內(nèi)容摘要：在當(dāng)下大力推進(jìn)城鎮(zhèn)一體化的進(jìn)程中，農(nóng)村住房建設(shè)以及舊房改造問題，已然成為廣大農(nóng)民極為關(guān)切的熱點議題。本研究采用個案調(diào)查的方法，緊密遵循中央農(nóng)村工作會議的精神，深入探究農(nóng)村住房建設(shè)與危房改造的現(xiàn)實狀況。致力于剖析制約該問題解決的困境因素，并探尋與之適配的解決模式。在此基礎(chǔ)上，提出一系列具備可操作性的有效措施。

關(guān)鍵詞：村莊改造 問題 對策

一、加快推進(jìn)村莊改造建設(shè)的背景和條件

（一）現(xiàn)階段村莊規(guī)劃建設(shè)及農(nóng)民住房總體狀況堪憂

從對楚雄市村莊建設(shè)的調(diào)查資料來看，多年來，農(nóng)村住房建設(shè)一直處于自發(fā)且無序的發(fā)展態(tài)勢。

其一，分布零散，布局混亂。長期以來，農(nóng)村居住分散化問題未能得到有效解決。農(nóng)戶居住大多以村組為單位，或沿河流、或沿道路呈“一”字型、“非”字型分布。一個行政村通常有七八個村民小組，部分行政村甚至有幾個乃至十幾個自然村。大部分村莊功能分區(qū)不明確，布局雜亂無章，樓房與平房相互混雜。正如群眾所言，打地基不考慮地勢高低，開門窗不講究方位朝向。一些村莊盡管新建了不少樓房，但依舊是“有新屋，無新村”的景象。

其二，占地過多，配套程度低下。農(nóng)戶在房前屋后多占多用的現(xiàn)象屢見不鮮。大部分村莊公用設(shè)施嚴(yán)重匱乏，行路難、排水難等問題普遍存在。

其三，建設(shè)質(zhì)量欠佳。農(nóng)房建設(shè)大多由無營業(yè)執(zhí)照、無施工資質(zhì)、無施工許可證的建筑施工隊伍承擔(dān)，既無質(zhì)量檢驗制度，又無專職質(zhì)檢人員，更無安全保障機(jī)制。大部分農(nóng)戶和建筑施工隊心存僥幸，貪圖便宜，在農(nóng)房建設(shè)中使用不合格建材，質(zhì)量安全隱患眾多。

其四，亂搭亂建現(xiàn)象嚴(yán)重。當(dāng)前，部分村干部和群眾法律意識極為淡薄。有的村干部私下越權(quán)非法批劃宅基地，有的私自售賣宅基地；部分村民甚至認(rèn)為“宅基地是私有財產(chǎn)，占得越多越好”。這些觀念和行為導(dǎo)致農(nóng)村非法流轉(zhuǎn)宅基地、建新不拆舊、一戶多宅、超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地、“空心村”等現(xiàn)象普遍存在，引發(fā)了宅基地糾紛，造成了資源浪費。個別村莊內(nèi)空閑地和空閑宅基地占比甚至高達(dá)30%。

（二）實施舊村改造、加速推進(jìn)農(nóng)村住房建設(shè)乃當(dāng)前拉動內(nèi)需之關(guān)鍵舉措

對農(nóng)村居民而言，住房堪稱最為重要的財產(chǎn)，建房亦是最大的消費性支出。當(dāng)下，在農(nóng)村建造一所普通住宅大約需6至7萬元，建設(shè)綜合樓每戶約需10萬元。啟動農(nóng)村居住工程，將直接帶動建筑材料、建筑勞務(wù)、裝飾裝修、家政服務(wù)等相關(guān)行業(yè)蓬勃發(fā)展，創(chuàng)造大量就業(yè)崗位，增加農(nóng)民收入，成為拉動內(nèi)需的強勁動力。

（三）加快舊村改造進(jìn)程是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的必然抉擇

開展農(nóng)村住房建設(shè)，實則是對農(nóng)村建設(shè)用地、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等諸多要素進(jìn)行優(yōu)化整合與合理調(diào)整利用的過程。通過整村新建、遷建或滾動式整治改造，加快小城鎮(zhèn)、農(nóng)村新型社區(qū)和中心村建設(shè)，同步配套完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，擴(kuò)大社會公共服務(wù)覆蓋范圍，從根本上改善農(nóng)村居住條件、生活環(huán)境和公共服務(wù)水平，這將加速打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，縮小城鄉(xiāng)差距，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)、公共設(shè)施和公共產(chǎn)品的均等化。

