作者簡(jiǎn)介：何源，清華大學(xué)法學(xué)院行政法學(xué)專業(yè)博士研究生，美國哈佛大學(xué)法學(xué)院聯(lián)合培養(yǎng)博士研究生。文章來源：《法學(xué)評(píng)論》2024年第6期，轉(zhuǎn)自行政執(zhí)法與行政審判公號(hào)。注釋及參考文獻(xiàn)已略，引用請(qǐng)以原文為準(zhǔn)。

摘要

過去幾年中，面對(duì)部分公民反復(fù)大量提起行政訴訟，一些法院采取規(guī)制措施，不再受理此類訴訟并從嚴(yán)審查當(dāng)事人今后的起訴。法院規(guī)制過度訴訟的正當(dāng)性引發(fā)了爭(zhēng)議。利用法院全量數(shù)據(jù)對(duì)行政訴訟狀況進(jìn)行實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，過度訴訟集中于部分中心城市法院和特定行政管理領(lǐng)域，卻不成比例地?cái)D占了公共資源。此類案件衍生但脫離于基礎(chǔ)糾紛，雖然形式上符合法定受理?xiàng)l件，卻無助于實(shí)現(xiàn)權(quán)益、監(jiān)督行政與化解爭(zhēng)議。法院對(duì)此予以適度規(guī)制，具有依據(jù)、目的和手段的正當(dāng)性。為保障規(guī)制的合理有效，還應(yīng)規(guī)范過度訴訟司法規(guī)制的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)制方式和制裁效力。法院實(shí)質(zhì)性化解爭(zhēng)議應(yīng)以受理實(shí)質(zhì)的糾紛為前提，行政訴訟的價(jià)值應(yīng)在處理真實(shí)的矛盾中體現(xiàn)。

一、導(dǎo)論

1989年《行政訴訟法》的出臺(tái)在一個(gè)有著兩千年專制歷史的國度開啟了規(guī)范政府權(quán)力、保護(hù)公民權(quán)利的進(jìn)程。但行政訴訟并未迎來預(yù)期的蓬勃發(fā)展。相反，法院將棘手的案件拒之門外，公民在起訴階段便遭遇阻礙。2015年起，修改后的《行政訴訟法》采取“立案登記制”，嚴(yán)詞要求符合法定起訴條件的一律登記立案，立案難問題大大緩解。然而，舊疴未愈，新病又生。一些公民反復(fù)提起大量訴訟，法院陷入新的困境。南通市民陸紅霞為獲得更多拆遷補(bǔ)償，與其家人提起近百次信息公開申請(qǐng)，并進(jìn)而提起數(shù)十場(chǎng)行政復(fù)議和行政訴訟。北京市民宋春有5年內(nèi)提起一審行政訴訟1200余起，稱“訴訟是一門藝術(shù)，我為之‘狂’”。不堪其擾的法院著手規(guī)制。最高人民法院推出的指導(dǎo)案例、工作報(bào)告和規(guī)范性文件中，開始出現(xiàn)對(duì)濫用訴權(quán)問題的描述以及懲治濫訴的話語。法院開始在裁判中作出濫訴認(rèn)定，對(duì)相關(guān)案件不予受理或駁回起訴，甚至直接退回原告訴狀、從嚴(yán)審查此后訴訟。

規(guī)制濫訴的司法實(shí)踐不斷涌現(xiàn)，學(xué)界對(duì)法院限制訴權(quán)的合法性卻很猶疑，許多一線法官也對(duì)能不能規(guī)制、要不要規(guī)制心懷忐忑。有學(xué)者認(rèn)為，法院認(rèn)定濫訴、嚴(yán)格審查的處理方式缺乏法律依據(jù)，超越了審判權(quán)的裁量空間，與保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)的司法政策背道而馳。部分學(xué)者認(rèn)可特定情況下限制訴權(quán)的必要性，主張發(fā)展誠信原則或引入“權(quán)利保護(hù)必要性”理論，但也提示法院當(dāng)前做法在我國尚無規(guī)范依據(jù)。還有學(xué)者肯定審判權(quán)具有規(guī)制濫訴的職能，但質(zhì)疑法院主動(dòng)取證認(rèn)定的做法沒有法律依據(jù)、有損中立地位。

總體而言，現(xiàn)有對(duì)規(guī)制正當(dāng)性的討論停留于規(guī)范層面，未能回應(yīng)問題產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。有一些法官試圖說明我國濫訴問題的嚴(yán)重性，卻只陳列出極端的個(gè)案或一時(shí)一地的數(shù)據(jù)，無法反映現(xiàn)實(shí)的全貌。濫訴在全國范圍內(nèi)的情況究竟如何?這是我國當(dāng)前的客觀現(xiàn)實(shí)，還是一種為打壓訴訟、節(jié)約資源而建構(gòu)的話語?這種現(xiàn)象為何產(chǎn)生?是否有必要在相關(guān)法律或司法解釋中設(shè)立統(tǒng)一的應(yīng)對(duì)規(guī)則?如何把握規(guī)制的限度，才能既防止當(dāng)事人濫用訴權(quán)，又避免法院濫用職權(quán)?這些問題尚待解答。

本文將利用全國法院案件庫數(shù)據(jù)，結(jié)合對(duì)地方三級(jí)法院的實(shí)地調(diào)研和法官訪談，對(duì)我國“民告官”場(chǎng)景中司法資源被少數(shù)人過度利用的問題作全面、客觀的實(shí)證檢視。在此基礎(chǔ)之上，還原濫訴問題的真實(shí)面貌，理清現(xiàn)象的產(chǎn)生機(jī)制，分析法院規(guī)制的正當(dāng)性及合理限度，探討規(guī)制措施如何有效落實(shí)。考慮到“濫訴”“纏訟”等概念預(yù)設(shè)了當(dāng)事人的主觀惡意且?guī)в休^強(qiáng)的批判意味，本文以“過度訴訟”這一更加客觀、中性的語詞指稱當(dāng)事人超出必要限度的反復(fù)大量起訴。后文將對(duì)該概念作更明確的界定和甄別。

二、過度訴訟問題有多嚴(yán)重

節(jié)約司法資源是法院規(guī)制過度訴訟的主要?jiǎng)恿?，這體現(xiàn)在法院文件和裁判文書的諸多表述之中。最高法院公報(bào)案例指出，當(dāng)事人頻繁起訴導(dǎo)致資源配置失衡。最高人民法院《關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見》(下文簡(jiǎn)稱《行使訴權(quán)意見》)提出要制止浪費(fèi)司法資源的現(xiàn)象。但是，目前過度訴訟造成怎樣的浪費(fèi)，給公共資源帶來了多大的負(fù)擔(dān)，進(jìn)而使法院不得不作出限制訴權(quán)的舉動(dòng)?法院并沒有給出案件負(fù)擔(dān)與損耗成本的計(jì)算說明，僅為我們留下渲染的問題和主觀的想象，這加深了外界對(duì)于司法規(guī)制正當(dāng)性的疑慮。

為理清這筆現(xiàn)有研究輕描淡寫、未加考證的“糊涂賬”，筆者利用全國法院大數(shù)據(jù)平臺(tái)的數(shù)據(jù)展開研究。以起訴數(shù)量這一過度訴訟的重要特征為標(biāo)準(zhǔn)，提取自2018年1月至2020年4月在全國各級(jí)法院一審起訴量排名前1000位的公民作為原告的所有一審案件案號(hào)(為表述方便，下文暫且稱這部分當(dāng)事人為“行政訴訟專業(yè)戶”)。需要說明的是，該取樣方式不代表起訴數(shù)量是過度訴訟的唯一和絕對(duì)指標(biāo)。起訴最多的1000位原告不都構(gòu)成過度訴訟，但可以作為具有代表性的研究對(duì)象，以使進(jìn)一步分析過度訴訟的樣態(tài)與特征成為可能。刪除共同原告形成的重復(fù)項(xiàng)后，共得到31，311個(gè)案號(hào)。通過匹配先前研究數(shù)據(jù)庫，獲得公開案件13，342件及關(guān)鍵信息。通過自然語言提取得到裁判文書中過度訴訟的認(rèn)定和規(guī)制信息，輔之以人工校正，最終形成本文的研究數(shù)據(jù)庫。進(jìn)一步提取2016年至2020年行政一審起訴量超過10件的公民的案件，作為更全量樣本的輔助數(shù)據(jù)庫。刪除共同原告造成的重復(fù)項(xiàng)后共得到111，465個(gè)案件，占同時(shí)期全國一審行政訴訟案件總量的8.9％。此外，筆者前往北京、河南、浙江等地三級(jí)法院開展調(diào)研訪談，以期呈現(xiàn)裁判文書背后的實(shí)際情況以及司法和社會(huì)運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)問題。

