黨的十八屆三中全會(huì)提出“逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制”；黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步明確“完善個(gè)人所得稅制度，規(guī)范收入分配秩序，規(guī)范財(cái)富積累機(jī)制，保護(hù)合法收入，調(diào)節(jié)過(guò)高收入，取締非法收入”。

黨的二十屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》提出，“完善綜合和分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度，規(guī)范經(jīng)營(yíng)所得、資本所得、財(cái)產(chǎn)所得稅收政策，實(shí)行勞動(dòng)性所得統(tǒng)一征稅”；同時(shí)在健全人口發(fā)展支持和服務(wù)體系方面，也提出“加大個(gè)人所得稅抵扣力度”。

盡管個(gè)人所得稅改革目標(biāo)清晰，但每年全國(guó)兩會(huì)，“個(gè)人所得稅起征點(diǎn)”始終是代表委員關(guān)注的焦點(diǎn)。2025年，多名全國(guó)人大代表均提出提高個(gè)人所得稅起征點(diǎn)或加大抵扣力度。

全國(guó)人大代表、遼寧大學(xué)校長(zhǎng)余淼杰建言，在北上廣深等高成本地區(qū)試點(diǎn)將個(gè)人所得稅起征點(diǎn)從當(dāng)前6萬(wàn)元/年提高至10萬(wàn)元/年，相當(dāng)于把目前每個(gè)月個(gè)人所得稅起征點(diǎn)從5000元提高至約8333元，以減輕中等收入群體稅負(fù)，釋放消費(fèi)潛力。

全國(guó)人大代表、格力電器董事長(zhǎng)董明珠建議提高基本減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，將個(gè)人所得稅基本減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)提高至1萬(wàn)元/月，優(yōu)化調(diào)整稅率結(jié)構(gòu)；同時(shí)優(yōu)化專項(xiàng)附加扣除，加強(qiáng)稅收監(jiān)管與信息共享。

中國(guó)個(gè)人所得稅起征點(diǎn)自2018年從3500元提高至5000元后，至今未再調(diào)整?！吨袊?guó)稅務(wù)年鑒》（2023年）數(shù)據(jù)顯示，2022年個(gè)人所得稅收入中，64%為工資薪金所得，個(gè)人所得稅成為事實(shí)上的“工薪稅”。

從稅制構(gòu)成來(lái)看，個(gè)人綜合所得原本涵蓋工資薪金所得、勞務(wù)報(bào)酬所得、稿酬所得、特許權(quán)使用費(fèi)所得四大類。2024年，在個(gè)人所得稅APP“收入納稅明細(xì)”板塊對(duì)收入分類進(jìn)行了優(yōu)化，將原有四類收入擴(kuò)展為九類，新增經(jīng)營(yíng)所得、利息、股息、紅利所得、財(cái)產(chǎn)租賃所得、財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得、偶然所得等五項(xiàng)，進(jìn)一步細(xì)化了收入征管范圍。

此外，近年來(lái)個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除體系持續(xù)完善：子女教育、繼續(xù)教育、大病醫(yī)療、住房貸款利息、住房租金、贍養(yǎng)老人、3歲以下嬰幼兒照護(hù)等民生相關(guān)支出，已先后納入專項(xiàng)附加扣除范圍。

2025年7月28日，國(guó)家稅務(wù)總局相關(guān)負(fù)責(zé)人在國(guó)務(wù)院新聞辦舉行的“高質(zhì)量完成‘十四五’規(guī)劃”系列主題新聞發(fā)布會(huì)上介紹，在促進(jìn)公平分配方面，從2021年至2024年度個(gè)人所得稅申報(bào)數(shù)據(jù)看，年收入居前10%的群體，繳納的個(gè)人所得稅占比約九成；綜合所得年收入12萬(wàn)元以下的個(gè)人，匯算后基本無(wú)須繳稅。由此體現(xiàn)高收入者多繳稅，中低收入者少繳稅或不繳稅的個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)收入分配的效應(yīng)。

10月9日，經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)就個(gè)人所得稅改革相關(guān)問(wèn)題專訪了山東大學(xué)稅務(wù)研究中心主任李華。她認(rèn)為，個(gè)人所得稅直接關(guān)系到每個(gè)人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，因此備受社會(huì)關(guān)注。而起征點(diǎn)作為個(gè)人所得稅制度的核心要素之一，直接決定了每個(gè)納稅人的稅前扣除金額，其含義直觀、貼近民生，具有廣泛的民意基礎(chǔ)，自然成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。從政策層面看，調(diào)整起征點(diǎn)或扣除額，也是政府促進(jìn)收入分配公平的重要抓手。

