鄭渝川

20世紀(jì)90年代，我國城市開始推行住房商品化改革，尤其是21世紀(jì)初以來，大量城市迎來了城區(qū)急劇擴(kuò)容的進(jìn)程，商品房小區(qū)替代過去的單位房小區(qū)、居民街巷自建房成為了城市居住空間的主體。

由此帶來了城市治理的若干新命題。首先而言，過去的單位房小區(qū)、居民街巷自建房構(gòu)成與農(nóng)村相似的熟人社會(huì)，很多矛盾和問題可以通過單位機(jī)制輔助解決，或者通過居民鄰里的協(xié)商得到緩解、抑制、解決。而各級(jí)政府的政策、法律也得以借助既有的動(dòng)員方式比較快地得到落實(shí)。

但商品房小區(qū)構(gòu)成陌生人社會(huì)，居民之間的聯(lián)系非常松散，而在這一過程中，這種新型社區(qū)、小區(qū)、共居方式加速形成，但社區(qū)治理則相對(duì)滯后，商品房小區(qū)的業(yè)主、租客并不像過去的單位房小區(qū)、居民自建房住戶那樣積極響應(yīng)街道、社區(qū)以及單位的動(dòng)員，對(duì)于相關(guān)的動(dòng)員組織的響應(yīng)頗為消極。不僅如此，諸如相鄰噪聲、漏水等糾紛的解決，哪怕有了物業(yè)公司和社區(qū)、出警警員的參與調(diào)解，也變得困難重重。

應(yīng)當(dāng)指出的是，2020-2022年新冠疫情管控的三年，各級(jí)各地有效強(qiáng)化了基層街道、社區(qū)的治理能力，下沉了部分人手和治理資源，提高了行動(dòng)能力，也引導(dǎo)居民養(yǎng)成了通過街道、社區(qū)解決相關(guān)糾紛、提出利益訴求的習(xí)慣。這也使得后疫情時(shí)代的基層治理相較于2019年及之前的一些年份里，能夠展現(xiàn)出更為突出的效能。

盡管如此，如武漢大學(xué)新聞與傳播學(xué)院副研究員、武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理中心研究人員張雪霖所著的《街巷之間：城市治理脈絡(luò)再發(fā)現(xiàn)》一書中所談到的，在陌生化和流動(dòng)性較高的城市社區(qū)，有效治理的前提就是建立信息化管理體系，以此確保建立控制和服務(wù)機(jī)制，但無論是因此展開的經(jīng)濟(jì)普查、人口普查、流動(dòng)人口登記以及上門晤談等特征，對(duì)于現(xiàn)有的基層街道、社區(qū)干部構(gòu)成很大的挑戰(zhàn)。而且，街道、社區(qū)往往也無力解決構(gòu)成社區(qū)居民突出矛盾的一些關(guān)鍵問題。

比如，小區(qū)內(nèi)的違章搭建、違規(guī)室內(nèi)裝修，如小區(qū)樓頂違規(guī)加蓋房屋、普通商品房違法改為群租房、將陽臺(tái)改為廚房、毀綠改為停車位等，這些分別對(duì)應(yīng)涉及到城管、公安等部門的職權(quán)，但通常的治理任務(wù)會(huì)下達(dá)到街道、社區(qū)，但基層盡管會(huì)設(shè)立區(qū)縣職能部門派駐的科室、站所，卻往往只配置了事權(quán)責(zé)任，而無經(jīng)費(fèi)支持。類似的治理高空墜物、鄰里噪聲、商品房跑冒滴漏、小區(qū)臨街商鋪亂擺放等問題，也是如此，基層干部多數(shù)情況下只能勉力調(diào)解，無權(quán)或者無法按照法律法規(guī)要求嚴(yán)格治理。如書作者所說，很多時(shí)候，問題和矛盾只有累計(jì)到一定程度，造成了一定的社會(huì)影響后，街道、社區(qū)才會(huì)反饋到上級(jí)政府，或者說默許、鼓勵(lì)居民通過12345市長熱線的方式向上反饋，才能在上級(jí)撥付資源的方式下啟動(dòng)改造、解決。

也就是說，街道和社區(qū)兩級(jí)作為城市管理體制的末端，承接了單位制解體后溢出的職能，是城市居民居住空間的主要管理者，面對(duì)著社會(huì)日益復(fù)雜化和流動(dòng)化帶來的更高挑戰(zhàn)，但“治理的權(quán)力卻日益萎縮，權(quán)責(zé)不匹配”，因?yàn)闊o法高效及時(shí)回應(yīng)居民需求，因而很多情況下就不可避免喪失主體權(quán)威，難以在前述普查、登記、晤談等需要居民高度配合的環(huán)節(jié)獲得響應(yīng)。

街道、社區(qū)以及區(qū)縣級(jí)職能部門派駐基層的站所、科室，近年來在行政權(quán)力收到越來越有效管控制約的情況下，主要工作變成了回應(yīng)、響應(yīng)上級(jí)部門下達(dá)的數(shù)據(jù)報(bào)送等任務(wù)，并被要求及時(shí)完成交辦的臨時(shí)性工作。在人手配置不足、職能和資源匹配不足的情況下，治理和服務(wù)能力得不到有效保障。

書中還談到一個(gè)值得重視的因素，那就是國內(nèi)行政法規(guī)往往主要致力于約束和規(guī)范橫幅行為，對(duì)行政相對(duì)人的規(guī)范不足。“個(gè)體的權(quán)利意識(shí)覺醒，而與之匹配的公民義務(wù)教育卻未跟上，導(dǎo)致無義務(wù)感的公民大量出現(xiàn)，眾多私利性個(gè)體利用法律縫隙與政府治理的疏漏，來挾制被過度規(guī)訓(xùn)的政府權(quán)力”——尤其是基層街道、社區(qū)，如果遇到強(qiáng)勢(shì)維權(quán)或提出強(qiáng)勢(shì)利益主張的居民個(gè)人，大多首先想到的是自我保護(hù)，也就是確保程序合法，盡量避免被挑出什么錯(cuò)。

事實(shí)上，一些城市引以為傲的12345市長熱線，本質(zhì)上構(gòu)成了責(zé)任高度下壓的機(jī)制。如書作者所說，當(dāng)下處于社會(huì)大轉(zhuǎn)型時(shí)期，大量法律空白或模糊不清、職能交叉等“法治剩余”事務(wù)涌現(xiàn)。這些事務(wù)被城市、區(qū)縣常規(guī)行政科層體系推諉，在矛盾和問題積累，居民通過12345反饋后，卻往往最終將問題下沉到基層街道和社區(qū)。12345市長熱線，由此構(gòu)成了一套可量化、可計(jì)算、可客觀比較的績效考核指標(biāo)體系，但其本身無法甄別問題、矛盾、訴求是否合理合法，是否又屬于過分要求，最終將壓力過度施加在基層。