下文將對(duì)“行政訴訟專業(yè)戶”案件的地域分布、原告情況、類型結(jié)構(gòu)、爭(zhēng)議內(nèi)容作描述性統(tǒng)計(jì)。分析發(fā)現(xiàn)，過度訴訟未在全國各地法院普遍出現(xiàn)，但在少數(shù)原告、局部地區(qū)、部分法院和特定行政領(lǐng)域，確實(shí)形成突出問題。

(一)部分地區(qū)法院的集中負(fù)擔(dān)

法院引用一系列收案數(shù)據(jù)，來描繪行政案件數(shù)量大幅增長，令法官不堪重負(fù)的景象，并以此說明過度訴訟的危害。但若拉長數(shù)據(jù)跨度、擴(kuò)大對(duì)比范圍便不難發(fā)現(xiàn)，我國行政訴訟遠(yuǎn)未達(dá)到令人擔(dān)憂的“訴訟爆炸”的程度。分析《全國法院司法統(tǒng)計(jì)公報(bào)》公布的各年一審收案量數(shù)據(jù)可知，2016年起全國行政案件量增幅低于其他類型案件。在“濫訴”問題被關(guān)注和強(qiáng)調(diào)的2015-2017年，行政案件一審收案量增幅只有2％左右。近年來，地方法院的公開數(shù)據(jù)還顯示行政訴訟收案量出現(xiàn)階段性下滑。部分行政庭法官因“吃不飽”而被抽調(diào)至其他業(yè)務(wù)庭協(xié)助工作。機(jī)構(gòu)改革后，非集中管轄的基層法院行政審判庭大多加掛綜合審判庭等牌子，法官人數(shù)相應(yīng)減少，被保留下來的行政法官還需要協(xié)助審理民商事或者刑事案件?？梢?，過度訴訟并未致使全國范圍內(nèi)行政案件量大幅增加、造成司法資源普遍緊缺。

進(jìn)一步分析過度訴訟案件的原告和爭(zhēng)議情況，可以發(fā)現(xiàn)問題的真正要害。在兩年半不到的時(shí)間里，1000位“行政訴訟專業(yè)戶”人均起訴53次，最多達(dá)399次；有313人提出50起以上行政訴訟，起訴超過100起的有76人。若擴(kuò)大統(tǒng)計(jì)范圍，2016年至2020年間在全國提起一審訴訟數(shù)量超過100起的共有223人，最多一位起訴了1274次(見圖1)。除了本文統(tǒng)計(jì)的一審案件以外，“行政訴訟專業(yè)戶”也給二審、再審法院帶來較大壓力，甚至連最高法院也不能幸免。不少原告傾向于采取連續(xù)上訴的方式，將訴訟進(jìn)行到底。例如，河南省中牟縣村民劉書平先后提起至少80個(gè)訴訟，主要針對(duì)政府信息公開答復(fù)，其中有46個(gè)一直訴到最高人民法院。因此，雖然“行政訴訟專業(yè)戶”在全國范圍內(nèi)并不十分普遍，但他們畸高的起訴數(shù)量卻引人注目，令法院和行政機(jī)關(guān)有限的公共資源不得不向少數(shù)人傾斜。

圖1：5年內(nèi)起訴10次以上公民的案件數(shù)量與人數(shù)分布情況

“行政訴訟專業(yè)戶”的訴訟主要發(fā)生在政治中心、發(fā)達(dá)地區(qū)或人口密度較大的省份，如北京(13.7％)、河南(12.5％)、四川(8.4％)、湖南(7.8％)、廣東(6.9％)、浙江(6.2％)；而在青海(1起)、西藏(1起)、新疆(0起)等地幾乎沒有分布。擴(kuò)大統(tǒng)計(jì)范圍，5年內(nèi)起訴量超過10次公民的111，465個(gè)案件，分布于全國1703家法院，同樣呈現(xiàn)出非常明顯的集中性(見圖2)。其中，有11家法院的案件數(shù)量超過1000件，而其他大多數(shù)法院(1451家)承擔(dān)的案件數(shù)量不足100件?！靶姓V訟專業(yè)戶”案件集中于社會(huì)矛盾多發(fā)的首都和各省中心城市，這些法院本就承擔(dān)著糾紛解決的沉重任務(wù)。據(jù)地方法院統(tǒng)計(jì)，2018至2020年有55人在杭州市內(nèi)提起10起以上行政訴訟，其中最多的一位達(dá)到201起；2020至2022年有15人在鄭州市內(nèi)提起30起以上行政訴訟。壓力最大的北京一中院和四中院，僅2019年一年就接收了“行政訴訟專業(yè)戶”中的108位提起的822起訴訟。依照我國法官人均辦案量換算，兩家法院每年需有4位行政庭法官專門處理這些原告的訴訟。

圖2：起訴10次以上當(dāng)事人案件的法院分布情況

從司法大數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果來看，過度訴訟給司法系統(tǒng)帶來的壓力并非同等烈度地席卷全國，而是在特定地區(qū)和部分法院集中凸顯。少數(shù)公民的異常行為造成局部地區(qū)的公共資源緊張，部分法院為此承受著超常的案件處理壓力。

(二)特定類型案件的糾紛泡沫

過度訴訟案件高發(fā)易發(fā)于特定行政領(lǐng)域。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“行政訴訟專業(yè)戶”一審公開案件中，起訴政府信息公開的案件最多(39％)，其次是起訴行政復(fù)議(21％)和其他行政履職行為的案件(9％)。而全國法院2014-2020年公開的68萬份行政裁判文書中，被訴最多的行為分別是行政處罰(10.1％)、行政登記(9.3％)、政府信息公開(7.3％)、行政確認(rèn)(5.8％)和行政強(qiáng)制(5.7％)。對(duì)比發(fā)現(xiàn)，“行政訴訟專業(yè)戶”案件的類型分布與我國行政訴訟的整體構(gòu)成存在巨大差異，其中政府信息公開案件占比差距達(dá)5倍以上。為何特定領(lǐng)域容易滋生過度訴訟案件?處理這些案件是否有助于保護(hù)權(quán)益和解決爭(zhēng)議?下文將具體分析占比最高的兩類案由的實(shí)際運(yùn)作邏輯。

1.政府信息公開案件

我國信息公開制度尊重知情權(quán)的實(shí)體性權(quán)利價(jià)值，公民只要提出信息公開申請(qǐng)，就與政府的公開決定建立起“利害關(guān)系”，也即具有了提起行政訴訟的原告資格。信息公開訴訟就此成為當(dāng)事人的突破點(diǎn)和發(fā)泄口，在部分地方一躍成為最主要的行政案件類型。

實(shí)證研究顯示，我國很大一部分信息公開訴訟建立在背離《政府信息公開條例》立法目的的非正常申請(qǐng)之上。當(dāng)事人通過大量公開申請(qǐng)與纏訟，意圖推動(dòng)基礎(chǔ)糾紛解決、行咨詢信訪之實(shí)、宣泄個(gè)人情緒。例如，天津市濱海新區(qū)某集體經(jīng)濟(jì)組織的20余名成員對(duì)拆遷問題不滿，成員“交叉組合”圍繞7份政府信息向天津市海洋局提出了30份公開申請(qǐng)。在獲得部分信息之后，他們并沒有利用信息內(nèi)容，而是針對(duì)信息公開程序申請(qǐng)復(fù)議，繼而提起30起訴訟，以期擴(kuò)大影響、實(shí)現(xiàn)訴求。

一言以蔽之，當(dāng)事人的非正常申請(qǐng)與訴訟并不以實(shí)現(xiàn)知情權(quán)為目的，而是另有所求。法院按照處理信息公開糾紛的邏輯予以應(yīng)對(duì)，雖能夠終結(jié)具體案件，卻難以疏通爭(zhēng)議癥結(jié)。

