9月26日晚，韓國(guó)國(guó)會(huì)審議通過了《政府組織法》修正案。雖然最大在野黨國(guó)民力量黨啟動(dòng)了“冗長(zhǎng)辯論”程序進(jìn)行干擾，但無法阻止共同民主黨聯(lián)合其他進(jìn)步政黨利用多數(shù)席位優(yōu)勢(shì)通過法案。法案最引人注目的內(nèi)容是撤銷檢察廳，在行政安全部設(shè)立“重大犯罪調(diào)查廳”，在法務(wù)部設(shè)立“起訴廳”，分別擔(dān)負(fù)原檢察廳的“偵查”和“起訴”職能。法案設(shè)定了一年的過渡期，明年9月，擁有78年歷史的韓國(guó)檢察廳將正式落幕，這標(biāo)志著韓國(guó)刑事司法制度發(fā)生重大改變，也將對(duì)今后政權(quán)統(tǒng)治運(yùn)作產(chǎn)生影響。

多年來，韓國(guó)檢察制度受到詬病集中在兩方面。一是權(quán)力過于集中，檢察廳擁有重大案件的偵查權(quán)，可以指揮警方辦案，申請(qǐng)逮捕令；獨(dú)占起訴權(quán)，有權(quán)決定是否起訴，并提出量刑意見；擁有抗訴權(quán)，可以監(jiān)督審判的進(jìn)行。檢察廳雖隸屬法務(wù)部，但檢察官辦案完全獨(dú)立，總統(tǒng)、法務(wù)部長(zhǎng)官也不能干涉。這些權(quán)力集于一身，使檢察廳對(duì)犯罪行為的偵查、起訴、量刑具有決定性影響。同時(shí)，檢察廳自我封閉、缺乏監(jiān)督的機(jī)制也往往使執(zhí)法公正性受到質(zhì)疑。

二是卷入政治斗爭(zhēng)，檢察廳被法律賦予的特殊地位和權(quán)力使之成為雙刃劍，一方面被視為打擊犯罪、維護(hù)正義的鐵拳，另一方面也屢屢被指責(zé)是政治勢(shì)力清算對(duì)手的工具。韓國(guó)的“青瓦臺(tái)魔咒”和重大政治案件背后，無一沒有檢察廳的身影，檢察廳常常遭到“政治報(bào)復(fù)”、“濫用職權(quán)”、“違反中立”的指責(zé)。司法日益政治化嚴(yán)重?fù)p害了檢察廳的公正執(zhí)法形象，對(duì)檢察制度進(jìn)行改革的呼聲多年來未曾中斷。

李在明政府上臺(tái)后，大力推動(dòng)旨在分散權(quán)力的政府組織機(jī)構(gòu)改革。撤銷檢察廳，實(shí)現(xiàn)“偵訴分離”，意在打破檢察廳對(duì)關(guān)鍵司法權(quán)力的壟斷，從制度層面降低司法政治化的風(fēng)險(xiǎn)。但這些舉措遭到在野黨的強(qiáng)烈抵制，法律界也存在擔(dān)憂聲音，檢察改革要達(dá)到目標(biāo)還有漫長(zhǎng)的路要走。

檢察改革：一場(chǎng)持續(xù)近30年的博弈

1948年8月韓國(guó)誕生的同時(shí)，檢察廳成為獨(dú)立執(zhí)法機(jī)構(gòu)，第二年又被賦予了直接偵查權(quán)。鑒于對(duì)日本統(tǒng)治時(shí)期警察作為殖民幫兇的反感，警察的職能受到限制，檢察官成為刑事司法體系的主力，地位不斷上升。

漫長(zhǎng)的軍人統(tǒng)治時(shí)期結(jié)束后，檢察廳的“執(zhí)法利刃”作用逐漸顯現(xiàn)出來，偵辦了一批社會(huì)影響重大的案件，檢察官得到社會(huì)各界的推崇和信任。但是隨著檢察廳權(quán)力過于集中，其封閉性、缺乏監(jiān)督的弊端日益凸顯，改革檢察制度的呼聲開始抬頭。