與此同時，居住方式的轉(zhuǎn)變將深刻影響農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式，推動農(nóng)村精神文明建設(shè)，加快農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程，有利于從整體上推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，加速形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化的嶄新格局。

二、村莊改造建設(shè)中存在的問題及原因

（一）編制經(jīng)費匱乏致使村莊規(guī)劃滯后

相較于城市規(guī)劃，村莊規(guī)劃未得到足夠重視，這直接造成上級經(jīng)費投入不足，甚至全無規(guī)劃費用投入。基層鎮(zhèn)村根本無力承擔(dān)正規(guī)規(guī)劃院高昂的規(guī)劃成本，即便有部分經(jīng)費，也不愿投入到難以產(chǎn)生直接效益的規(guī)劃工作中。村莊經(jīng)濟(jì)實力遠(yuǎn)遜于城鎮(zhèn)，若缺乏專項經(jīng)費支持，規(guī)劃編制經(jīng)費極難籌措。編制經(jīng)費的短缺，使得村莊規(guī)劃往往流于形式，敷衍了事。

（二）宅基地管理法規(guī)政策不完善且不配套

宅基地政策及管理是新村莊建設(shè)的重要組成部分，宅基地的權(quán)屬、管理、交易、流轉(zhuǎn)、置換、整理等事宜，關(guān)乎新農(nóng)村建設(shè)能否順利推進(jìn)，以及其經(jīng)濟(jì)性和可持續(xù)性。目前已出臺的一些相關(guān)宅基地政策，對宅基地的物權(quán)、上市交易和流轉(zhuǎn)、農(nóng)民住房買賣等方面的規(guī)定較為保守，滯后于城市化發(fā)展較快地區(qū)的實際情況，忽略了大批農(nóng)民流動、進(jìn)城的現(xiàn)實狀況。這在一定程度上制約了宅基地資源的高效集約利用、空心村治理工作以及新村莊建設(shè)的順利開展。

（三）村莊拆遷缺乏法律依據(jù)

在國家層面，村莊拆遷尚無統(tǒng)一的法律依據(jù)。以泰安為例，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的拆遷政策存在差異，村莊拆遷評估標(biāo)準(zhǔn)、補償標(biāo)準(zhǔn)、安置標(biāo)準(zhǔn)、安居房購買標(biāo)準(zhǔn)等均未規(guī)范，實際操作困難重重。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍執(zhí)行2000年省國土資源局、省物價局聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于調(diào)整征用土地年產(chǎn)值和地面附著物補償標(biāo)準(zhǔn)的批復(fù)》。

一方面，政府部門缺乏村莊拆遷的規(guī)范條例，執(zhí)法力量薄弱，導(dǎo)致村莊拆遷的行政成本和經(jīng)濟(jì)成本居高不下；另一方面，農(nóng)民缺乏正式條文保障自身權(quán)益，在拆遷過程中，極易就補償和安置問題產(chǎn)生爭議，進(jìn)而增加了群眾上訪事件的發(fā)生概率。

（四）資金籌集渠道比較單一，辦法不多

新村莊建設(shè)的前期啟動資金主要依靠村集體結(jié)余資金和部門扶持資金，由于村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，加之籌措資金的辦法不多，一些村只能眼睛向上，存在等、靠、要的思想。資金缺乏，制約了村莊規(guī)劃建設(shè)的順利推進(jìn)。

三、加強村莊改造建設(shè)的對策和建議

（一）村莊改造建設(shè)應(yīng)秉持科學(xué)定位、分類實施之原則

新村莊建設(shè)務(wù)必因地制宜，依據(jù)實際狀況展開分類指導(dǎo)，不可有所偏廢，切不可追求整齊劃一，而應(yīng)實現(xiàn)村莊建設(shè)與整治的多元化。既需關(guān)注新村建設(shè)，更要著重老村整治；既要創(chuàng)造條件引導(dǎo)農(nóng)民集中入住社區(qū)、城鎮(zhèn)與中心村，又要兼顧農(nóng)民的生產(chǎn)需求與生活習(xí)慣，合理規(guī)劃村莊布局；既要進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、有序建設(shè)，又不可采取“一刀切”的簡單做法。

（二）切實落實村莊建設(shè)規(guī)劃編制經(jīng)費

若無經(jīng)費支持，規(guī)劃編制便成無本之木。當(dāng)前部分村莊規(guī)劃編制整體滯后，關(guān)鍵原因在于經(jīng)費未能落實到位。為解決這一問題，可結(jié)合實際情況，考慮采用村里承擔(dān)一部分，市、縣、鎮(zhèn)各級分別給予一定補助的方式。對于經(jīng)濟(jì)條件較好的村莊，可率先全面開展規(guī)劃編制工作；對于村財緊張的村莊，可由村里承擔(dān)總體規(guī)劃經(jīng)費，詳細(xì)規(guī)劃則分期實施，各期經(jīng)費困難可由當(dāng)期建房戶集資解決，或者先由市、鎮(zhèn)政府墊付規(guī)劃經(jīng)費，待村莊改造過程中收取建房戶相關(guān)費用后再予以返還，以此確保規(guī)劃編制工作得以順利推進(jìn)。

