償安置方案中被征收人有異議內(nèi)容的合法性有針對(duì)性地一并進(jìn)行審查。

3.起訴時(shí)，被征收人既未簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議，亦未收到征地補(bǔ)償安置決定的，如果有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)范性文件對(duì)作出征地補(bǔ)償安置決定的程序和時(shí)間已經(jīng)作出明確規(guī)定，則人民法院可以引導(dǎo)其訴請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行補(bǔ)償安置法定職責(zé)，并在訴訟中一并對(duì)征地補(bǔ)償安置方案中有異議內(nèi)容的合法性進(jìn)行全面審查；如果沒有這方面的明確規(guī)定，或者存在其他難以通過(guò)起訴征地補(bǔ)償安置協(xié)議、征地補(bǔ)償安置決定救濟(jì)自身權(quán)利的情形，例如征地補(bǔ)償安置方案未將被征收人列為補(bǔ)償安置對(duì)象，進(jìn)而導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)既不會(huì)與其簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議，也不會(huì)對(duì)其作出征地補(bǔ)償安置決定的，則應(yīng)當(dāng)允許被征收人針對(duì)征地補(bǔ)償安置方案提起訴訟。

4.生效裁判中已經(jīng)明確認(rèn)定征地補(bǔ)償安置方案相關(guān)內(nèi)容合法，被征收人經(jīng)釋明仍然堅(jiān)持起訴征地補(bǔ)償安置方案相關(guān)內(nèi)容的，人民法院可以退回起訴狀并記錄在冊(cè)；堅(jiān)持起訴的，裁定不予立案。

（三）未經(jīng)批準(zhǔn)征地行為的可訴性

2019年修正土地管理法時(shí)對(duì)征地審批權(quán)限未作修改，仍然由國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府兩級(jí)負(fù)責(zé)審批，主要考慮是征地屬于國(guó)家強(qiáng)制性權(quán)力的行使，關(guān)系社會(huì)利益的重大調(diào)整和農(nóng)民的切身利益，必須持高度審慎的態(tài)度，避免地方人民政府因片面追求區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)濫用征地權(quán)限，損害農(nóng)民利益。《土地管理法實(shí)施條例》第三十一條規(guī)定，征收土地申請(qǐng)經(jīng)依法批準(zhǔn)后，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)自收到批準(zhǔn)文件之日起15個(gè)工作日內(nèi)在擬征收土地所在的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村、村民小組范圍內(nèi)發(fā)布征收土地公告，公布征收范圍、征收時(shí)間等具體工作安排。需要說(shuō)明的是，修正前的土地管理法規(guī)定的“兩公告一登記”制度，均系在征地依法批準(zhǔn)后進(jìn)行，此次修法對(duì)征地批后公告予以保留，作為征地進(jìn)入實(shí)施階段的重要標(biāo)志，同時(shí)在征地批準(zhǔn)前新增加兩次公告，即土地征收預(yù)公告和征地補(bǔ)償安置方案公告。根據(jù)上述規(guī)定，征收土地公告應(yīng)公布經(jīng)批準(zhǔn)的土地征收范圍，但在實(shí)踐中，為加快征收進(jìn)程，規(guī)避審批程序、未批先征、少批多征現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，由此影響被征收人的合法權(quán)益。對(duì)此，筆者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)未經(jīng)依法批準(zhǔn)直接作出征收土地公告，或者征收土地公告的內(nèi)容超出征收土地批準(zhǔn)的范圍，對(duì)被征收土地的權(quán)利人或者利害關(guān)系人的合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響的，被征收土地的權(quán)利人或者利害關(guān)系人可以以作出征收土地公告的行政機(jī)關(guān)為被告，就征收土地公告提起訴訟。市、縣人民政府未經(jīng)批準(zhǔn)征地，但已參照法定標(biāo)準(zhǔn)制定征地補(bǔ)償安置方案并公告實(shí)施的，人民法院應(yīng)先行保障被征收人按照征地補(bǔ)償安置方案應(yīng)當(dāng)獲得的補(bǔ)償安置利益，不得以尚未取得征地批復(fù)無(wú)法確定補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)為由拒絕對(duì)補(bǔ)償安置內(nèi)容作出裁判。

總之，在土地征收過(guò)程中，對(duì)于可納入受案范圍行為的界定，人民法院應(yīng)當(dāng)立足于當(dāng)事人合法權(quán)益的保護(hù)，以當(dāng)事人所提訴訟的合法性為依據(jù)，引導(dǎo)其針對(duì)相應(yīng)的行政行為提出恰當(dāng)?shù)脑V求，對(duì)關(guān)聯(lián)行政行為合法性進(jìn)行穿透式審查，力爭(zhēng)一起案件中實(shí)現(xiàn)“案結(jié)事了”。被征收人同時(shí)提出多項(xiàng)訴訟請(qǐng)求的，人民法院應(yīng)當(dāng)圍繞實(shí)質(zhì)爭(zhēng)議，逐一認(rèn)定各項(xiàng)訴訟請(qǐng)求是否符合起訴條件，以此決定是否合并審理。