1999年，金大中政府出臺(tái)“特別檢察制度”，對(duì)于社會(huì)影響重大的案件，由國(guó)會(huì)通過法案，總統(tǒng)任命獨(dú)立檢察官，組成特別檢察組進(jìn)行調(diào)查，獨(dú)立檢察官擁有起訴權(quán)。這一制度被視為對(duì)檢察廳的牽制。目前李在明政府對(duì)尹錫悅夫婦進(jìn)行的調(diào)查和起訴正是依據(jù)這一制度。

盧武鉉政府時(shí)期，總統(tǒng)與檢察廳的關(guān)系一度十分緊張。政府推動(dòng)國(guó)會(huì)修訂《檢察廳法》，廢除了“檢察同一體”條款。這一條款規(guī)定了檢察廳內(nèi)部“上命下從”的原則，被認(rèn)為是檢察廳內(nèi)部封閉、僵化的根源。但是法律條款雖然被廢除，檢察廳的機(jī)構(gòu)文化沒有任何改變。

李明博政府時(shí)期認(rèn)識(shí)到檢察廳權(quán)力過大的弊端，推動(dòng)進(jìn)行了檢察廳和警察廳關(guān)于偵查權(quán)限的調(diào)整，擴(kuò)大警察廳的偵查權(quán)，對(duì)檢察廳的偵查指揮權(quán)進(jìn)行限制。

樸槿惠則把“檢察改革”寫進(jìn)了競(jìng)選承諾，上任后推動(dòng)旨在縮減檢察廳權(quán)力的改革，但是與前任相同，除了廢除大檢察廳的中央搜查本部外，改革沒有取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展。

真正開始對(duì)檢察制度動(dòng)大手術(shù)的是文在寅，但改革遭到檢察廳的強(qiáng)烈抵制，文在寅為推動(dòng)改革任命的檢察總長(zhǎng)尹錫悅與文在寅反目成仇，引發(fā)的風(fēng)波間接動(dòng)搖了文在寅政府的執(zhí)政基礎(chǔ)。文在寅在執(zhí)政末期，利用執(zhí)政黨掌握國(guó)會(huì)多數(shù)席位的優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)行通過了被稱為“完全剝奪檢察廳偵查權(quán)”的法案，把檢察廳的直接偵查權(quán)嚴(yán)格限制在“腐敗”、“經(jīng)濟(jì)”兩類案件，并成立了“高級(jí)公職人員犯罪調(diào)查處”，分擔(dān)檢察廳的部分職能，艱難的改革取得了一些進(jìn)展。

檢察官出身的尹錫悅就任總統(tǒng)后，全盤否定文在寅的檢察改革。尹錫悅以頒布試行令的方式，繞過檢察改革法案，賦予檢察廳對(duì)警方移交的案件進(jìn)行補(bǔ)充偵查的權(quán)力，實(shí)際上恢復(fù)了檢察廳被剝奪的偵查權(quán)，改革又回到原點(diǎn)。

尹錫悅?cè)斡么笈鷻z察官出任政府要職，被進(jìn)步勢(shì)力指責(zé)是搞“檢察共和國(guó)”，尹錫悅貿(mào)然發(fā)動(dòng)戒嚴(yán)失敗，最終被彈劾下臺(tái)。檢察廳的命運(yùn)也隨同尹錫悅一起走向沒落。

回顧韓國(guó)近30年的檢察改革拉鋸戰(zhàn)，縮小檢察廳權(quán)力、讓檢察權(quán)接受監(jiān)督始終是核心內(nèi)容。在特殊的時(shí)代背景和司法文化下形成的檢察權(quán)力，已經(jīng)成為影響政權(quán)統(tǒng)治、左右政局走向的重要因素之一，這也是韓國(guó)歷任政權(quán)對(duì)檢察廳“既要用、又要防”的原因。