2.其他行政履職案件

在政府信息公開履職案件之外，“行政訴訟專業(yè)戶”提起的其他行政履職案件可大致歸于兩種情形。

一類案件由“職業(yè)舉報(bào)人”提起。根據(jù)我國行政監(jiān)管領(lǐng)域立法規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人舉報(bào)情況有調(diào)查、答復(fù)、獎(jiǎng)勵(lì)的義務(wù)。當(dāng)行政機(jī)關(guān)對(duì)舉報(bào)未予處理或處理結(jié)果不符合期待，舉報(bào)人便提起行政訴訟來實(shí)現(xiàn)自己的“利益”。這類訴訟數(shù)量多、密度高、同質(zhì)化嚴(yán)重。最高人民法院通過推出指導(dǎo)案例、工作規(guī)定和司法解釋進(jìn)行打擊，但仍未能杜絕。段彥龍?jiān)趦赡臧雰?nèi)共提起399起一審行政訴訟，絕大多數(shù)與“打假”有關(guān)。他以消費(fèi)者身份向行政機(jī)關(guān)舉報(bào)自己在不同經(jīng)營場(chǎng)所購買的同一類問題產(chǎn)品，進(jìn)而提起大量行政訴訟。最高人民法院裁判指出，段彥龍“人為分開舉報(bào)并要求分開處理”的行為，不以救濟(jì)受損的合法權(quán)益為目的，導(dǎo)致大量社會(huì)資源損耗，偏離投訴舉報(bào)制度的初衷，不具有合理正當(dāng)性。

另一類案件的當(dāng)事人意在解決基礎(chǔ)糾紛，利用行政機(jī)關(guān)的履職瑕疵制造連環(huán)訴訟，向政府和法院施壓。中山市民眾鎮(zhèn)沙仔村的上百名村民對(duì)本村土地征收不滿，但土地出讓批復(fù)早在1998年作出，明顯超出行政復(fù)議和起訴期限，對(duì)此復(fù)議機(jī)關(guān)不予受理，法院不予立案。于是村民們轉(zhuǎn)而向中山市各行政機(jī)關(guān)舉報(bào)違法占地等行為，進(jìn)而針對(duì)行政機(jī)關(guān)的查處行為大量提起履職訴訟。法院識(shí)別出，村民舉報(bào)的真實(shí)目的在于主張村土地存在被違法征收的情況，行政機(jī)關(guān)對(duì)舉報(bào)的履職行為并不能實(shí)際增進(jìn)原告的權(quán)利。

行政訴訟制度是公民維護(hù)合法權(quán)益的渠道，若每次起訴都有切實(shí)的權(quán)利訴求，那么個(gè)人起訴次數(shù)較多也無可非議。然而事實(shí)似乎并非如此。統(tǒng)計(jì)顯示，“行政訴訟專業(yè)戶”的勝訴率較低，而其中曾被法院認(rèn)定為過度訴訟的84位當(dāng)事人的案件勝訴率更是遠(yuǎn)低于全國平均水平(見表1)。此外，“行政訴訟專業(yè)戶”案件通過形式審查的比例較低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年行政案件裁定不予立案的占5.2％，駁回起訴的占21.1％，而在“行政訴訟專業(yè)戶”案件中這兩個(gè)數(shù)值達(dá)到了9.4％和35.4％。司法裁判結(jié)果自然受到多方因素影響，但數(shù)據(jù)的顯著差異還是提示著司法被濫用的可能。

“行政訴訟專業(yè)戶”很少聘請(qǐng)律師代理，這可能是因?yàn)榇罅吭V訟并無實(shí)際利益，而聘請(qǐng)律師會(huì)增加訴訟成本?！靶姓V訟專業(yè)戶”公開案件中，原告聘請(qǐng)代理律師的僅占比4％，為總體水平的十分之一。根據(jù)杭州中院的統(tǒng)計(jì)，胡政于2019年向杭州市兩級(jí)法院提起一、二審案件148件，無一聘請(qǐng)律師。在處理了其大量案件之后，主審法官最終認(rèn)定其訴訟沒有任何實(shí)質(zhì)訴求。

以上實(shí)證結(jié)果表明，當(dāng)前特定行政領(lǐng)域充斥著大量的過度訴訟案件，有許多并不包含真正的、獨(dú)立的法律糾紛，而只是糾紛的泡沫。這一現(xiàn)實(shí)為行政訴訟制度敲響警鐘。如果法院不能受理并解決實(shí)質(zhì)性的爭(zhēng)議，而是充斥著“雞毛蒜皮”的糾紛，“這樣的訴訟制度就有走向空洞化的危險(xiǎn)”。有關(guān)司法案件管理的研究表明，任何訴訟都不應(yīng)不成比例地占用法院資源，否則將侵害他人獲得正當(dāng)高效判決的機(jī)會(huì)，對(duì)法院資源的其他使用者和更廣泛意義上支持司法制度的社會(huì)公眾產(chǎn)生系統(tǒng)性的消極影響。此種消極影響并非通過加派法官、緩解辦案壓力即可化解。因此，規(guī)制過度訴訟的必要性，不在于過去強(qiáng)調(diào)的絕對(duì)意義上節(jié)約資源，而在于優(yōu)化爭(zhēng)議解決的資源分配。通過過濾那些不能解決實(shí)際問題的案件泡沫，使行政訴訟真正實(shí)現(xiàn)其制度功能。

三、過度訴訟現(xiàn)象為何產(chǎn)生

過度訴訟并非當(dāng)今中國的特有現(xiàn)象，但當(dāng)前我國的過度訴訟有其獨(dú)特的發(fā)生機(jī)制。公民何不按照制度初衷，一事一訴、案結(jié)事了?當(dāng)事人何以無限制地提起行政訴訟，這些案件又如何能突破法定起訴條件的重重限制?充分剖析問題的產(chǎn)生原因，是找準(zhǔn)應(yīng)對(duì)之策的前提。下文將結(jié)合我國的社會(huì)背景與規(guī)范依據(jù)，從過度訴訟形成的三大環(huán)節(jié)探尋問題成因。

(一)當(dāng)事人為什么要過度訴訟

本文試圖透過個(gè)案還原同一原告訴訟間的深層聯(lián)系，進(jìn)而對(duì)當(dāng)事人的訴訟動(dòng)機(jī)作類型化分析。統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，約8成“行政訴訟專業(yè)戶”意在解決基礎(chǔ)糾紛，借訴訟推動(dòng)實(shí)現(xiàn)被阻塞的核心訴求。下文將著重分析這類行為模式的生成機(jī)制，該過程受到觀念、制度、社會(huì)結(jié)構(gòu)等諸多因素的影響。

1.心理落差激發(fā)行為動(dòng)力

土地征收、房屋拆遷爭(zhēng)議是基礎(chǔ)糾紛最集中的領(lǐng)域。根據(jù)國土資源部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2002年群眾反映土地糾紛占信訪受理總量的73％，其中40％涉及征地糾紛，這其中又有87％是征地補(bǔ)償安置問題。20年后的今天，“行政訴訟專業(yè)戶”80％以上的基礎(chǔ)糾紛仍圍繞土地房屋安置補(bǔ)償。有地方法院統(tǒng)計(jì)，中、高級(jí)人民法院受理的半數(shù)以上行政案件與農(nóng)村集體土地征收有關(guān)，被征收人為追求自身利益最大化引發(fā)連環(huán)訴訟。

當(dāng)事人對(duì)權(quán)益的心理預(yù)期與客觀現(xiàn)實(shí)間的落差，觸發(fā)了爭(zhēng)議癥結(jié)。一方面，征遷收入是地方最主要的資金來源，對(duì)于地方發(fā)展的重要性毋庸贅述。地方政府既是征收的受益者，從中獲得財(cái)政收入，同時(shí)又是補(bǔ)償范圍、標(biāo)準(zhǔn)的制定者和征收實(shí)施者。公民難免因此對(duì)征收補(bǔ)償?shù)恼?dāng)性、合理性、公平性抱有質(zhì)疑。另一方面，安置補(bǔ)償對(duì)于被征收人的重要性同樣不言而喻。土地房屋常被國民作為安身立命之本，是重要的生存基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)來源。有限的安置措施和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，與被征收人系于土地房屋上的高度期待之間，存在固有矛盾，基礎(chǔ)糾紛由此形成。

在土地房屋征收補(bǔ)償糾紛之外，實(shí)踐中還有社保糾紛、環(huán)保糾紛、稅收糾紛、刑事審判糾紛等等，另有一部分基礎(chǔ)糾紛涉及與案外人的糾葛。當(dāng)懸懸而望的利益落空，一些人遂抱著極大的決心與毅力投入到這場(chǎng)為求“正義”的斗爭(zhēng)中去。

2.客觀限制改變維權(quán)方式

在維權(quán)路徑的選擇上，人們總是采取實(shí)用主義的態(tài)度，注重“某種手段在表達(dá)利益、解決糾紛上實(shí)用與否”。這解釋了為何越來越多的基礎(chǔ)糾紛當(dāng)事人走上行政訴訟的道路。對(duì)比信訪渠道的控制政策，訴訟逐漸被推到社會(huì)糾紛解決的最前線，成為爭(zhēng)議解決的重要渠道。在民事訴訟、勞動(dòng)仲裁、刑事審判遭遇失敗之后，行政訴訟更是被公民作為呈現(xiàn)各種爭(zhēng)議的平臺(tái)和尋求救濟(jì)的底牌。