二

關(guān)于訴訟參加人

訴訟的目的，是解決當(dāng)事人之間的糾紛，所以任何訴訟的存在均是以接受其審判的訴訟參加人的存在為前提。因此，確定訴訟參加人是訴訟的首要任務(wù)之一，它同時(shí)涉及起訴要件、訴訟要件和本案要件3個(gè)核心問(wèn)題。其中，起訴要件主要關(guān)注的是形式上，原告向法院起訴時(shí)所提交的訴狀是否符合形式要求，例如訴訟請(qǐng)求是否明確，在訴訟參加人方面，由于原告通常是比較明確的，因此關(guān)注的重點(diǎn)是被告是否明確，以及訴狀是否對(duì)被告進(jìn)行了適法送達(dá)。訴訟要件關(guān)注的是受訴法院作出實(shí)體裁判所需的法律要件是否具備，也被稱為訴的適法性問(wèn)題。具體到訴訟參加人，包括當(dāng)事人能力、訴訟能力和訴訟實(shí)施權(quán)（訴權(quán)）3個(gè)方面。其中最為核心的訴訟實(shí)施權(quán)，根據(jù)其取得方式不同，可以分為主動(dòng)的訴訟實(shí)施權(quán)和被動(dòng)的訴訟實(shí)施權(quán)。前者指因主張自身權(quán)利受到損害，得以自己名義作為原告進(jìn)行訴訟的能力；后者指經(jīng)由原告主張，認(rèn)為其對(duì)自身權(quán)利損害應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)相應(yīng)義務(wù)，而得以自己名義成為被告進(jìn)行訴訟的能力。本案要件關(guān)注的是當(dāng)事人請(qǐng)求法院作出有利于己的本案判決所必需之要件，只要當(dāng)事人一方具備此項(xiàng)要件，該當(dāng)事人就具有要求法院作出有利于己的本案判決的權(quán)利。具體到訴訟參加人，其關(guān)注的是當(dāng)事人是否適格，與訴訟實(shí)施權(quán)不同，后者是指作為實(shí)體法上相關(guān)權(quán)利真正享有者所具有的對(duì)該權(quán)利處分或者接受處分的能力，是一種實(shí)體法上的能力。但二者也并非毫無(wú)關(guān)聯(lián)，一方面，如果特定當(dāng)事人經(jīng)審查在訴訟的整個(gè)階段都是適格的，那么他就具有完全的訴訟實(shí)施權(quán)。而如果其僅是因?yàn)樵娴钠鹪V和相應(yīng)的主張成為當(dāng)事人，卻沒有實(shí)體處分的權(quán)利，則會(huì)在起訴階段或者實(shí)體審查階段以變更被告或者法院駁回起訴的方式，被剝奪訴訟實(shí)施權(quán)，進(jìn)而退出訴訟。另一方面，雖然在多數(shù)情況下，當(dāng)事人是否具有訴訟實(shí)施權(quán)僅與當(dāng)事人的主張有關(guān)，但是如果當(dāng)事人主張的權(quán)利明顯不屬于其自身權(quán)利，或是該權(quán)利明顯不具有請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，以至于因此進(jìn)入實(shí)體審查是荒謬或者不可接受的，則可以不必等待實(shí)體審查，法院可直接剝奪其訴訟實(shí)施權(quán)?？傮w來(lái)說(shuō)，訴訟要件與本案要件的主要區(qū)別在于，訴訟要件從程序角度審查訴之合法性問(wèn)題，而本案要件則從實(shí)體法的角度判斷當(dāng)事人所提之訴是否能夠得到支持。

如前所述，集體土地征收與補(bǔ)償涉多主體、多階段、多環(huán)節(jié)，起訴的行政行為不同，適格的原告和被告即有可能發(fā)生變化。審判實(shí)踐中，涉集體土地征收與補(bǔ)償案件的裁駁率偏高，多與此有關(guān)。為避免因原被告資格問(wèn)題被裁定駁回起訴繼而引發(fā)循環(huán)訴訟、重復(fù)訴訟，及時(shí)保障被征收人的合法權(quán)益，人民法院要準(zhǔn)確理解行政訴訟法第二十五條第一款規(guī)定的“利害關(guān)系”，將當(dāng)事人是否具有值得通過(guò)訴訟途徑保護(hù)的合法權(quán)益作為判斷當(dāng)事人是否具有原告主體資格的重要標(biāo)準(zhǔn)，依法確定集體土地征收與補(bǔ)償案件的原告，并以“誰(shuí)行為、誰(shuí)被告”以及“職權(quán)法定”為一般原則，準(zhǔn)確確定案件的適格被告。

（一）原土地權(quán)利人不服征地后續(xù)行為的原告資格

征地批復(fù)依法公告后，原集體土地權(quán)利人是否具有起訴征地后續(xù)行為的原告資格，實(shí)踐中爭(zhēng)議很大。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)民法典第二百二十九條的規(guī)定，征收決定自作出及公告時(shí)起對(duì)外發(fā)生物權(quán)轉(zhuǎn)移的法律效力，原集體土地權(quán)利人就此喪失集體土地所有權(quán)和使用權(quán)，故自征收決定作出之日起，對(duì)原集體土地權(quán)利人產(chǎn)生實(shí)際影響的是土地征收及補(bǔ)償安置行為，至于行政機(jī)關(guān)如何處置已經(jīng)征收為國(guó)有的土地，與原集體土地權(quán)利人已無(wú)利害關(guān)系，其不得就此提起訴訟。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，民法典第二百二十九條規(guī)定不能簡(jiǎn)單理解為征收決定自作出及公告送達(dá)時(shí)即生效，而應(yīng)當(dāng)理解為按照土地管理法及其實(shí)施條例的要求，完成包括進(jìn)行安置、支付補(bǔ)償在內(nèi)的全部征收程序后，征收行為方告完成，征收決定才能產(chǎn)生完整的物權(quán)轉(zhuǎn)移的法律效力，故在完成補(bǔ)償安置之前，即使征收文件已經(jīng)下達(dá)，原集體土地權(quán)利人仍然與征地后續(xù)行為具有法律上的利害關(guān)系，可以就此提起訴訟。上述兩種觀點(diǎn)均有合理之處，但亦存在不足：第一種觀點(diǎn)無(wú)法解釋土地管理法關(guān)于地上房屋“先補(bǔ)償后搬遷”規(guī)定的合理性，且對(duì)被征收人的合法權(quán)益保障不到位；第二種觀點(diǎn)雖就土地管理法“先補(bǔ)償后搬遷”規(guī)定作出較好解釋，但與民法典相關(guān)規(guī)定以及行政行為一經(jīng)送達(dá)即生效的一般法理難以自洽。

對(duì)此，筆者認(rèn)為，被征收人所擁有的原集體土地所有權(quán)和使用權(quán)轉(zhuǎn)化為補(bǔ)償安置請(qǐng)求權(quán)的過(guò)程，從法律屬性上分析，類似于物權(quán)轉(zhuǎn)化為債權(quán)的過(guò)程。根據(jù)土地管理法第四十八條第四款及最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第14條第1款第3項(xiàng)規(guī)定，原集體土地權(quán)利人依法得到補(bǔ)償安置（包括已經(jīng)依法補(bǔ)償安置但被征收人無(wú)正當(dāng)理由拒絕接受情形），是征收人要求被征收人實(shí)際交出土地，從而實(shí)現(xiàn)完整的土地所有權(quán)的要件之一。據(jù)此，雖然土地被征收，土地所有權(quán)發(fā)生改變，但在被征收人所享有的補(bǔ)償安置之債因清償而消滅之前，被征收人仍可合法占有、使用土地，從而形成債權(quán)人持續(xù)占有債務(wù)人不動(dòng)產(chǎn)直至債權(quán)圓滿清償?shù)臋?quán)利狀態(tài)。在此情形下，省級(jí)以上人民政府作出的征地批準(zhǔn)行為依法公告后，即發(fā)生法律效力，原集體土地上的所有權(quán)、使用權(quán)隨之消滅、轉(zhuǎn)移，被征收土地的權(quán)利人或者利害關(guān)系人不服行政機(jī)關(guān)出讓國(guó)有土地使用權(quán)以及辦理相應(yīng)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書的物權(quán)處分行為的，不具有原告資格。但是，在土地征收過(guò)程中，有關(guān)行政機(jī)關(guān)未依法履行法定或者約定的補(bǔ)償安置義務(wù)的，例如行政機(jī)關(guān)未落實(shí)征地補(bǔ)償安置協(xié)議約定的補(bǔ)償安置內(nèi)容，或者在未能達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議的情況下沒有及時(shí)作出征地補(bǔ)償安置決定，因此時(shí)被征收人仍享有對(duì)土地合法占有、使用的權(quán)利，故其可以就強(qiáng)制拆除等影響其占有、使用土地、房屋合法權(quán)益的行政行為提起訴訟。