司法政治化：韓國(guó)政壇“零和”斗爭(zhēng)的產(chǎn)物

檢察廳為何屢屢受到“沒有保持中立”的指責(zé)，這個(gè)問題其實(shí)要由韓國(guó)政界來回答。

在金泳三和金大中執(zhí)政期間，無論是對(duì)全斗煥、盧泰愚兩名前總統(tǒng)的“世紀(jì)審判”，還是金泳三、金大中的子女因受賄被起訴判刑，檢察廳都忠實(shí)履行了職責(zé)，樹立起鐵面無私、公正執(zhí)法形象，受到社會(huì)輿論好評(píng)。彼時(shí)無人把這些事件與政治清算聯(lián)系起來。

檢察廳執(zhí)法被質(zhì)疑有政治因素起源于盧武鉉自殺事件。盧武鉉卸任總統(tǒng)后，新上任的李明博政府對(duì)盧武鉉受賄嫌疑進(jìn)行調(diào)查，2009年5月，盧武鉉在家鄉(xiāng)跳崖自殺。事件發(fā)生后，憤怒的盧武鉉支持者指責(zé)李明博政府搞“政治報(bào)復(fù)”，檢察廳則是“政權(quán)的幫兇”。

對(duì)前任政權(quán)進(jìn)行大規(guī)模調(diào)查始于樸槿惠被彈劾下臺(tái)之后。文在寅任命獨(dú)立檢察官對(duì)樸槿惠進(jìn)行全方位調(diào)查，不久后，檢察廳又對(duì)李明博的貪腐行為展開調(diào)查，最終兩人均被起訴判以重刑。但與全斗煥、盧泰愚受審性質(zhì)不同，全、盧背負(fù)了歷史包袱，他們受到審判有定義歷史結(jié)論的必然性。樸槿惠、李明博案則開創(chuàng)了司法追究國(guó)家元首責(zé)任的先例，打破了“總統(tǒng)擁有豁免權(quán)”的傳統(tǒng)。

尹錫悅上臺(tái)執(zhí)政后，對(duì)文在寅政府的核電政策、西海公務(wù)員被殺事件等展開調(diào)查，調(diào)查對(duì)象從個(gè)人貪腐行為擴(kuò)展到政策執(zhí)行層面，司法清算的范圍更加擴(kuò)大。文在寅被檢察廳調(diào)查，并以受賄罪起訴，李在明更是被檢察廳窮追猛打，遭到多項(xiàng)指控，同時(shí)要應(yīng)對(duì)5起訴訟。共同民主黨則利用國(guó)會(huì)多數(shù)席位優(yōu)勢(shì)通過特檢法案對(duì)尹錫悅進(jìn)行牽制。尹錫悅執(zhí)政三年，朝野大打法律戰(zhàn)，無休止地相互舉報(bào)控告，司法政治化和政治司法化傾向進(jìn)一步加劇。

韓國(guó)檢察廳常被指責(zé)沒有保持中立，政界其實(shí)要負(fù)主要責(zé)任。一方面，政治勢(shì)力在受到調(diào)查時(shí)往往指責(zé)檢察廳是“政權(quán)的打手”，搞“選擇性執(zhí)法”；另一方面，政治勢(shì)力一旦掌權(quán)，第一件事就是對(duì)檢察廳高層進(jìn)行大換血，然后啟動(dòng)對(duì)前任政權(quán)的司法清算，這已經(jīng)成為政治運(yùn)作套路。司法被政治化利用，是韓國(guó)政壇“零和”斗爭(zhēng)不可避免的結(jié)果。

撤銷檢察廳：難以終結(jié)政治清算的循環(huán)困局

李在明在“清除內(nèi)亂”的背景下上臺(tái)執(zhí)政，對(duì)前任政權(quán)的清算有了更充足的理由和力量。李在明就任總統(tǒng)第二天，韓國(guó)國(guó)會(huì)就通過了任命獨(dú)立檢察官的法案，成立三大特檢組，對(duì)尹錫悅夫婦的違法行為展開全方位調(diào)查。特檢第一輪調(diào)查期滿前，共同民主黨又推動(dòng)國(guó)會(huì)同意延長(zhǎng)特檢時(shí)間，增派檢察官人手，對(duì)尹錫悅夫婦徹查到底。

