王海娟

中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院副教授

很多人將農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題歸結(jié)為農(nóng)民收入低、養(yǎng)老金少的問(wèn)題，將提高農(nóng)村老年人養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)作為應(yīng)對(duì)農(nóng)村老齡化危機(jī)的出路。大量研究指出要建立農(nóng)民退休制度，按照城市養(yǎng)老金制度標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)村老年人發(fā)放退休金，或者使用土地?fù)Q社保。2025年全國(guó)兩會(huì)期間，農(nóng)民養(yǎng)老金成為農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題的焦點(diǎn)，很多人建議需要將農(nóng)民養(yǎng)老金調(diào)整到月均500元。

在農(nóng)村調(diào)研，當(dāng)問(wèn)及農(nóng)村老年人最缺什么時(shí)，農(nóng)村老年人的回答五花八門(mén)，但是沒(méi)有農(nóng)村老年人說(shuō)是缺錢(qián)。在發(fā)達(dá)地區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的養(yǎng)老金水平超過(guò)了月均2000元，但是并未完全解決農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題。東部地區(qū)江蘇省Z市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，農(nóng)村老年人的收入較高，且政府為農(nóng)村老年人提供制度化社會(huì)保障，農(nóng)村老年人的養(yǎng)老金月均2000元左右。作為發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村老年人的經(jīng)濟(jì)條件較好，有充足的就業(yè)機(jī)會(huì)。浙江省S市一個(gè)村莊的土地基本上已經(jīng)被征完，60歲以上的老年人每月都可以獲得2000-3000元的失地養(yǎng)老保險(xiǎn)。當(dāng)?shù)孛駹I(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，農(nóng)民人均銀行存款有3萬(wàn)元，百萬(wàn)、千萬(wàn)的老板很多。但是，兩地只解決了少數(shù)農(nóng)村老年人的養(yǎng)老問(wèn)題，大部分農(nóng)村老年人的養(yǎng)老狀況與中西部地區(qū)并沒(méi)有很大的區(qū)別。

一

提高養(yǎng)老金思路的潛在假設(shè)是當(dāng)農(nóng)村老年人有養(yǎng)老金，就會(huì)通過(guò)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老解決養(yǎng)老問(wèn)題。但是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老在農(nóng)村的作用非常有限，養(yǎng)老院入住率低，只能解決少數(shù)農(nóng)村老年人的養(yǎng)老問(wèn)題。

江蘇省Z市當(dāng)?shù)卣凑諊?guó)際通行的9073比例，按照老年人口4%的比例建設(shè)養(yǎng)老床位，目前建設(shè)的養(yǎng)老床位有1萬(wàn)張左右。養(yǎng)老院的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與中西部地區(qū)差不多，價(jià)格在月均2000元至5000元。后來(lái)才發(fā)現(xiàn)，老年人入住比例只有1.5%，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率只有30%左右，大量床位處于空置狀態(tài)。

浙江省S市一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)從2003年就開(kāi)始建設(shè)公建民營(yíng)的養(yǎng)老院，2016年總投入1700萬(wàn)元新建養(yǎng)老院，有床位206張，按照醫(yī)院床位標(biāo)準(zhǔn)來(lái)建設(shè)。2023年養(yǎng)老院的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是多人間月均2500元到3800元，單間月均3700元到5000元。2023年養(yǎng)老院入住老年人只有38個(gè)人，最高峰的時(shí)候有80個(gè)人。養(yǎng)老院入住70多人，才能盈利，目前養(yǎng)老院的運(yùn)營(yíng)處于入不敷出的狀態(tài)。

即便是養(yǎng)老院的價(jià)格很低，農(nóng)村老年人也不愿意居住。浙江省一個(gè)慈善組織從2000年左右就開(kāi)始發(fā)展養(yǎng)老院事業(yè)，到2016年在全省建設(shè)床位1萬(wàn)余張。公益性養(yǎng)老院的收費(fèi)很低，2022年月均600-2600元。該慈善組織建設(shè)的1萬(wàn)張床位中，只入住了6000多個(gè)老人。我們調(diào)研的一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公益養(yǎng)老院有床位300張，2022年入住老人130多人，入住人數(shù)最多的時(shí)候只有137人。

二

養(yǎng)老金低只是農(nóng)民養(yǎng)老困境的影響因素之一，農(nóng)村養(yǎng)老面臨更加復(fù)雜的社會(huì)困境。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老在農(nóng)村遭遇三大難題。