（二）土地實(shí)際使用人的原告資格

實(shí)踐中對(duì)最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第4條規(guī)定的“實(shí)際使用人”的具體范圍，意見分歧較大。對(duì)于集體土地而言，所有權(quán)人是成員集體，使用權(quán)人則包括以下兩類：一類是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)、居住權(quán)、地役權(quán)等法定的用益物權(quán)人；另一類是通過(guò)租賃等債權(quán)方式獲得土地使用權(quán)能的使用權(quán)人。在用益物權(quán)中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)雖然具有流轉(zhuǎn)性，但因其權(quán)利對(duì)象是集體土地，這一用途受到管制且主體范圍限定的特定物，導(dǎo)致其流轉(zhuǎn)性受到較大限制。基于此種限制，便產(chǎn)生了所謂的“實(shí)際使用人”，比如：1.非集體經(jīng)濟(jì)組織成員，因繼承農(nóng)村房屋而占有宅基地的；2.已經(jīng)擁有宅基地，又因集體經(jīng)濟(jì)組織成員間轉(zhuǎn)讓房屋占有宅基地的；3.未經(jīng)依法批準(zhǔn)占地建房，但符合法律、法規(guī)以及不與上位法相沖突的規(guī)章、省級(jí)以上人民政府依法制定的規(guī)范性文件中規(guī)定的可以補(bǔ)辦、完善手續(xù)、有償使用或者在一定期限內(nèi)予以保留等情形的。上述幾類土地使用人，因其權(quán)利狀態(tài)上存在瑕疵，故不能稱其為“使用權(quán)人”，但由于其對(duì)土地的實(shí)際使用，系通過(guò)合法流轉(zhuǎn)取得，故而對(duì)其實(shí)際占有、使用土地的狀態(tài)應(yīng)予承認(rèn)?；诖耍徽魇占w土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人以外的其他實(shí)際使用人，僅與其實(shí)際使用土地上的住宅、其他地上附著物和青苗等的補(bǔ)償費(fèi)用之間具有利害關(guān)系的，可以就上述事項(xiàng)的補(bǔ)償問(wèn)題以自己的名義提起訴訟。例外情形是，因非法占用土地而明顯不具有合法權(quán)益，以及根據(jù)法律規(guī)定或者當(dāng)事人之間的有效約定，相關(guān)補(bǔ)償權(quán)益由土地所有權(quán)人、使用權(quán)人獲取的，此時(shí)實(shí)際使用人因缺乏權(quán)利基礎(chǔ)或者缺乏訴的利益，故不具有行政訴訟原告主體資格；屬于民事爭(zhēng)議的，一般可以通過(guò)民事程序解決相關(guān)補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛。

（三）集體土地上房屋承租人的原告資格

根據(jù)土地管理法第四十七條的規(guī)定，征收部門要與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人就補(bǔ)償、安置等簽訂協(xié)議。如前所述，通過(guò)租賃等債權(quán)方式獲得土地使用權(quán)能的主體，亦屬于使用權(quán)人，但囿于債權(quán)的相對(duì)性，承租人是否可以直接成為補(bǔ)償安置主體，就成為實(shí)踐中頗具爭(zhēng)議的問(wèn)題。持肯定觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，不動(dòng)產(chǎn)租賃權(quán)異于普通債權(quán)，其具備對(duì)抗第三人的物權(quán)效力，屬于物權(quán)化的債權(quán)，此種基于物權(quán)屬性的“對(duì)抗性”在征收過(guò)程中的表現(xiàn)，即是其應(yīng)當(dāng)與物權(quán)一樣成為獨(dú)立的征收客體，一般性地享有補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)。對(duì)此，筆者認(rèn)為，土地管理法第四十七條規(guī)定的“所有權(quán)人”“使用權(quán)人”并非一般意義上的“所有權(quán)人”“使用權(quán)人”，而是能夠直接作為補(bǔ)償安置義務(wù)對(duì)象，從而具備與征收主體簽約的法定主體資格。不論是什么樣的財(cái)產(chǎn)被征收，都要得到相應(yīng)補(bǔ)償，但是財(cái)產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)不同，其主張補(bǔ)償?shù)膶?duì)象和方式就有所不同。對(duì)于物權(quán)人來(lái)說(shuō)，由于物權(quán)具有排他、對(duì)世的效力，因此，其可以直接向征收主體主張補(bǔ)償；但對(duì)于債權(quán)人來(lái)說(shuō)，債權(quán)具有相對(duì)性，其所受到的損害一般只能向作為債務(wù)人的相對(duì)方主張。故而，集體土地上的所有權(quán)人、用益物權(quán)人都屬于可以直接與征收部門簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議的主體，但基于租賃等債權(quán)關(guān)系取得土地使用權(quán)的主體，一般只能根據(jù)債的相對(duì)性，向出租人主張補(bǔ)償，即：征收主體先將補(bǔ)償款項(xiàng)支付給作為物權(quán)人的出租人，再由出租人依據(jù)租賃合同，另行補(bǔ)償給承租人，這與現(xiàn)行的國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償?shù)哪Ｊ较嗤?/p>

至于租賃權(quán)的物權(quán)化問(wèn)題，筆者認(rèn)為，一方面，租賃權(quán)固然具有一定的物權(quán)屬性，但其本質(zhì)上畢竟是債權(quán)，作為債權(quán)，根據(jù)民法典第五百五十七條規(guī)定，其有自己特有的、法定的消滅途徑和方式。征收作為一種物權(quán)變動(dòng)行為，可能會(huì)導(dǎo)致債權(quán)標(biāo)的物喪失，但并不會(huì)直接消滅債權(quán)關(guān)系本身。既然征收并不直接導(dǎo)致債權(quán)的消滅，則債權(quán)自然不能因征收而一般性地成為征收客體。另一方面，物權(quán)性債權(quán)具有的所謂“對(duì)抗性”，主要對(duì)抗民事法律關(guān)系中其他基于法律行為取得物權(quán)的第三人，即主要適用于繼受取得領(lǐng)域。但征收是一種基于非法律行為的原始取得，作為一種非合意的取得方式，其典型特征是不依賴他人的權(quán)利。因此，債權(quán)具有的“對(duì)抗性”無(wú)法對(duì)抗征收行為，從而不存在從“對(duì)抗性”引發(fā)出其可以一般性地作為獨(dú)立征收客體，并享有補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)的問(wèn)題。