在“清除內(nèi)亂”的同時(shí)，李在明啟動(dòng)了旨在分散權(quán)力的政府機(jī)構(gòu)改革，目的是通過分權(quán)實(shí)現(xiàn)各部門之間的相互牽制，徹底消除單個(gè)部門權(quán)力過于集中的弊端。包括檢察權(quán)力的重構(gòu)、財(cái)政權(quán)力的調(diào)整、金融監(jiān)管體系的重塑等。其中檢察廳被撤銷無疑是最具沖擊力的舉措，它不僅是對(duì)司法制度層面的改造，也將影響到未來的政權(quán)統(tǒng)治模式。

但在韓國(guó)朝野矛盾難以調(diào)和、對(duì)立格局長(zhǎng)期持續(xù)的情況下，檢察改革能否達(dá)到目標(biāo)，還需要時(shí)間的檢驗(yàn)。目前，韓國(guó)在野黨指責(zé)執(zhí)政黨推動(dòng)改革操之過急，目的不端正，法律界也對(duì)檢察改革的效果存在擔(dān)憂聲音。

首先，“偵查權(quán)”和“起訴權(quán)”完全分離是否符合韓國(guó)刑事司法體制的現(xiàn)實(shí)存在爭(zhēng)議。法律界人士指出，文在寅“剝奪檢察廳偵查權(quán)”的改革已使刑事案件的偵查起訴時(shí)間大幅延長(zhǎng)，關(guān)系至今尚未理順。如果徹底撤銷檢察廳，應(yīng)先對(duì)現(xiàn)有檢察官的分流、偵查機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)分工、補(bǔ)充偵查權(quán)歸屬等事項(xiàng)作出明確安排，在這些問題都無定論的情況下倉(cāng)促推進(jìn)改革，將影響司法辦案效率，影響對(duì)國(guó)民權(quán)益的保障。

其次，執(zhí)政黨推動(dòng)司法改革的動(dòng)機(jī)和目的受質(zhì)疑。雖然檢察改革的呼聲已持續(xù)多年，李在明政府只是讓“靴子落地”，但共同民主黨還試圖推動(dòng)法院體制改革，增加大法官員額，設(shè)立特別法庭對(duì)尹錫悅進(jìn)行審判，表現(xiàn)出對(duì)司法部門的強(qiáng)烈不信任。這些動(dòng)向引起在野黨和保守勢(shì)力的警惕，他們質(zhì)疑共同民主黨以司法改革之名，實(shí)際是為了保護(hù)李在明擺脫法律追責(zé)，改革的正當(dāng)性不足。

再次，分解檢察權(quán)能否根除政治介入司法的弊端有待檢驗(yàn)。撤銷檢察廳，過去檢察廳壟斷關(guān)鍵司法權(quán)的地位被打破，但新體制能否受到有效監(jiān)督，還需要時(shí)間檢驗(yàn)。今后行政安全部將擁有警察廳、“重大犯罪調(diào)查廳”、國(guó)家調(diào)查本部三大刑事犯罪偵查機(jī)構(gòu)，是否會(huì)形成新的權(quán)力壟斷令人擔(dān)心。有韓國(guó)政治學(xué)者指出，新成立的偵查和起訴機(jī)構(gòu)不再擁有原檢察廳的獨(dú)立地位，更容易被當(dāng)政者所控制。如果沒有有效的監(jiān)督機(jī)制，司法被政治化利用的隱患依然存在。

《政府組織法》修正案通過后，對(duì)撤銷檢察廳設(shè)定了一年過渡期，用以解決后續(xù)問題。明年9月，擁有78年歷史的韓國(guó)檢察廳將正式退出歷史舞臺(tái)。至于今后韓國(guó)是否還會(huì)出現(xiàn)政治介入司法的現(xiàn)象，答案幾乎是肯定的。檢察廳消失，并不意味著司法手段作為政治斗爭(zhēng)工具會(huì)在韓國(guó)消失，政壇斗爭(zhēng)的“零和”性質(zhì)決定了政治清算是常態(tài)，這也使韓國(guó)的政治清算循環(huán)困局不會(huì)輕易終結(jié)。

(徐志堅(jiān)，天津外國(guó)語(yǔ)大學(xué)國(guó)別和區(qū)域研究院兼職研究員)