第一，市場(chǎng)化養(yǎng)老成本很高

從全國(guó)來(lái)看，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民月均2000元的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)并不低。但是對(duì)于市場(chǎng)養(yǎng)老而言，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)還是不夠。發(fā)達(dá)地區(qū)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的平均收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是3000元/月。除此之外，老年人還需要吃藥、購(gòu)買(mǎi)尿不濕，住到養(yǎng)老院的成本需要月均5000元。江蘇省Z市普通老人的養(yǎng)老金只有2000元/月，普通農(nóng)民群體難以進(jìn)入機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。農(nóng)村老年人只有在半失能、失能的情況下才會(huì)進(jìn)入機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老機(jī)構(gòu)針對(duì)失能、半失能老人的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)超過(guò)3000元/月，完全失能老人的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是5000元/月。這已經(jīng)超出了當(dāng)?shù)乩夏耆说酿B(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。

農(nóng)村人口規(guī)模龐大，國(guó)民經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，政府不可能提供如此高標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老金。提高養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)果是，政府只能為少數(shù)老年人提供較高的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。只有少數(shù)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的老年人能夠依靠養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，難以解決普通老年人的養(yǎng)老問(wèn)題。

第二，農(nóng)民家庭并不一定會(huì)將養(yǎng)老金轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老資源

即便國(guó)家提高農(nóng)村養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，養(yǎng)老金并不一定用到老年人身上。養(yǎng)老金增加了家庭收入，但是家庭資源的分配邏輯對(duì)老年人養(yǎng)老有更加重要的影響。在恩往下流的家庭倫理下，家庭資源向子女分配，而不是向老人分配。在農(nóng)民家庭普遍透支的情況下，政府給老年人發(fā)放的養(yǎng)老金可能會(huì)被用來(lái)幫兒子還房貸、車(chē)貸，而不是用來(lái)給老人養(yǎng)老。

在浙江農(nóng)村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民家庭收入很高，但是家庭資源并未轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老資源。浙江地區(qū)為原子化地區(qū)，家庭的倫理性較弱。老年人在還能夠勞動(dòng)時(shí)，就沒(méi)有合法性要求子女養(yǎng)老。如果老年人在還具有勞動(dòng)能力的情況下要依靠子女養(yǎng)老就是不對(duì)的。即便老年人喪失自養(yǎng)能力，也會(huì)認(rèn)為子女有很多開(kāi)支，有很大壓力，不能成為子女負(fù)擔(dān)。浙江省S市一個(gè)村莊60歲以上的老年人每月都可以獲得2000-3000元的失地養(yǎng)老保險(xiǎn)，但是老年人仍然需要去打工。

浙江農(nóng)村民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，農(nóng)民家庭收入很高，但是農(nóng)村老年人養(yǎng)老狀況與中西部地區(qū)并沒(méi)有本質(zhì)的區(qū)別。在自養(yǎng)階段，老年人能夠獲得較多的收入，養(yǎng)老狀況較好。在他養(yǎng)階段，不管子女的家庭經(jīng)濟(jì)條件好壞，失能老年人的養(yǎng)老狀態(tài)都是一樣的。如果家庭資源無(wú)法轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老資源，老年人的養(yǎng)老狀況與經(jīng)濟(jì)條件無(wú)關(guān)。

第三，農(nóng)村老年人對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的接受度較低

城市老年人對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的接受度較高，農(nóng)村老年人對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的接受程度很低。農(nóng)村老年人不愿意進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，有經(jīng)濟(jì)方面的原因，更有文化心理方面的原因。

一是文化因素的影響，老年人更加愿意居住在自己家里。在城市，老年人認(rèn)為進(jìn)入養(yǎng)老院是享福的體現(xiàn)。在很長(zhǎng)一段時(shí)間，城市出現(xiàn)了“一床難求”現(xiàn)象，進(jìn)入某些養(yǎng)老院還需要排隊(duì)。在農(nóng)村地區(qū)，入住養(yǎng)老院在文化上被認(rèn)為是子女不孝順。在心理上，老年人會(huì)認(rèn)為是子女拋棄了自己，自己成為負(fù)擔(dān)。

二是生活方式上的不適應(yīng)。城市老年人居住在單元小區(qū)中，社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)在城市范圍。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老與單元小區(qū)的居住環(huán)境和居住方式差不多，在老年人觀念中居住到養(yǎng)老院相當(dāng)于是搬家。并且養(yǎng)老機(jī)構(gòu)往往在城市，老年人居住到養(yǎng)老院并不影響社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的維系。養(yǎng)老院的集中、封閉居住方式與農(nóng)村分散、開(kāi)放的居住方式有特別大的差異，農(nóng)村老年人難以接受居住方式的變化。且，農(nóng)村老年人的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)往往在村莊范圍內(nèi)，養(yǎng)老院往往在村莊范圍之外，居住到養(yǎng)老院就切斷了社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，與社會(huì)隔絕。疫情之后，養(yǎng)老院基本采取封閉式管理方式，導(dǎo)致農(nóng)村老年人入住人數(shù)大量減少。