例外的是，如果征收部門對(duì)物權(quán)的補(bǔ)償未能或者不能涵蓋承租人的合法利益，例如，征收部門與作為房屋所有權(quán)人的出租人簽訂的征地補(bǔ)償安置協(xié)議，未就承租人的裝飾裝修、停產(chǎn)停業(yè)等損失的補(bǔ)償進(jìn)行約定，由此導(dǎo)致債權(quán)人的利益無(wú)法在債的法律框架下解決。此時(shí)，即應(yīng)賦予承租人突破債的相對(duì)性，就其合法債權(quán)所享有的權(quán)益直接向征收人進(jìn)行主張的補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)，從而產(chǎn)生類似于民法上債的保全的法律效果，以確保債權(quán)不因征收而受到實(shí)質(zhì)性的損害。

（四）征地補(bǔ)償安置協(xié)議類案件的當(dāng)事人

土地管理法第四十七條第四款規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門測(cè)算并落實(shí)有關(guān)費(fèi)用，保證足額到位，與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人就補(bǔ)償、安置等簽訂協(xié)議；……”實(shí)踐中，被征收人針對(duì)征地補(bǔ)償安置協(xié)議提起訴訟，應(yīng)以“縣級(jí)以上地方人民政府”，還是“有關(guān)部門”為適格被告，爭(zhēng)議較大。筆者認(rèn)為，此處應(yīng)注意兩點(diǎn)：一是注意區(qū)分“協(xié)議當(dāng)事人”和“締約當(dāng)事人”。行政訴訟法第二十六條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告?！钡?，該條第五款同時(shí)規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)委托的組織所作的行政行為，委托的行政機(jī)關(guān)是被告。”因此，通常情況下，協(xié)議的締約當(dāng)事人也就是協(xié)議當(dāng)事人，但是，如果存在“委托”和“授權(quán)”情形，則會(huì)存在“協(xié)議當(dāng)事人”和“締約當(dāng)事人”的錯(cuò)位，此時(shí)，根據(jù)前述規(guī)定，應(yīng)以委托人為被告。二是在認(rèn)定是否存在“委托”時(shí)，原則上采取“顯名主義”原則。即只有在受托的行政機(jī)關(guān)，以委托機(jī)關(guān)的名義簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議的情況下，例如，協(xié)議本身載有“受某某縣人民政府委托（授權(quán)）簽訂本協(xié)議”等內(nèi)容，才能認(rèn)定委托關(guān)系成立。凡不以委托機(jī)關(guān)名義實(shí)施的行為，除非有證據(jù)證明協(xié)議相對(duì)方訂立協(xié)議時(shí)知道委托關(guān)系存在，否則，其法律后果應(yīng)由受托機(jī)關(guān)自行承擔(dān)。其原理在于，“非依意思不負(fù)擔(dān)義務(wù)”的原則，即：簽訂協(xié)議的行為是一個(gè)法律行為，法律行為的本質(zhì)是一種意思表示，在有相對(duì)人的情況下，一方當(dāng)事人的意思只約束作出該意思表示的己方當(dāng)事人和該意思表示所指向的相對(duì)人。實(shí)踐中，由于有些地方性法規(guī)、規(guī)章規(guī)定設(shè)區(qū)的市、縣政府可指定政府部門或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議，人民法院應(yīng)謹(jǐn)慎確定并尊重行政主體資格。

（五）強(qiáng)制拆除案件的適格被告

房屋、建筑物及其附屬設(shè)施等不動(dòng)產(chǎn)，在農(nóng)民的各類財(cái)產(chǎn)構(gòu)成中占有重要份額，對(duì)此類不動(dòng)產(chǎn)的強(qiáng)制拆除涉及失地農(nóng)民重大財(cái)產(chǎn)權(quán)益，必須嚴(yán)格依照法律規(guī)定，遵照法定程序，依法穩(wěn)慎實(shí)施。但實(shí)踐中以“拆除違法建筑”“拆除危險(xiǎn)房屋”“誤拆”以及借“民事主體”名義拆遷等手段違法實(shí)施強(qiáng)制拆除的行為仍不時(shí)發(fā)生，強(qiáng)制拆除主體不明確的情況屢見不鮮，人民群眾對(duì)此反映強(qiáng)烈。2024年，最高人民法院專門出臺(tái)《關(guān)于強(qiáng)制拆除主體不明確時(shí)被告確定與起訴期限計(jì)算問(wèn)題的批復(fù)》，進(jìn)一步明確強(qiáng)制拆除主體不明確的情況下，原告可以以現(xiàn)有證據(jù)初步證明實(shí)施強(qiáng)制拆除行為的行政機(jī)關(guān)為被告提起訴訟，以及人民法院在此類案件中負(fù)有調(diào)查確定適格被告的職責(zé)。在確定強(qiáng)制拆除案件適格被告問(wèn)題上，需要明確兩個(gè)核心規(guī)則：一是“誰(shuí)行為、誰(shuí)被告”規(guī)則。土地征收過(guò)程中，被征收土地的權(quán)利人或者利害關(guān)系人對(duì)強(qiáng)制拆除其建筑物或者其他設(shè)施不服，提起訴訟的，以作出強(qiáng)制拆除決定的行政機(jī)關(guān)為被申請(qǐng)人、被告；沒有強(qiáng)制拆除決定的，以具體實(shí)施強(qiáng)制拆除行為的行政機(jī)關(guān)為被告。二是事實(shí)推定規(guī)則。被征收人未收到強(qiáng)制拆除決定，且實(shí)施強(qiáng)制拆除行為的主體不明確的，可以以組織實(shí)施土地征收工作的縣級(jí)以上地方人民政府或者其他現(xiàn)有證據(jù)初步證明實(shí)施強(qiáng)制拆除行為的行政機(jī)關(guān)為被告。此處的“初步證據(jù)”，一方面旨在要求原告對(duì)此承擔(dān)舉證責(zé)任，但另一方面也表明，該舉證責(zé)任只需達(dá)到證明該行政主體具有實(shí)施被訴強(qiáng)制拆除行為的可能性即可，此后證明責(zé)任轉(zhuǎn)移給被告。至于基層自治組織等主體自認(rèn)實(shí)施強(qiáng)制拆除行為的，人民法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合拆除行為是否發(fā)生在土地征收過(guò)程中、參與拆除人員的身份、有關(guān)部門在其中發(fā)揮的作用、土地的最終用途以及補(bǔ)償安置方式等情況綜合判斷責(zé)任主體。在相關(guān)證據(jù)足以推翻有關(guān)主體的自認(rèn)，能夠認(rèn)定強(qiáng)制拆除行為系受行政機(jī)關(guān)委托、授權(quán)而實(shí)施的情況下，應(yīng)當(dāng)以委托、授權(quán)的行政機(jī)關(guān)為被告。