而選擇行政訴訟解決基礎(chǔ)糾紛的當(dāng)事人之所以圍繞同一爭(zhēng)議大量起訴，是由于受到行政訴訟規(guī)則與現(xiàn)實(shí)權(quán)力架構(gòu)的限制。過度訴訟是當(dāng)事人規(guī)避限制性規(guī)則的行為策略。行政訴訟在受案范圍、原告資格、起訴期限等諸多方面設(shè)置了案件受理?xiàng)l件。當(dāng)事人將不符合起訴條件的核心爭(zhēng)議包裝成大量可被受理的訴訟，促使法院、行政機(jī)關(guān)關(guān)注到案件背后真正的訴求。過度訴訟也是當(dāng)事人在政治權(quán)力結(jié)構(gòu)下的現(xiàn)實(shí)選擇。如果法院能在個(gè)案中全面審查基礎(chǔ)糾紛，公正分配核心利益，令各方服判息訟，自然不會(huì)滋生過度訴訟案件。然而現(xiàn)實(shí)中，法院難以達(dá)到這一要求。一方面，司法審查的被動(dòng)性與裁判方式的有限性，決定了行政審判很難照顧到糾紛的所有細(xì)節(jié)，達(dá)成令各方滿意的解決方案。另一方面，現(xiàn)行體制下法院在地方全局性事務(wù)中的定分止?fàn)幠芰κ艿匠钢?。以土地房屋糾紛為例，地方政府主導(dǎo)著征收拆遷的實(shí)施過程和救濟(jì)程序，“獨(dú)立性嚴(yán)重欠缺”的法院幾乎不可能在地方政府和被征收拆遷人之間“保持中立地位”。統(tǒng)計(jì)顯示，征收拆遷類行政案件進(jìn)入實(shí)體審理的比例低，實(shí)體審理的原告勝訴率低，名義上勝訴的原告獲得的實(shí)體補(bǔ)償賠償少。面對(duì)這一現(xiàn)實(shí)，當(dāng)事人只得退而求其次，他們并不奢望法院的單個(gè)裁判便能幫助他們實(shí)現(xiàn)“艱難的正義”。在他們眼中，只要能夠展現(xiàn)矛盾，就有解決的希望；只要有機(jī)會(huì)引起領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注和憂慮，就能增加談判的籌碼。

3.成本收益影響訴訟策略

維權(quán)途徑的“成本—收益”分析影響著當(dāng)事人的行為選擇。相較于其他途徑，行政訴訟渠道排除了維權(quán)的合法性風(fēng)險(xiǎn)，又契合了當(dāng)事人降低經(jīng)濟(jì)投入的需要。為了讓老百姓打得起官司，國務(wù)院2007年施行的《訴訟費(fèi)用交納辦法》從多個(gè)方面降低行政案件訴訟費(fèi)用。除商標(biāo)、專利、海事行政案件外，其他行政案件每件只收50元；裁定不予受理、駁回起訴或上訴的，不收案件受理費(fèi)；當(dāng)事人申請(qǐng)撤訴的，減半收取。據(jù)此規(guī)定，很大一部分缺乏實(shí)際利益的過度訴訟，都因案件未進(jìn)入實(shí)體審理程序而無須承擔(dān)訴訟費(fèi)。此外，我國沒有律師代理的強(qiáng)制性要求，行政領(lǐng)域過度訴訟總體成本較低。

而在收益方面，現(xiàn)實(shí)中確實(shí)有少數(shù)當(dāng)事人通過向法院與政府施壓實(shí)現(xiàn)了部分訴求。陸紅霞本人坦言，在其訴訟過程中法院聯(lián)系政府幫她解決了房子問題。也有一些當(dāng)事人在訴訟中找準(zhǔn)了行政機(jī)關(guān)的行為瑕疵，獲得勝訴判決。在“成功者”經(jīng)驗(yàn)的激勵(lì)下，更多人“熱衷于利用這個(gè)武器”，如此演化成了“行政訴訟專業(yè)戶”。

(二)當(dāng)事人為什么能過度訴訟

行政訴訟在訴的形成階段設(shè)置了嚴(yán)格的門檻，但一些訴訟類型仍留存了當(dāng)事人無限起訴的空間。其中，履職之訴和確認(rèn)違法之訴是過度訴訟的常見形態(tài)。原告可以通過向行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)、投訴舉報(bào)等方式主動(dòng)構(gòu)建行政法律關(guān)系，從而滿足提起行政訴訟的前提條件。

1.履行法定職責(zé)之訴

履行法定職責(zé)之訴又稱為“義務(wù)之訴”，可以針對(duì)行政機(jī)關(guān)拒絕作出某行政行為的決定提起，也可以針對(duì)行政機(jī)關(guān)的不作為提起。我國《行政訴訟法》自出臺(tái)以來就規(guī)定有責(zé)令履職判決。2018年《行訴法解釋》第68條進(jìn)一步規(guī)定，原告“請(qǐng)求判決行政機(jī)關(guān)履行特定法定職責(zé)”，屬于《行政訴訟法》要求的“有具體的訴訟請(qǐng)求”。司法實(shí)踐中，當(dāng)事人向任一行政機(jī)關(guān)提出任一請(qǐng)求，從而認(rèn)為該機(jī)關(guān)負(fù)有履行義務(wù)。一旦行政機(jī)關(guān)的處理結(jié)果不令當(dāng)事人滿意，或在行政程序上存有瑕疵，或未予及時(shí)處理，當(dāng)事人便徑行起訴。

實(shí)踐中，許多原告擅于利用這一策略。例如在本文統(tǒng)計(jì)區(qū)間內(nèi)，孫友共提起69起一審公開行政訴訟，獲得十余份勝訴判決。他特別關(guān)注處理期限，一旦行政機(jī)關(guān)的答復(fù)超出規(guī)定期限就立即起訴，即使被告的處理結(jié)果實(shí)質(zhì)上維護(hù)其利益。原告在申請(qǐng)已獲支持的情況下仍堅(jiān)持起訴程序性瑕疵，可見其最終目的并不在于要求行政機(jī)關(guān)依法履職，而在于通過申請(qǐng)履職觸發(fā)更多的訴訟。

2.確認(rèn)違法之訴

2014修正的《行政訴訟法》在司法解釋的基礎(chǔ)之上，將確認(rèn)判決納入，列明法院應(yīng)作出確認(rèn)違法判決的5種情形。2018年《行訴法解釋》第68條進(jìn)一步規(guī)定，原告的訴訟請(qǐng)求可以是“請(qǐng)求判決確認(rèn)行政行為違法”。這一條本意在于平衡各方利益、督促依法履職，也給了當(dāng)事人“找茬”的機(jī)會(huì)。理論上，確認(rèn)違法應(yīng)作為補(bǔ)充判決，僅當(dāng)撤銷判決、履行判決無法作出時(shí)，才有發(fā)揮作用的空間。但現(xiàn)實(shí)中，確認(rèn)違法的訴訟請(qǐng)求成為許多當(dāng)事人的首選。越來越多的當(dāng)事人以提起確認(rèn)違法之訴的方式，將任何引發(fā)其不滿的事項(xiàng)訴至法院，導(dǎo)致行政訴訟制度功能的模糊。以當(dāng)事人宋春有為例，在公開的90起行政訴訟中，他曾要求確認(rèn)海淀區(qū)政府對(duì)多份法院裁定書不予上訴違法，要求確認(rèn)城管監(jiān)察局對(duì)他提出的申請(qǐng)不予保存違法，要求確認(rèn)財(cái)政局對(duì)他檢舉法院的行為不予保密違法，將行政機(jī)關(guān)在案件處理過程中的答辯行為抽取出來請(qǐng)求確認(rèn)違法……行政機(jī)關(guān)的任何行為、任何細(xì)節(jié)都可能被作為攻擊對(duì)象，確認(rèn)違法之訴成為容納當(dāng)事人不滿情緒的口袋。

(三)法院為什么受理過度訴訟

上述由當(dāng)事人主動(dòng)觸發(fā)的案件順利通過現(xiàn)有規(guī)范的重重關(guān)卡，進(jìn)入法院的大門。而法院卻因缺乏對(duì)原告訴訟行為直接有效的規(guī)制依據(jù)，陷入被動(dòng)應(yīng)付的處境之中。