（三）鞏固村莊建設(shè)規(guī)劃的權(quán)威性
村莊建設(shè)規(guī)劃能否順利實施，關(guān)鍵在于農(nóng)民的支持與配合程度。故而，需不斷增強村民的規(guī)劃意識，著力營造依法用地、科學(xué)用地的良好氛圍，從根本上鞏固村莊建設(shè)規(guī)劃的權(quán)威地位。

其一，突出規(guī)劃編制的群眾參與性。村莊建設(shè)規(guī)劃的編制應(yīng)采用專家與群眾相結(jié)合的方式，充分傾聽村民的意見和建議，使規(guī)劃能夠體現(xiàn)絕大多數(shù)村民的意愿。通過廣泛的群眾參與，切實提升村民執(zhí)行規(guī)劃的自覺性。

其二，維護(hù)規(guī)劃實施的嚴(yán)肅性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源和建設(shè)部門在審批村民建房時，要確保土地利用總體規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃得到有效落實；在新房建設(shè)定點時，必須做到鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)和國土資源所人員、村專管人員和建房村民“三到場”，確保規(guī)劃實施一步到位。對于未編制村莊建設(shè)規(guī)劃的村，不予批準(zhǔn)村民建房；對違反規(guī)劃擅自批準(zhǔn)或因工作失職導(dǎo)致村民違反規(guī)劃建房的相關(guān)人員，要嚴(yán)肅追究責(zé)任；凡是違反規(guī)劃的建筑，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，立即依法查處。通過嚴(yán)格執(zhí)法，在農(nóng)村樹立起“無規(guī)劃不可行、有規(guī)劃不執(zhí)行亦不可行”的建設(shè)用地導(dǎo)向。

其三，全面激發(fā)規(guī)劃實施的積極性。

一方面，要嚴(yán)格限制農(nóng)村村民違反規(guī)劃單獨選址建房、超出法定用地面積建房以及違反規(guī)劃占用耕地建房；

另一方面，要大力支持農(nóng)村規(guī)劃和建設(shè)住宅小區(qū)，在土地審批、規(guī)費收取等方面給予優(yōu)惠和照顧，積極鼓勵村民在規(guī)劃范圍內(nèi)建造連體式、多層式等節(jié)地型住宅。對于村民在法定用地面積內(nèi)節(jié)省的土地，政府應(yīng)給予相應(yīng)獎勵。

（四）全力推動規(guī)劃落地，著力化解新村建設(shè)用地緊張難題
其一，堅定推行建新退舊舉措。農(nóng)村村民搬入新房后，應(yīng)及時將舊房交由村委會收回，這是實施村莊規(guī)劃、統(tǒng)籌開展舊村與舊宅改造的必要前提。為保障舊宅順利收歸村委會，可采取如下方式：一是由村委會對村民原住宅進(jìn)行評估，并給予合理補償后收回；二是在村民申請建房時，要求其書面承諾在國家和村莊建設(shè)有需要時，無償將舊宅交予村委會處置。無論采用何種方式，建新交舊的原則都絕不能動搖。

其二，積極鼓勵拆舊建新行動。拆舊建新需要完善的激勵機(jī)制，可采取適當(dāng)增加用地面積等政策手段，鼓勵村民在遵循村莊建設(shè)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，主動拆除舊房、建造新宅。通過實施一系列行之有效的激勵措施，充分調(diào)動廣大村民的積極性，營造濃厚的拆舊建新氛圍。

其三，大力支持住宅流轉(zhuǎn)事宜。農(nóng)村發(fā)展存在不平衡性，從促進(jìn)農(nóng)村加快發(fā)展的角度出發(fā)，應(yīng)允許經(jīng)濟(jì)條件較好的村民在本村范圍內(nèi)，將原住房轉(zhuǎn)讓給無房戶和具備建房條件的村民。在受讓方承諾不再申請建房并交出舊房后，準(zhǔn)許出讓方另建新房。此舉既有助于相對貧困的村民以較低成本獲得新居，也有利于先富起來的村民更新住房，加快村莊建設(shè)規(guī)劃的實施進(jìn)程，同時還能避免住宅閑置導(dǎo)致的土地資源浪費。

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文章來源：《云南國土》雜志

作者單位：楚雄市自然資源局