三

關(guān)于起訴期限

在涉及土地征收的案件中，最具爭(zhēng)議的莫過(guò)于不履行征地補(bǔ)償安置法定職責(zé)案件的起訴期限問(wèn)題。依法對(duì)被征收人進(jìn)行補(bǔ)償安置，是征收部門依法應(yīng)當(dāng)主動(dòng)履行的法定職責(zé)，不以被征收人申請(qǐng)為前提，且不因被征收人的履責(zé)申請(qǐng)而轉(zhuǎn)變?yōu)橐郎暾?qǐng)應(yīng)履行的法定職責(zé)。對(duì)于行政不作為行為的起訴期限，行政訴訟法第四十七條第一款僅規(guī)定了針對(duì)依申請(qǐng)情形下行政不作為的起訴期限的始點(diǎn)為行政機(jī)關(guān)在接到申請(qǐng)之日起2個(gè)月內(nèi)不履行,但未規(guī)定終點(diǎn)。為此，最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《行訴法解釋》）第66條規(guī)定對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)提起訴訟的應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)期限屆滿之日起6個(gè)月內(nèi)提起。亦即對(duì)起訴依申請(qǐng)不作為行為規(guī)定了6個(gè)月的期限終點(diǎn)。但是，實(shí)踐中對(duì)于行政不作為行為如何適用該期限，以及6個(gè)月期限屆滿后是否可以通過(guò)重復(fù)申請(qǐng)使得該期限事實(shí)上無(wú)限繼續(xù)下去的問(wèn)題，一直存有較大爭(zhēng)議。解決該問(wèn)題，需要厘清補(bǔ)償安置請(qǐng)求權(quán)的性質(zhì)和起訴期限與訴訟時(shí)效的適用問(wèn)題。

起訴期限設(shè)定的目的在于平衡當(dāng)事人訴權(quán)保護(hù)與行政秩序穩(wěn)定這兩種價(jià)值，即在保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)的前提下，讓以行政行為為核心的社會(huì)秩序盡快穩(wěn)定。而在行政機(jī)關(guān)消極不作為的情況下，并不存在需要維護(hù)因行政行為而形成的社會(huì)關(guān)系，自然缺乏傳統(tǒng)起訴期限適用的理論基礎(chǔ)。從該角度分析，對(duì)于消極不作為的行為，認(rèn)為當(dāng)事人的起訴不受起訴期限的限制，具有一定合理性。但在給付訴訟中，除行政法律關(guān)系外，還存在另一個(gè)維度，即請(qǐng)求權(quán)的限制問(wèn)題。具體到補(bǔ)償安置請(qǐng)求權(quán)，此種請(qǐng)求權(quán)是被征收人或者利害關(guān)系人在喪失土地所有權(quán)、使用權(quán)后，取得的要求行政機(jī)關(guān)給予對(duì)價(jià)給付的權(quán)利，是一種負(fù)擔(dān)行為而非物權(quán)處分行為。因此，補(bǔ)償安置請(qǐng)求權(quán)在性質(zhì)上更類似于債權(quán)請(qǐng)求權(quán)，理論上應(yīng)當(dāng)受到訴訟時(shí)效的限制。但與一般的債權(quán)請(qǐng)求權(quán)不同，征收過(guò)程中的補(bǔ)償安置請(qǐng)求權(quán)固然以財(cái)產(chǎn)為主要內(nèi)容，但還包含社會(huì)保障等具有一定人身屬性的給付內(nèi)容，故又不宜完全適用民法上的訴訟時(shí)效，而應(yīng)適當(dāng)有所放寬?；诖耍P者認(rèn)為，集體土地征收過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)既未簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議，亦未作出征地補(bǔ)償安置決定，被征收土地的權(quán)利人或者利害關(guān)系人請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)履行補(bǔ)償安置職責(zé)，并以此次申請(qǐng)未得到支持為由提起訴訟的，可以依據(jù)行政訴訟法第四十七條及《行訴法解釋》第66條的有關(guān)規(guī)定，計(jì)算起訴期限，但自行政機(jī)關(guān)履行補(bǔ)償安置職責(zé)期限屆滿之日起，最長(zhǎng)不得超過(guò)行政訴訟法第四十六條第二款規(guī)定的20年。而根據(jù)民法典第一百八十八條的規(guī)定，民事訴訟最長(zhǎng)權(quán)利保護(hù)期間為20年，該期間與行政訴訟的最長(zhǎng)起訴期限正好相同。如果當(dāng)事人就前述補(bǔ)償安置問(wèn)題提起訴訟超過(guò)起訴期限，行政機(jī)關(guān)又確未依法履行補(bǔ)償安置職責(zé)的，人民法院可以通過(guò)向有關(guān)部門發(fā)送司法建議書等方式，推動(dòng)解決矛盾糾紛，充分保障被征收人的應(yīng)得合法權(quán)益。

四

關(guān)于實(shí)體審理、判決及執(zhí)行

集體土地征收事關(guān)被征收人切身利益，在所有涉集體土地征收與補(bǔ)償?shù)纳显V、申請(qǐng)?jiān)賹彴讣?，絕大部分案件由原告方提出，且上訴率、申請(qǐng)?jiān)賹徛瘦^高，這在一定程度上表明行政訴訟原告的權(quán)利救濟(jì)存在一些欠缺。其表現(xiàn)之一是，人民法院在保護(hù)私權(quán)和維護(hù)公益之間進(jìn)行價(jià)值判斷、利益衡量時(shí)，存在泛化公共利益的傾向，進(jìn)而影響到對(duì)當(dāng)事人權(quán)益的保障。實(shí)質(zhì)解決行政爭(zhēng)議需要在保護(hù)權(quán)利與監(jiān)督行政的平衡中實(shí)現(xiàn)，為此，行政審判需要同步加大保護(hù)被征收人實(shí)體合法權(quán)益和監(jiān)督促進(jìn)依法行政的力度，在堅(jiān)持對(duì)征地補(bǔ)償行為合法性全面審查的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)訴訟請(qǐng)求和核心爭(zhēng)議的審查與回應(yīng)，依法及時(shí)作出明確具體、有執(zhí)行內(nèi)容、有利于實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議的裁判，以依法保護(hù)被征收人的合法權(quán)益為著眼點(diǎn)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)違法征收土地、履行征地補(bǔ)償安置職責(zé)不到位、強(qiáng)制拆除程序違法等行為的監(jiān)督制約，充分發(fā)揮司法最終裁判的作用。