1.法定受案條件無法攔截過度訴訟

我國行政訴訟受案條件主要規(guī)定在《行政訴訟法》第49條，包括原告適格、被告適格、有具體的訴求和根據(jù)、屬于受案范圍以及法院有管轄權(quán)5個(gè)方面。法律和司法解釋還從起訴期限、復(fù)議前置、不得重復(fù)起訴等方面作出限制性規(guī)定。此外，為防止起訴行為損害公共秩序或浪費(fèi)公共資源，法院還可能在公共秩序保留、禁止濫用訴訟等方面對(duì)原告訴權(quán)作出限制。然而這些限制僅作為特定時(shí)期的司法政策，尚無明確統(tǒng)一的法規(guī)范依據(jù)。

過度訴訟案件的外觀與具有切實(shí)利益的訴訟并無明顯差異，形式上滿足行政訴訟法定受理?xiàng)l件，也不屬于司法解釋規(guī)定應(yīng)裁定駁回的重復(fù)起訴、明顯對(duì)合法權(quán)益不產(chǎn)生實(shí)際影響等情形。因此，在立案登記制施行的當(dāng)下，許多案件都進(jìn)入到立案后形式審理甚至實(shí)體審理的階段。一線法官在訪談中談到：“我們能不能基于受案范圍、原告資格等條件不予受理?不可能。這些案子表面上都是可訴的，都是有原告資格的，沒有辦法把它擋在門外。我們做了大量實(shí)體判決，后來實(shí)在不堪重負(fù)。”

學(xué)界關(guān)注到了法院的困境，嘗試從解釋學(xué)角度進(jìn)一步完善訴訟要件。有學(xué)者發(fā)展保護(hù)規(guī)范理論以限定原告資格，通過分析法律規(guī)范所欲保護(hù)的權(quán)益，將舉報(bào)投訴人排除出原告范圍。有學(xué)者引入訴的利益理論，建議在起訴受理后的訴訟階段審查權(quán)利保護(hù)必要性。若法院判斷案件欠缺值得法律保護(hù)的利益，則應(yīng)以訴訟請(qǐng)求不合法為由駁回。還有法官在裁判中對(duì)特定類型案件的受理?xiàng)l件作出創(chuàng)新性限定。例如最高人民法院李廣宇法官曾列出提起履行職責(zé)之訴的5個(gè)條件，對(duì)投訴舉報(bào)請(qǐng)求權(quán)和可訴性進(jìn)行分情況闡述。然而，理論層面的細(xì)致切割帶來操作上的難題。上述判斷通常在案件受理后進(jìn)行，已經(jīng)需要法官投入精力查明實(shí)體案情。即便最終法官裁定駁回起訴，但司法機(jī)器已經(jīng)開始運(yùn)轉(zhuǎn)，原告的策略目的業(yè)已達(dá)成。

2.現(xiàn)有規(guī)制依據(jù)存在直接適用障礙

建立在“官強(qiáng)民弱”格局之上的行政訴訟偏向性保護(hù)原告權(quán)利，未設(shè)置被告反擊和法院防御的規(guī)范。目前雖有《民事訴訟法》及其司法解釋和最高人民法院文件可供參照，卻存在觀念和效力上的適用障礙。

2012年《民事訴訟法》第112條新增規(guī)定，法院可對(duì)民事訴訟中惡意串通進(jìn)行制裁。2016年最高人民法院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)案件繁簡(jiǎn)分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見》規(guī)定，以訴訟費(fèi)用、律師費(fèi)用為杠桿調(diào)節(jié)非誠信訴訟行為，明確賠償責(zé)任。然而，與民事訴訟相比，行政訴訟一直強(qiáng)調(diào)保護(hù)原告訴訟權(quán)利?，F(xiàn)有規(guī)范沒有授權(quán)法院可以對(duì)惡意訴訟當(dāng)事人作出駁回訴訟請(qǐng)求、罰款、拘留等處理，更不允許被告向原告要求賠償合理損失。

2017年《行使訴權(quán)意見》為法院處理過度訴訟案件提供了操作指引。該文件規(guī)定，對(duì)于明顯不具有訴訟利益、無法或者沒有必要通過司法渠道進(jìn)行保護(hù)的舉報(bào)履職訴訟、涉信訪訴訟、信息公開訴訟等，“法院依法不予立案”。此后，有一些法院適用該規(guī)定作出裁駁。然而，該意見只是最高人民法院制定的規(guī)范性文件，不屬于司法解釋的范圍。雖可以在裁判說理部分援引，卻不能直接作為裁判依據(jù)。且《行使訴權(quán)意見》也明確規(guī)定，對(duì)于特定訴訟法院應(yīng)“依法”不予立案。因此法院在援引裁判依據(jù)時(shí)，仍需嫁接適用制定法規(guī)范。在制定法依據(jù)缺位的情況下，法院只憑該文件確實(shí)不足以應(yīng)對(duì)過度訴訟。

四、法院予以規(guī)制是否正當(dāng)

訴權(quán)是公民享有的基本權(quán)利，司法的大門應(yīng)始終向公眾敞開，不得故設(shè)障礙——這也正是“立案登記制”實(shí)施的初衷。但同時(shí)，公民權(quán)利也不是絕對(duì)的。社會(huì)中總存在人們“擴(kuò)大的欲望”及其“實(shí)現(xiàn)手段”之間的沖突。法院有限的資源應(yīng)為誰服務(wù)，該如何配置?如何協(xié)調(diào)部分當(dāng)事人的訴權(quán)與其他公民的利益以及公共機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)，才能滿足公平正義的要求?行政訴訟制度，究竟應(yīng)解決什么問題?

本文認(rèn)為，當(dāng)既有的法律規(guī)范與彼時(shí)的立法原意難以適應(yīng)過度訴訟這一異化的訴訟樣態(tài)時(shí)，行政審判工作有必要突破形式主義的規(guī)范適用，在法律實(shí)踐中逐步推動(dòng)新規(guī)則的形成。新的規(guī)制規(guī)則應(yīng)具有法律依據(jù)，并滿足目的正當(dāng)和手段適度的要求。特定情況下、出于特定目的，法院可以對(duì)過度訴訟進(jìn)行限制，包括采取引導(dǎo)、勸誡等柔性規(guī)制手段，也包括不予受理當(dāng)前訴訟、嚴(yán)格審查未來起訴等剛性規(guī)制手段。下文對(duì)依據(jù)、目的和手段三大正當(dāng)性要件作分別論述。

(一)規(guī)制依據(jù)的正當(dāng)性

規(guī)制過度訴訟雖缺乏直接法律依據(jù)，卻并非全無解釋續(xù)造法規(guī)范的空間。根據(jù)《行政訴訟法》第101條，該法沒有規(guī)定的，適用《民事訴訟法》相關(guān)規(guī)定?！睹袷略V訟法》第13條第1款所規(guī)定的“誠信原則”，就與規(guī)制過度訴訟有著十分接近的內(nèi)涵。這一原則最初由民事行為領(lǐng)域延伸至民事訴訟行為領(lǐng)域，于2012年《民事訴訟法》修改時(shí)被明文化、法定化。根據(jù)學(xué)者的解釋，該原則主要用于規(guī)制惡意訴訟、虛假訴訟、拖延訴訟等當(dāng)事人的非誠信訴訟行為。然而，與民事領(lǐng)域的惡意、虛假訴訟不同，行政領(lǐng)域的過度訴訟個(gè)案具有真實(shí)的事實(shí)根據(jù)和明確的法律依據(jù)。誠信原則可否適用于行政訴訟領(lǐng)域，過度訴訟案件又是否屬于這一原則的涵攝范圍，有待進(jìn)一步解釋。

對(duì)“誠信”含義的研究有很多，且眾說紛紜。其中最主流的說法認(rèn)為，誠信表現(xiàn)為以正直和忠誠行事，不試圖欺騙或損害任何人，也不要求以極端或不必要的方式行使權(quán)利。因此，誠信原則包含了不過分行使權(quán)利的要求。違反誠信原則的民事訴訟表現(xiàn)既包括捏造偽造的欺詐騷擾性訴訟，毫無事實(shí)根據(jù)理由的盲目性訴訟，也包括雖具有實(shí)體上理由但沒有必要提起的訴訟。后一類訴訟程序的啟動(dòng)并非基于實(shí)質(zhì)的糾紛，濫用了國家司法資源，增加了對(duì)方當(dāng)事人的訴累。對(duì)于這些案件，法院通過審查訴的利益，認(rèn)定沒有訴的必要。行政領(lǐng)域的過度訴訟樣貌與此相似，在理論上可以歸為誠信原則適用的對(duì)象。這種把握訴權(quán)行使界限的審判思路，也應(yīng)借鑒至行政訴訟中。由此觀之，規(guī)制過度訴訟的法律依據(jù)雖然不直接、不明確，但法院仍然可以通過對(duì)誠信原則含義的解釋，提煉出相關(guān)規(guī)則和要件。