三

隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題越來(lái)越重視，各級(jí)政府向農(nóng)村投入的財(cái)政資金逐漸增加。簡(jiǎn)單地提高農(nóng)民養(yǎng)老金，對(duì)解決農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題的作用不大，還增加了國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。養(yǎng)老財(cái)政資金如何投入需要具體分析農(nóng)村養(yǎng)老的重點(diǎn)。政府財(cái)政資金投入重點(diǎn)可以從兩個(gè)方面著手，一是重點(diǎn)為困難老人尤其是民政兜底老人提供經(jīng)濟(jì)支持，二是提供養(yǎng)老公共服務(wù)。

大部分農(nóng)村老年人面臨的不是經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)問(wèn)題，或者說(shuō)提高養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)并不能解決他們的養(yǎng)老問(wèn)題。在有勞動(dòng)能力的情況下，農(nóng)村老年人還在就業(yè)，有經(jīng)濟(jì)收入。很多農(nóng)村老年人還需要為子代家庭發(fā)展提供經(jīng)濟(jì)支持。無(wú)論是在村莊中，還是在家庭中，有勞動(dòng)能力的老年人都是一個(gè)生產(chǎn)者，而不是一個(gè)被供養(yǎng)對(duì)象。即便給農(nóng)村老年人提高養(yǎng)老金，養(yǎng)老金更多地是進(jìn)入子代家庭，而不是用于老年人養(yǎng)老。

財(cái)政投入的重點(diǎn)是為困難老人尤其是民政兜底老人提供經(jīng)濟(jì)支持。農(nóng)村需要經(jīng)濟(jì)支持的老年人主要是困難老年人尤其是民政兜底對(duì)象，例如特困人員、低保老人、殘疾老人等。江蘇省Z市給65歲以上的老年人發(fā)放尊老金，每月30-600元標(biāo)準(zhǔn)，其中65歲以上30元，70歲以上50元，80歲以上100元，90歲以上200元，100歲以上600元。一位基層民政部門(mén)工作人員指出：“發(fā)放30元尊老金對(duì)普通老年人來(lái)說(shuō)沒(méi)有什么作用，但是對(duì)困難老年人來(lái)說(shuō)，發(fā)放600元尊老金又太少，根本發(fā)揮不了什么作用?！痹谥形鞑康貐^(qū)農(nóng)村，財(cái)政收入有限，民政兜底群體的經(jīng)濟(jì)保障水平還不高，需要政府經(jīng)濟(jì)支持。在發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，財(cái)政收入較為雄厚，民政兜底群體的經(jīng)濟(jì)保障水平很高，扶持重點(diǎn)應(yīng)該是普通困難老人。

總之，農(nóng)村老年人的經(jīng)濟(jì)狀況差別很大，經(jīng)濟(jì)需求也不同，需要對(duì)農(nóng)村老年人進(jìn)行分類(lèi)，將有限的財(cái)政資金為有真正經(jīng)濟(jì)需求的農(nóng)村老年人提供保障。

對(duì)于普通農(nóng)村老年人而言，他們更加需要的是公共服務(wù)。對(duì)于還有自理能力的老年人，他們主要面臨的是孤獨(dú)問(wèn)題。政府資金投入應(yīng)該為這部分農(nóng)村老年人群體提供精神慰藉，包括豐富農(nóng)村公共文化、運(yùn)營(yíng)日間照料中心等。對(duì)于缺乏自理能力的老人而言，他們主要面臨的是生活照料問(wèn)題。政府資金投入應(yīng)該為這部分農(nóng)村老年人群體提供低價(jià)而優(yōu)質(zhì)的生活照料服務(wù)。我國(guó)有一個(gè)廣大的農(nóng)村社會(huì)，可以探索符合農(nóng)村老年人需求的中國(guó)特色生活照料服務(wù)。老年人在農(nóng)村有熟人社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，有開(kāi)放的居住空間，有優(yōu)美的環(huán)境，農(nóng)村老年人依托家庭和村社養(yǎng)老可以獲得更好的生活照料服務(wù)。

總之，養(yǎng)老金并不能轉(zhuǎn)化為公共服務(wù)，對(duì)于大部分普通農(nóng)村老年人而言，政府應(yīng)該將重點(diǎn)放在服務(wù)保障上，而非經(jīng)濟(jì)保障上。