（一）公共利益之界定

憲法（2018年修正）第十三條第三款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”民法典第二百四十三條第一款規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和組織、個(gè)人的房屋以及其他不動(dòng)產(chǎn)?！?019年修正的土地管理法第四十五條中規(guī)定，為了公共利益的需要，滿足法定情形確需征收農(nóng)民集體所有的土地的，可以依法實(shí)施征收。據(jù)此，公共利益成為我國(guó)土地征收的唯一合法性動(dòng)因。為避免公共利益的泛化，土地管理法第四十五條第一款將征收集體土地的具體情形限定為6種，體現(xiàn)了嚴(yán)格限制征地范圍，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益的精神。同時(shí)，該條第二款還規(guī)定相關(guān)建設(shè)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，第一款第四項(xiàng)、第五項(xiàng)規(guī)定的建設(shè)活動(dòng)還應(yīng)當(dāng)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃，第五項(xiàng)規(guī)定的成片開發(fā)應(yīng)當(dāng)符合國(guó)務(wù)院自然資源主管部門規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步明確土地征收的前提和要求，既保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要正常的土地需求，又要防止不當(dāng)或者過(guò)度征地。上述規(guī)定為判斷集體土地征收行為是否符合公共利益奠定了規(guī)范基礎(chǔ)。

實(shí)踐中，具體判斷特定征收項(xiàng)目是否具有公益屬性，應(yīng)重點(diǎn)考慮以下因素：一是要結(jié)合立項(xiàng)文件、相關(guān)用地分類標(biāo)準(zhǔn)、劃撥用地目錄等判斷擬征收土地的具體用地項(xiàng)目是否符合公共利益情形；二是要結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃等相關(guān)規(guī)劃、計(jì)劃，進(jìn)一步查明項(xiàng)目的公益屬性，防止地方人民政府不當(dāng)或過(guò)度動(dòng)用征地權(quán)；三是對(duì)于以成片開發(fā)方式征收土地的，要嚴(yán)格審查縣級(jí)以上地方人民政府在申報(bào)土地征收時(shí)，是否按照自然資源部《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定，編制土地征收成片開發(fā)方案并報(bào)請(qǐng)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)。需要注意的是，根據(jù)《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)》，成片開發(fā)必須滿足以下條件：一是不能遍地開花，對(duì)農(nóng)業(yè)用地過(guò)分侵占，要求必須在國(guó)土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)。二是要促進(jìn)公共利益，要求成片開發(fā)范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及其他公益性用地比例一般不低于40%。三是尊重農(nóng)民的選擇權(quán)，土地征收成片開發(fā)方案應(yīng)當(dāng)充分征求成片開發(fā)范圍內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見，并經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)或者代表大會(huì)2/3以上成員同意。四是尊重專家和公眾意見，省級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織人大代表、政協(xié)委員和相關(guān)領(lǐng)域的專家組成專家委員會(huì)，對(duì)土地征收成片開發(fā)方案的科學(xué)性、必要性進(jìn)行論證，并以此作為批準(zhǔn)土地征收成片開發(fā)方案的重要依據(jù)。五是規(guī)定負(fù)面清單，包括涉及占用永久基本農(nóng)田，市縣區(qū)域內(nèi)存在大量批而未供或者閑置土地，各類開發(fā)區(qū)、城市新區(qū)土地利用效率低下，已批準(zhǔn)實(shí)施的土地征收成片開發(fā)連續(xù)兩年未完成方案安排的年度實(shí)施計(jì)劃等情形。

（二）征地前期工作是否符合法定程序之認(rèn)定

土地征收是國(guó)家為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定、法定程序?qū)⑥r(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地的一種強(qiáng)制性行政行為。嚴(yán)格依照法定程序進(jìn)行，堅(jiān)持程序正義，才能保護(hù)被征收人的合法權(quán)益。為了保障被征收人的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，新土地管理法在完善土地征收程序方面作出多項(xiàng)制度創(chuàng)新，改變過(guò)去先批地再與農(nóng)民協(xié)商的做法，進(jìn)一步細(xì)化征地批前公告、土地調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、征地補(bǔ)償安置方案公告及聽證、補(bǔ)償?shù)怯洝⒑炗喺鞯匮a(bǔ)償安置協(xié)議、落實(shí)補(bǔ)償費(fèi)用等程序，通過(guò)嚴(yán)格的程序限制地方人民政府濫用征地權(quán)，體現(xiàn)了民法典時(shí)代加強(qiáng)被征收人合法財(cái)產(chǎn)保護(hù)的理念，確保土地征收實(shí)現(xiàn)程序正義和實(shí)體公正。上述程序的引入，廢棄了集體土地征收由政府單方面決定的做法，使征收行為成為一種通過(guò)公共參與模式對(duì)集體土地進(jìn)行開發(fā)利用的活動(dòng)。

對(duì)于征地前期工作是否符合法定程序，要重點(diǎn)審查以下內(nèi)容：一是縣級(jí)以上地方人民政府是否在依法完成土地征收預(yù)公告、土地利用現(xiàn)狀調(diào)查、土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、擬定征地補(bǔ)償安置方案并予以公告、測(cè)算并落實(shí)有關(guān)費(fèi)用、簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議等前期工作后，方申請(qǐng)征收土地。二是縣級(jí)以上地方人民政府在申請(qǐng)征收土地時(shí)，是否對(duì)前期程序履行情況，特別是對(duì)征地補(bǔ)償安置方案公告及聽證情況、個(gè)別未簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議情況等進(jìn)行如實(shí)說(shuō)明。三是省級(jí)人民政府和省級(jí)自然資源主管部門對(duì)縣級(jí)以上地方人民政府履行征地前期程序情況是否進(jìn)行嚴(yán)格審查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題是否責(zé)令及時(shí)糾正。