然而，因行政訴訟具有特殊的客觀性和公益性，將民事訴訟原則適用于行政訴訟領(lǐng)域，面臨很高的門檻。最高人民法院曾明確指出，“不得在法律規(guī)定之外另行規(guī)定限制當(dāng)事人起訴的其他條件”。學(xué)界對(duì)于行政訴權(quán)的討論，也一直都落腳于強(qiáng)化當(dāng)事人訴權(quán)保護(hù)。因此有觀點(diǎn)認(rèn)為，在行政訴訟領(lǐng)域適用誠信原則以規(guī)范原告訴訟行為，應(yīng)當(dāng)恪守“最小范圍”，從嚴(yán)解釋適用要件?；谕瑯拥睦碛桑M管法官在陸紅霞案中已列明原告起訴數(shù)量之多和行為之混亂，仍有觀點(diǎn)批評(píng)該案對(duì)陸紅霞存在主觀惡意的認(rèn)定是一種“缺乏論證的臆測(cè)”。

本文支持對(duì)正當(dāng)訴權(quán)的捍衛(wèi)，也理解上述擔(dān)憂導(dǎo)向?qū)σ?guī)制過度訴訟的保守立場(chǎng)。但要解決司法實(shí)踐的燃眉之急，避免法院人財(cái)物耗費(fèi)在泡沫案件之中，有必要打破前見之錮。正視限制過度訴訟的必要性與正當(dāng)性，并通過完善的制度設(shè)計(jì)確保有限度的規(guī)制。

(二)規(guī)制目的的正當(dāng)性

過去學(xué)界認(rèn)為，行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決的障礙主要在于規(guī)范層面的案件受理、審查內(nèi)容、裁判類型受到限制。而近來行政審判實(shí)踐中出現(xiàn)的怪象是：法院依法受理了訴訟，針對(duì)原告請(qǐng)求作出了裁判，被訴行政行為獲得了處理，訴訟程序?qū)崿F(xiàn)了終結(jié)，但“爭(zhēng)議”卻遠(yuǎn)未真正解決。大量過度訴訟案件擠占公共資源，背后是法院不必、不應(yīng)或不能解決的訴求。

法院不必解決的訴求，是指在走完司法程序、實(shí)現(xiàn)法定權(quán)益之后，當(dāng)事人仍將爭(zhēng)議反復(fù)帶入法院。在杭州市提起27起一審行政訴訟的徐某就是這樣一位當(dāng)事人。起初，他因不滿拆遷安置補(bǔ)償提起行政訴訟。在法院依法裁判、各方履行完畢之后，浙江高院向他發(fā)出涉訴信訪終結(jié)告知書，當(dāng)?shù)卣才c他簽訂了息訴承諾書。但此后他為求更多補(bǔ)償，又頻繁制造信息公開、舉報(bào)履職訴訟。最終，法官判定徐某不具有值得保護(hù)的利益，屬于濫用訴權(quán)。在法治的框架下，即使當(dāng)事人不斷啟動(dòng)司法機(jī)器，也不能導(dǎo)向超出法律限度的解決結(jié)果。

法院不應(yīng)解決的訴求，是指按照制度設(shè)置不應(yīng)通過司法途徑化解的糾紛。例如超出起訴期限的基礎(chǔ)爭(zhēng)議、信訪事項(xiàng)或紀(jì)檢監(jiān)察訴求。寧波市鄞州區(qū)夏光強(qiáng)等3人提起數(shù)十起行政訴訟，要求解決干部貪污腐敗等問題。法官指出，這類事項(xiàng)屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，“司法不應(yīng)該變成當(dāng)事人反腐的路徑，這不是司法的主要目的”。

法院不能解決的訴求，是指法院缺乏對(duì)基礎(chǔ)糾紛所牽涉的地方利益的決斷能力。事實(shí)證明，大量過度訴訟案件背后都包含著當(dāng)事人對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的期待。意圖通過司法途徑實(shí)現(xiàn)此類目的的人們可能終會(huì)感到失望，因?yàn)樗麄儾〖蓖夺t(yī)的對(duì)象無力開出藥方。在調(diào)研中許多法官和律師表示，現(xiàn)實(shí)中法院難以通過司法裁判上調(diào)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、增加賠償數(shù)額。當(dāng)事人即便能在瑣碎的個(gè)案中獲得些許勝訴裁判，也無助于其最根本利益訴求的實(shí)現(xiàn)。也正因此，這類社會(huì)矛盾難以被法院吸收和化解。

以上案件大量進(jìn)入法院，導(dǎo)致分配給其他有實(shí)際訴求、真實(shí)矛盾、理應(yīng)獲得更多關(guān)注的案子的精力和資源被迫減少。若從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的角度對(duì)當(dāng)事人“大鬧大解決”的訴訟策略采取同情和容忍的立場(chǎng)，將會(huì)導(dǎo)向資源配置失衡的后果，乃至違背司法制度追求公平正義的初衷。我國行政訴訟的歷史見證了法院一次又一次發(fā)揮司法的能動(dòng)作用，突破規(guī)范限制、調(diào)節(jié)受案條件，在不斷翻涌的實(shí)踐潮汐中保障行政訴訟沿著實(shí)現(xiàn)自身功能的航道前行。對(duì)過度訴訟進(jìn)行規(guī)制，正是法院從糾紛受理的維度進(jìn)一步完善資源的配置規(guī)則，厘清訴訟的社會(huì)功能?！靶姓徟械墓δ芎偷匚徊辉撌峭ㄟ^接收濫訴案件、提升案件數(shù)量來體現(xiàn)的，而應(yīng)通過真正解決需要解決的問題來實(shí)現(xiàn)。要把有限的司法資源用在刀刃上。”

(三)規(guī)制手段的正當(dāng)性

正當(dāng)?shù)囊?guī)制必須遵循一定的限度與比例，才不至于跳出了“原告濫用權(quán)利”的困境，又埋下“法院濫用權(quán)力”的后患。就規(guī)制主體而言，法院具備其他主體所沒有的作出規(guī)制的條件，能最全面、準(zhǔn)確、及時(shí)地統(tǒng)計(jì)案件情況，匯總關(guān)聯(lián)信息，作出最終判斷。就規(guī)制手段而言，法院對(duì)當(dāng)事人權(quán)利的限制和影響應(yīng)當(dāng)是適度的。即便是剛性措施也不減損當(dāng)事人權(quán)益、不增加當(dāng)事人義務(wù)，不具有懲罰性質(zhì)。

在目前看到的案例中，法院限制過度訴訟當(dāng)事人訴權(quán)的，只是不再受理針對(duì)同一事項(xiàng)的繼續(xù)起訴，而不限制其他合法請(qǐng)求。以周忠達(dá)與杭州市法院十余年的互動(dòng)為例。周忠達(dá)曾因不滿司法拘留處理，聚眾沖擊法院，后被法院判處有期徒刑6年。服刑結(jié)束的他失去了工作、家庭和勞動(dòng)保障，開始走上信訪和纏訟的道路，2017至2018年向杭州兩級(jí)法院提起行政訴訟87件。2019年3月，杭州中院認(rèn)定周忠達(dá)構(gòu)成“濫用訴權(quán)”并作出規(guī)制。對(duì)于其后續(xù)相關(guān)訴訟，杭州市兩級(jí)法院直接裁定駁回起訴。之后，周忠達(dá)以其老宅和祖墳被非法挖毀為由提起行政履職復(fù)議和訴訟。法院未直接駁回起訴，而是對(duì)新糾紛引起的案件予以受理并作出裁判。在郭相林訴遼陽市文圣區(qū)政府信息公開案中，遼陽中院也明確指出，前案認(rèn)定當(dāng)事人濫用訴權(quán)，并不代表當(dāng)事人喪失后續(xù)行使合法權(quán)利的機(jī)會(huì)。政府仍應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人之后的申請(qǐng)進(jìn)行一定限度的甄別核查，而不得一概不予理睬。最終法院判決原告勝訴。

可見，不同于英美等國的“收費(fèi)機(jī)制”和“黑名單制度”，我國法院規(guī)制措施旨在限制被規(guī)制當(dāng)事人繼續(xù)針對(duì)特定事項(xiàng)提起無意義訴訟的機(jī)會(huì)，而不影響其合法權(quán)利。另依《訴訟費(fèi)用交納辦法》，因被認(rèn)定為過度訴訟而裁定不予受理或駁回起訴的案子，不交納案件受理費(fèi)。