（三）已納入規(guī)劃城市建設(shè)范圍的集體土地上房屋的補(bǔ)償

對(duì)于農(nóng)村集體土地被征用后地上房屋的補(bǔ)償問(wèn)題，最高人民法院行政審判庭《關(guān)于農(nóng)村集體土地征用后地上房屋拆遷補(bǔ)償有關(guān)問(wèn)題的答復(fù)》（〔2005〕行他字第5號(hào)）指出：“行政機(jī)關(guān)征用農(nóng)村集體土地之后，被征用土地上的原農(nóng)村居民對(duì)房屋仍享有所有權(quán)，房屋所在地已被納入城市規(guī)劃區(qū)的，應(yīng)當(dāng)參照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》及有關(guān)規(guī)定，對(duì)房屋所有權(quán)人予以補(bǔ)償安置?！痹谠撆鷱?fù)針對(duì)的請(qǐng)示案件中，涉案土地被征收的時(shí)間是1994年，而補(bǔ)償安置時(shí)間為2003年。其間，涉案房屋所在的土地已經(jīng)納入城市規(guī)劃區(qū)。為保障被征收人的合法權(quán)益，該批復(fù)確立了參照城市房屋予以補(bǔ)償?shù)脑瓌t。此后，該批復(fù)雖然失效，但其所確立的集體土地征收后，地上房屋沒有及時(shí)補(bǔ)償情況下的補(bǔ)償原則，被最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》所吸收，該解釋第12條第2款作出更為明確地規(guī)定：“征收農(nóng)村集體土地時(shí)未就被征收土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行安置補(bǔ)償，補(bǔ)償安置時(shí)房屋所在地已納入城市規(guī)劃區(qū)，土地權(quán)利人請(qǐng)求參照?qǐng)?zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，人民法院一般應(yīng)予支持，但應(yīng)當(dāng)扣除已經(jīng)取得的土地補(bǔ)償費(fèi)?！庇捎趯?duì)該款規(guī)定的理解不一致，實(shí)踐中，對(duì)集體土地先征后用情形下，地上房屋的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題一直存有爭(zhēng)議，亦由此引發(fā)大量案件，裁判規(guī)則亟待統(tǒng)一。

實(shí)踐中，集體土地征收與地上房屋征收分離的情形大致有兩種：一種是土地被征收時(shí)，僅支付了土地補(bǔ)償費(fèi)，但沒有對(duì)地上房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)償安置，即最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第12條第2款規(guī)定的情形；另一種是土地被征收時(shí)，既沒有支付土地補(bǔ)償費(fèi)，也沒有對(duì)地上房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)償安置。兩種情形的區(qū)別在于補(bǔ)償安置的內(nèi)容是否包含土地補(bǔ)償費(fèi)：在前者，由于國(guó)有土地上房屋評(píng)估包含地價(jià)，如果行政機(jī)關(guān)征收土地時(shí)已經(jīng)支付土地補(bǔ)償款，按照國(guó)有土地上房屋的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，就需要扣除已經(jīng)支付的土地補(bǔ)償費(fèi)；而在后者，由于征收時(shí)并沒有支付土地補(bǔ)償費(fèi)，則不存在扣除的問(wèn)題。需要指出的是，兩種情形下的“沒有補(bǔ)償安置”均不宜簡(jiǎn)單地理解為未支付補(bǔ)償安置款，或是未進(jìn)行住房安置，而應(yīng)當(dāng)理解為行政機(jī)關(guān)在征收集體土地時(shí)既沒有制定發(fā)布征地補(bǔ)償安置方案，亦沒有以其他方式確定補(bǔ)償安置內(nèi)容、實(shí)施補(bǔ)償安置工作，從而使土地征收工作與補(bǔ)償安置工作未在同一征收程序中進(jìn)行，從而使得本應(yīng)在一個(gè)程序中“齊步走”的工作，實(shí)際形成“兩步走”的局面。在此情形下，如果補(bǔ)償安置時(shí)房屋所在地已納入規(guī)劃城市建設(shè)范圍，由于被征收的土地實(shí)際上已經(jīng)具有國(guó)有土地的性質(zhì)，且納入規(guī)劃城市建設(shè)范圍，為充分保障被征收人的居住生活水平不降低，土地權(quán)利人請(qǐng)求參照?qǐng)?zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)予支持。但是，行政機(jī)關(guān)作出征收土地決定時(shí)已經(jīng)一并制定發(fā)布征地補(bǔ)償安置方案，或者已經(jīng)對(duì)補(bǔ)償安置工作作出安排，僅因客觀原因?qū)е卵a(bǔ)償安置過(guò)程較長(zhǎng)，時(shí)間間隔較大，補(bǔ)償安置工作未能及時(shí)完成的，即使補(bǔ)償安置時(shí)被征收土地已納入規(guī)劃城市建設(shè)范圍，也應(yīng)當(dāng)按照歷史遺留問(wèn)題對(duì)待，而不宜從根本上改變補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于因政府原因延遲安置給被征收人造成的損失，可以在已經(jīng)公布的征地補(bǔ)償安置方案的基礎(chǔ)上，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和現(xiàn)實(shí)情況，通過(guò)計(jì)付利息、參考同類地區(qū)適用的區(qū)片綜合地價(jià)和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方式，按照“保障被征收人原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”的原則，對(duì)補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)和方式進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

（四）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的一并審查

實(shí)踐中，被征收人最常見的訴訟理由莫過(guò)于“征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低”。根據(jù)土地管理法第四十八條第三款、第四款及《土地管理法實(shí)施條例》第三十二條第一款有關(guān)規(guī)定，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)包括土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)以及房屋、青苗等其他地上附著物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，就其性質(zhì)而言，乃是一種在一定區(qū)域范圍內(nèi)，對(duì)不特定對(duì)象能夠反復(fù)普遍適用的規(guī)范性文件，具有抽象行政行為的屬性，與征地補(bǔ)償安置方案有所不同。而對(duì)于規(guī)范性文件的合法性審查，行政訴訟法第五十三條、第六十四條已作出明確規(guī)定。據(jù)此，對(duì)于以規(guī)范性文件形式存在的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，人民法院雖然不能將其作為訴訟標(biāo)的進(jìn)行審理并作出判決，但可以根據(jù)原告的申請(qǐng)，在對(duì)相關(guān)行政行為進(jìn)行審理的同時(shí)，以附帶審查的方式對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。然而，對(duì)具有高度專業(yè)性的行為如何審查，一直是行政審判實(shí)踐中的難點(diǎn)。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，對(duì)于涉及區(qū)片綜合地價(jià)此種高度專業(yè)性的事項(xiàng)，司法機(jī)關(guān)確實(shí)需要對(duì)行政機(jī)關(guān)的首次判斷給予必要的尊重，但專業(yè)性并不意味著行政機(jī)關(guān)具有完全的裁量余地，更不意味著排除司法審查。