五、規(guī)制措施如何合理有效

很少被關(guān)注的更進(jìn)一步的問題是，法院規(guī)制過度訴訟的措施能否確保合理限度，如何有效落實(shí)?過度訴訟認(rèn)定應(yīng)基于怎樣的標(biāo)準(zhǔn)?有哪些不同的規(guī)制方式，如何選擇適用?規(guī)制應(yīng)遵守怎樣的程序和形式，具有怎樣的效力?本文梳理我國的司法實(shí)踐，總結(jié)出一套法院釋法勸誡—裁定駁回—制裁決定的“三步走”規(guī)制體系。更完善的操作規(guī)則，有待未來進(jìn)一步的實(shí)證考察和理論研究。

(一)規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)

原告起訴達(dá)到何種程度就應(yīng)受到規(guī)制，這個(gè)問題未經(jīng)統(tǒng)一。《行使訴權(quán)意見》列出了數(shù)量、周期、目的、正當(dāng)利益四大審查要件，卻沒有給出相應(yīng)的審查標(biāo)準(zhǔn)。司法實(shí)踐對(duì)此莫衷一是，個(gè)案中的規(guī)制尺度相差甚遠(yuǎn)。就起訴數(shù)量而言，上海第三中院統(tǒng)計(jì)出趙繼華、陳康美提起信息公開訴訟400余件；綿陽中院統(tǒng)計(jì)馮勇軍先后提起行政訴訟10余件；寧波鄞州法院統(tǒng)計(jì)出夏光強(qiáng)、王菊蘭、胡明才3人分別向浙江省內(nèi)法院提起行政訴訟112件、51件、16件。就起訴周期而言，安徽巢湖中院查明楊俊于三年半內(nèi)分別提起22、21、16、11起訴訟；南京鐵路運(yùn)輸法院統(tǒng)計(jì)出王宏園一年內(nèi)提起訴訟至少105次；杭州中院統(tǒng)計(jì)了胡政一年內(nèi)向本市法院提起訴訟148件。他們的起訴頻率分別為月均1.67件、8.75件、12.3件。以上當(dāng)事人起訴數(shù)量、周期差距甚大，卻都被認(rèn)定為過度訴訟予以規(guī)制。

將“行政訴訟專業(yè)戶”的起訴案件數(shù)量和受規(guī)制案件數(shù)量標(biāo)注在散點(diǎn)圖中(圖3)，可以看出被規(guī)制情況與起訴量之間并非完全的正向關(guān)系。相關(guān)性檢驗(yàn)顯示，當(dāng)事人案件量與規(guī)制量的皮爾遜相關(guān)性系數(shù)為0.265，在統(tǒng)計(jì)學(xué)上意味著當(dāng)事人起訴多少與是否被規(guī)制之間只有較弱的相關(guān)性。

由此可見，數(shù)量和周期這兩大客觀要件只起到加強(qiáng)論證的作用，而非決定性因素。對(duì)目的與正當(dāng)利益這兩大主觀要件的判斷又總是隱晦曲折的，往往離不開法官通過其他途徑獲悉的案外事實(shí)。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，對(duì)于一些案件是否要作出規(guī)制，不同的法官可能得出不一樣的結(jié)論，審判庭內(nèi)部也會(huì)產(chǎn)生意見分歧。過大的裁量空間，將導(dǎo)向規(guī)制結(jié)論的不一致性和不確定性。

一些外國立法為過度訴訟設(shè)置了嚴(yán)格的數(shù)量周期標(biāo)準(zhǔn)。美國加利福尼亞州、夏威夷州和得克薩斯州立法規(guī)定，訴訟當(dāng)事人在7年內(nèi)收到5個(gè)及以上不利判決后，就可被認(rèn)定為“無理纏訟”；佛羅里達(dá)州的標(biāo)準(zhǔn)為5年內(nèi)5個(gè)以上。

考慮到我國行政訴訟承載的獨(dú)特價(jià)值，對(duì)當(dāng)事人起訴不宜作“一刀切”的生硬處理，但也有必要設(shè)立明確的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，使法官能夠有所遵循。本文從形式和實(shí)質(zhì)兩個(gè)維度提出初步設(shè)想，法院應(yīng)據(jù)此作出綜合認(rèn)定。

首先，過度訴訟規(guī)制需符合最低起訴數(shù)量、最長計(jì)算周期、有限關(guān)聯(lián)主體等形式標(biāo)準(zhǔn)。行政訴訟原告具有下列情形之一的，法院可以就其是否構(gòu)成過度訴訟進(jìn)行審查：(一)同一當(dāng)事人一年內(nèi)圍繞同一基礎(chǔ)糾紛或同類舉報(bào)事項(xiàng)多次提起訴訟，收到不予受理或駁回起訴裁定達(dá)10個(gè)以上的；(二)同一當(dāng)事人三年內(nèi)圍繞同一基礎(chǔ)糾紛或同類舉報(bào)事項(xiàng)多次提起訴訟，收到不予受理或駁回起訴裁定達(dá)20個(gè)以上的；(三)關(guān)聯(lián)當(dāng)事人圍繞同一基礎(chǔ)糾紛或同類舉報(bào)事項(xiàng)聯(lián)合行動(dòng)的，合并計(jì)算起訴數(shù)量。關(guān)聯(lián)當(dāng)事人包括家庭成員、同村村民、同單位員工等關(guān)系緊密、利害與共的“一致行動(dòng)者”。

其次，達(dá)到形式標(biāo)準(zhǔn)后，還需進(jìn)行目的、利益等方面的實(shí)質(zhì)認(rèn)定。實(shí)質(zhì)認(rèn)定結(jié)論皆應(yīng)輔以有證據(jù)支撐的事實(shí)細(xì)節(jié)，并在司法文書中詳盡體現(xiàn)。具體而言，對(duì)于基礎(chǔ)糾紛類案件，應(yīng)當(dāng)審查核心爭(zhēng)議是否有解決的可能和必要，是否屬于前文所述的法院不必、不應(yīng)、不能解決的訴求。對(duì)于打假舉報(bào)類案件，應(yīng)當(dāng)審查原告是否由“職業(yè)打假人”演化為“惡意索賠人”。前者一定程度上發(fā)揮著凈化市場(chǎng)環(huán)境、監(jiān)督依法行政的作用，而后者卻單純?yōu)榱四怖蚶账?，?duì)大型超市企業(yè)的瑕疵問題反復(fù)纏訟，對(duì)真正危害市場(chǎng)的假冒偽劣問題打擊效果不明顯。此類行為違背誠信原則、占用司法資源，其公益效果微乎其微，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為過度訴訟予以規(guī)制。此外，當(dāng)事人庭審內(nèi)外的訴訟行為是否誠信合理、法院正常審判工作是否受到干擾等也可作為實(shí)質(zhì)認(rèn)定的根據(jù)。

(二)規(guī)制方式

作為中國法治發(fā)展中的階段性現(xiàn)象和特定社會(huì)法律條件下的產(chǎn)物，過度訴訟的規(guī)制方式必須堅(jiān)守正義的底線，不得脫離法治的框架。法院應(yīng)當(dāng)保障規(guī)制手段的謙抑性、規(guī)制程序的正當(dāng)性和規(guī)制主體的獨(dú)立性。

首先，規(guī)制手段應(yīng)適度，法院不宜隨意揮舞“打擊濫訴”的大棒，更不能不教而誅。為此，規(guī)制可分為三階段。第一階段，發(fā)現(xiàn)符合過度訴訟規(guī)制的形式和實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的，法院應(yīng)優(yōu)先使用柔性勸誡手段，向當(dāng)事人釋明相關(guān)法律規(guī)定，引導(dǎo)當(dāng)事人理性訴訟或選擇其他救濟(jì)方式。第二階段，經(jīng)勸誡當(dāng)事人仍不撤回訴訟材料的，法院可以裁定不予立案，已經(jīng)立案的裁定駁回起訴，并在裁定書“本院認(rèn)為”部分列明過度訴訟的事實(shí)，作出過度訴訟的認(rèn)定，明示限制訴訟的范圍。第三階段，被認(rèn)定為過度訴訟的當(dāng)事人繼續(xù)在限制訴訟范圍內(nèi)起訴的，法院可作出懲戒決定書：載明被規(guī)制人基本情況，列明先前案件中法院已查明的事實(shí)(需寫明前案當(dāng)事人姓名、案由和案號(hào))，說明予以規(guī)制的理由。依照誠信原則與《行使訴權(quán)意見》，決定對(duì)被規(guī)制人另行提起的在規(guī)制范圍之內(nèi)、沒有合理利益訴求、不以保護(hù)合法權(quán)益為目的的行政訴訟，記錄在冊(cè)后不再處理，已經(jīng)立案的裁定駁回起訴。此種剛性規(guī)制措施相當(dāng)于將當(dāng)事人列入行政訴訟“灰名單”，只能作為針對(duì)少數(shù)人的最后手段。