首先，從裁量權(quán)的角度分析，土地管理法第四十八條第三款規(guī)定：“制定區(qū)片綜合地價(jià)應(yīng)當(dāng)綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產(chǎn)值、土地區(qū)位、土地供求關(guān)系、人口以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等因素，并至少每3年調(diào)整或者重新公布一次?！备鶕?jù)《征收農(nóng)用地區(qū)片綜合地價(jià)測(cè)算規(guī)程》，其中的土地原用途、土地資源條件、土地產(chǎn)值可以通過(guò)產(chǎn)值還原法以及農(nóng)用地價(jià)格調(diào)整法來(lái)實(shí)現(xiàn)，土地區(qū)位、土地供求關(guān)系可以通過(guò)征地案例比較法來(lái)實(shí)現(xiàn)，人口以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平可以通過(guò)社會(huì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)更新法來(lái)實(shí)現(xiàn)。對(duì)于通過(guò)不同方法計(jì)算出的土地價(jià)值，《征收農(nóng)用地區(qū)片綜合地價(jià)測(cè)算規(guī)程》還規(guī)定了分析驗(yàn)證和綜合平衡的具體標(biāo)準(zhǔn)。此外，在分析驗(yàn)證的基礎(chǔ)上，可以通過(guò)以下標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合平衡：各區(qū)片的區(qū)片綜合地價(jià)水平應(yīng)保持合理價(jià)差，在征地補(bǔ)償政策、補(bǔ)償安置途徑與方式基本相同的情況下，縣域范圍內(nèi)相鄰片區(qū)的區(qū)片綜合地價(jià)差異不宜超過(guò)30%；社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相當(dāng)?shù)目h、市級(jí)行政單元之內(nèi)，區(qū)片綜合地價(jià)的最高值之間的差異幅度和最低值之間的差異幅度，均不宜超過(guò)30%。由此可以看出，不但土地管理法第四十八條第三款明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)在制定區(qū)片地價(jià)時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮的因素，而且在相關(guān)的規(guī)范性文件中，還提供了具體的計(jì)算方法和明確的驗(yàn)證平衡標(biāo)準(zhǔn)，人民法院可以據(jù)此進(jìn)行合法性審查。

其次，從證明責(zé)任的角度分析，行政訴訟法第三十四條規(guī)定：“被告對(duì)作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。被告不提供或者無(wú)正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)，視為沒有相應(yīng)證據(jù)?！备鶕?jù)上述規(guī)定，規(guī)范性文件作為一種行政行為，其合法性應(yīng)由作出機(jī)關(guān)承擔(dān)證明責(zé)任。在有關(guān)行政機(jī)關(guān)尚未充分履行證明責(zé)任的情況下，如果人民法院直接作出“原告雖認(rèn)為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，但沒有證據(jù)證明”的認(rèn)定，顯然是推定作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性文件合法，而要求原告承擔(dān)證明責(zé)任，則明顯違反行政訴訟法關(guān)于證明責(zé)任分配的規(guī)定。此外，《行訴法解釋》第147條賦予了人民法院在規(guī)范性文件審查過(guò)程中，通過(guò)調(diào)查證據(jù)、委托鑒定以及聘請(qǐng)專家證人等方式“依職權(quán)調(diào)查”的權(quán)力，從而更加否定了直接由原告承擔(dān)證明責(zé)任的做法。

總之，人民法院在對(duì)區(qū)片綜合地價(jià)等補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)持較為積極的態(tài)度，并根據(jù)行政訴訟法等有關(guān)規(guī)定，對(duì)相關(guān)規(guī)范性文件的制定是否超越法定職權(quán)、是否遵循法定程序、是否采用規(guī)范合理的計(jì)算方式、最終結(jié)果有無(wú)違反相關(guān)法律規(guī)范的要求，以及是否符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等一并進(jìn)行審查。發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件可能不合法，且人民法院認(rèn)為必要時(shí)，可以要求相關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定機(jī)關(guān)說(shuō)明理由。

（五）裁執(zhí)分離之推行

從制度規(guī)范層面來(lái)看，行政強(qiáng)制法規(guī)定了行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行和申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行兩種執(zhí)行程序。但是，對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行后，由哪個(gè)主體動(dòng)用強(qiáng)制力量具體負(fù)責(zé)實(shí)施，該法并未作出明確規(guī)定。對(duì)此，全國(guó)人大在行政強(qiáng)制法（草案）審議結(jié)果的報(bào)告中，明確給人民法院探索“裁執(zhí)分離”方式留有空間。2012年，經(jīng)中央政法委協(xié)調(diào)有關(guān)部門，最高人民法院出臺(tái)《關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（法釋〔2012〕4號(hào)），確立“裁執(zhí)分離”原則。該規(guī)定第9條規(guī)定：“人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，一般由作出征收補(bǔ)償決定的市、縣級(jí)人民政府組織實(shí)施?！?014年7月22日，最高人民法院又發(fā)布《關(guān)于在征收拆遷案件中進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范司法行為積極推進(jìn)“裁執(zhí)分離”的通知》（法〔2014〕191號(hào)），明確要求“積極拓寬‘裁執(zhí)分離’適用范圍，以踐行立法機(jī)關(guān)提出給相關(guān)改革探索‘留有空間’的意見和中央有關(guān)部門對(duì)法院工作的相關(guān)建議”。上述規(guī)定及通知發(fā)布以來(lái)，部分法院在當(dāng)?shù)攸h委、政府的大力支持下出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，明確將“裁執(zhí)分離”擴(kuò)大至征收集體土地中的房屋拆遷、建筑物非法占地強(qiáng)制拆除等非訴案件和訴訟案件。自然資源部辦公廳《關(guān)于完善早發(fā)現(xiàn)早制止嚴(yán)查處工作機(jī)制的意見》（自然資辦發(fā)〔2021〕33號(hào)）和自然資源部、最高人民法院《關(guān)于加強(qiáng)自然資源領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行工作的意見》（自然資發(fā)〔2023〕147號(hào)）均明確提出“推動(dòng)建立‘法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行、政府組織實(shí)施、法院到場(chǎng)監(jiān)督’的執(zhí)行機(jī)制”。對(duì)此，筆者認(rèn)為，集體土地征收與補(bǔ)償類行政案件的非訴強(qiáng)制執(zhí)行涉及強(qiáng)制清除地上附著物、強(qiáng)制拆除房屋、責(zé)令交出土地等非金錢給付義務(wù)的，人民法院可以參照最高人民法院《關(guān)于在征收拆遷案件中進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范司法行為積極推進(jìn)“裁執(zhí)分離”的通知》（法〔2014〕191號(hào)）等文件的規(guī)定執(zhí)行，法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外。人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，一般由違法行為發(fā)生地的市、縣級(jí)人民政府組織實(shí)施，人民法院到場(chǎng)監(jiān)督。

責(zé)任編輯：李莉

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《人民司法》