其次，法院作出規(guī)制應(yīng)有確實(shí)充分的事實(shí)證據(jù)，并滿足正當(dāng)程序的要求。法院采取各類規(guī)制措施之前，需對(duì)原告起訴的數(shù)量、周期、目的、利益做全面的調(diào)查、梳理、統(tǒng)計(jì)。在口頭勸誡與書面裁定書、決定書中，應(yīng)說明事實(shí)依據(jù)、規(guī)制理由、規(guī)制方式。當(dāng)事人對(duì)法院出具的規(guī)制決定書不服的，可在收到?jīng)Q定書之日起3日內(nèi)，口頭或書面向法院申請(qǐng)復(fù)議一次，復(fù)議期間不停止決定的執(zhí)行。實(shí)踐中一些法院在未查清事實(shí)、列明依據(jù)的情況下，籠統(tǒng)得出原告缺乏正當(dāng)利益、構(gòu)成濫訴的結(jié)論，這是不合理的。還有個(gè)別法院沒有制作和送達(dá)裁定書、決定書，甚至在當(dāng)事人不知情的情況下直接將之列入起訴“黑名單”，有違正當(dāng)程序原則。

再次，法院規(guī)制的獨(dú)立性應(yīng)受保障，以免留下行政裹挾司法的隱患。實(shí)踐中，一些地方法院和政府出于規(guī)制過度訴訟的共同愿望，形成協(xié)作模式。第一種是“行政先行”模式。先由行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人濫用信息公開、履職、復(fù)議申請(qǐng)權(quán)進(jìn)行認(rèn)定，并向法院舉證原告存在濫訴嫌疑。法院在行政機(jī)關(guān)提供的證據(jù)基礎(chǔ)上進(jìn)行認(rèn)定。第二種是“聯(lián)合認(rèn)定”模式。地方法院聯(lián)合公檢司等單位，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員參加聯(lián)席會(huì)議，對(duì)當(dāng)事人行為進(jìn)行聯(lián)合認(rèn)定，視情況聯(lián)合采取不予登記立案、不接受復(fù)議申請(qǐng)、不受理檢察監(jiān)督、治安管理處罰及追究刑事責(zé)任等措施。法院可以聽取多方意見、分散工作壓力，但不應(yīng)將當(dāng)事人的申請(qǐng)權(quán)利與訴訟權(quán)利混為一談，將當(dāng)事人的投訴舉報(bào)、復(fù)議申請(qǐng)與訴訟打包處理；也不宜將過度訴訟認(rèn)定從司法審查階段向行政處理階段前移，讓渡法院對(duì)規(guī)制過度訴訟和限制訴權(quán)的決斷權(quán)力。

(三)規(guī)制效力

法院的規(guī)制是否有約束后案的效力，又應(yīng)如何被其他法院遵循，此問題在實(shí)踐中操作不一，在理論上界定不明。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“行政訴訟專業(yè)戶”的公開案件中，只有91個(gè)裁判遵循了前案的規(guī)制決定。

法院規(guī)制缺乏協(xié)同聯(lián)動(dòng)，前案認(rèn)定不為后案所遵循，帶來負(fù)面效果。一方面，當(dāng)事人可以利用這一漏洞，向不同法院起訴以規(guī)避規(guī)制措施。另一方面，法院工作重復(fù)浪費(fèi)、經(jīng)驗(yàn)難以積累，甚至導(dǎo)致互相沖突的處理結(jié)果。來自溫州的葉永蓮因土地征收糾紛提出大量信息公開訴訟，曾被溫州中院認(rèn)定構(gòu)成濫訴。當(dāng)事人繼而向杭州中院提起同類訴訟，杭州中院在不知已有規(guī)制裁定的情況下作出實(shí)體判決。直到二審中，浙江高院才發(fā)現(xiàn)了溫州中院的裁定，認(rèn)定后案屬于前案規(guī)制的范圍，最終裁定駁回起訴。賈友寶在山東各地提起大量信息公開訴訟，濟(jì)南中院曾在2017年的裁定書中明確對(duì)原告今后的類似訴訟從嚴(yán)審查。但在2018年和2019年，同省的威海中院又反復(fù)對(duì)賈友寶的同類訴訟作出重新認(rèn)定。

規(guī)制缺乏統(tǒng)一效力不僅是中國法院面臨的問題。在美國，一些州立法規(guī)定法院可以發(fā)布“禁訴令”，禁止無理纏訟者提起任何新的訴訟。然而這一禁令的執(zhí)行也受地域局限，一個(gè)執(zhí)著的原告可以通過向不同法院起訴來逃避禁令。例如，一位當(dāng)事人在新澤西州、喬治亞州法院起訴，規(guī)避了薩福克高等法院和馬薩諸塞州地區(qū)法院對(duì)他作出的禁訴令。缺乏對(duì)有過度訴訟傾向當(dāng)事人進(jìn)行跟蹤識(shí)別的有效系統(tǒng)，削弱了規(guī)制禁令的效果。

保障我國過度訴訟規(guī)制措施的有效落實(shí)，需要加強(qiáng)規(guī)制決定的遵照效力，克服規(guī)制信息的共享阻力，提升不同地區(qū)法院的協(xié)同動(dòng)力。首先，解決前案認(rèn)定欠缺拘束力的問題。按照規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)和方式要求出具的規(guī)制決定書，其他法院應(yīng)當(dāng)遵照?qǐng)?zhí)行，對(duì)當(dāng)事人的同類起訴不予受理并記錄在冊(cè)。案件被錯(cuò)誤受理和裁判的，應(yīng)在二審程序與審判監(jiān)督程序中予以糾正。其次，解決各地法院缺乏聯(lián)動(dòng)性的問題?？梢钥紤]將被規(guī)制人及其過度訴訟案件嵌入法院信息共享平臺(tái)，在立案系統(tǒng)中實(shí)現(xiàn)規(guī)制信息自動(dòng)比對(duì)和過度訴訟風(fēng)險(xiǎn)提示。

結(jié)論

透過我國行政領(lǐng)域過度訴訟的真實(shí)面貌，分析司法規(guī)制的正當(dāng)性問題，我們看到了一個(gè)非?；緟s常被誤解的道理：案件不是越多越有意義，法院不是越忙越見成效。長期以來，司法制度研究主要關(guān)注法院如何實(shí)質(zhì)地解決糾紛，卻忽略了法院如何受理實(shí)質(zhì)的糾紛。一方面，公民權(quán)利救濟(jì)和糾紛解決的需要，與作為公共產(chǎn)品的司法資源的有限性之間存在永恒的張力。如果法院為處理少數(shù)當(dāng)事人無休止的訴訟消耗了大量司法資源，但對(duì)實(shí)現(xiàn)正義的推動(dòng)卻極其有限，那么保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)的初衷將會(huì)導(dǎo)向一種制度運(yùn)行的“不正義”結(jié)果。另一方面，法院在我國政治體制中的地位決定了它難以處理全局性的問題，行政訴訟的小馬拉不動(dòng)調(diào)節(jié)所有社會(huì)矛盾的大車。如果法官兢兢業(yè)業(yè)裁判，實(shí)際上處理的卻是大量過度訴訟案件，背后盤結(jié)著法院難以定分止?fàn)幍睦婕m葛，行政訴訟這臺(tái)機(jī)器仍將陷入空轉(zhuǎn)。面對(duì)此種局面，法院應(yīng)于個(gè)案的有限空間中維護(hù)司法正義，鋪設(shè)出導(dǎo)向更合理規(guī)則的法律變革之路。

規(guī)制過度訴訟不單是解決眼前的困擾，幫助法院擺脫忙碌卻無可作為的困境，它還提出一個(gè)更加根本的問題：行政訴訟應(yīng)當(dāng)解決、能夠解決什么問題?在行政訴訟制度建立和發(fā)展的過程中，我國法院基于逐漸豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，不斷修正著對(duì)于這一問題的回答。過去20余年，行政訴訟變立案審查為立案登記再到規(guī)制過度訴訟，受案制度經(jīng)歷了擴(kuò)張受案范圍、保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)，再到限制不當(dāng)起訴。這一變遷過程不僅是對(duì)公民訴權(quán)的重新劃界，還是對(duì)法院自身功能、模式和成效的反思與改革。法院正作出的改變指示著一種新的趨勢(shì)：未來的行政審判不再僅以案件數(shù)量論英雄，更要通過處理真實(shí)的矛盾、介入實(shí)質(zhì)的糾紛、調(diào)節(jié)重大的利益來實(shí)現(xiàn)價(jià)值。