李華表示，個(gè)人所得稅在調(diào)節(jié)收入分配中的核心目標(biāo)，是通過(guò)差異化的稅收負(fù)擔(dān)設(shè)計(jì)，縮小不同收入群體的收入差距，促進(jìn)社會(huì)公平。其政策導(dǎo)向則體現(xiàn)在制度設(shè)計(jì)中對(duì)公平的追求，例如采用分類與綜合相結(jié)合的稅制、遵循量能課稅原則，同時(shí)通過(guò)各類扣除項(xiàng)目保障民生，精準(zhǔn)緩解民生支出壓力。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：每年兩會(huì)，都有很多代表委員提出提高個(gè)人所得稅起征點(diǎn)等建議，這背后的原因是什么？

李華：個(gè)人所得稅直接關(guān)系到每個(gè)人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，因此備受社會(huì)關(guān)注。而起征點(diǎn)作為個(gè)人所得稅制度的核心要素之一，直接決定了每個(gè)納稅人的稅前扣除金額，其含義直觀、貼近民生，具有廣泛的民意基礎(chǔ)，自然成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。從政策層面看，調(diào)整起征點(diǎn)或扣除額，也是政府促進(jìn)收入分配公平的重要抓手。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：個(gè)人所得稅改革在調(diào)節(jié)收入分配方面，主要目標(biāo)和政策導(dǎo)向是什么？

李華：個(gè)人所得稅在調(diào)節(jié)收入分配中的核心目標(biāo)，是通過(guò)差異化的稅收負(fù)擔(dān)，縮小不同群體的收入差距，促進(jìn)社會(huì)公平。其政策導(dǎo)向體現(xiàn)在制度設(shè)計(jì)中對(duì)公平的追求，例如采用分類與綜合相結(jié)合的稅制、遵循量能課稅原則；同時(shí)通過(guò)具體稅制設(shè)計(jì)保障民生，依托各類扣除項(xiàng)精準(zhǔn)緩解民生支出壓力。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：當(dāng)前，高收入人群的稅收調(diào)節(jié)力度是否足夠？如何加強(qiáng)對(duì)高凈值人群、資本所得、財(cái)產(chǎn)性收入的個(gè)人所得稅征管？

李華：在監(jiān)管層面，首先應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)個(gè)人在全球所得的監(jiān)控，特別是通過(guò)強(qiáng)化CRS（Common Reporting Standard，共同申報(bào)準(zhǔn)則）的應(yīng)用，覆蓋股權(quán)所得等各類收入。同時(shí)，推動(dòng)稅務(wù)部門與市場(chǎng)監(jiān)管部門、證券登記結(jié)算機(jī)構(gòu)等之間的信息互聯(lián)互通，全面掌握納稅人的收入構(gòu)成與來(lái)源。

具體來(lái)說(shuō)，稅收征管的強(qiáng)化需要從三個(gè)方面著手：一是完善對(duì)各類收入的動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制；二是健全稅制設(shè)計(jì)、堵塞漏洞；三是加強(qiáng)部門協(xié)作，包括國(guó)內(nèi)各部門之間以及國(guó)際稅收合作，從而不斷提升稅收征管的整體效能。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：今年以來(lái)，個(gè)人所得稅的收入增幅與其他稅種收入增幅明顯不同，背后的影響因素有哪些？

李華：從財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)來(lái)看，2025年前8個(gè)月，在主要稅種收入中，個(gè)人所得稅維持了較高的增幅。據(jù)我初步觀察，這種增長(zhǎng)可能主要源于兩方面原因：一是資本市場(chǎng)回暖、運(yùn)行態(tài)勢(shì)良好，股票等資產(chǎn)收益增加，帶動(dòng)了資本性所得增長(zhǎng)；二是新興經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)和科技型收入（如來(lái)自數(shù)字經(jīng)濟(jì)、高新技術(shù)企業(yè)等）的快速發(fā)展，也相應(yīng)推高了相關(guān)群體的個(gè)人所得稅收入。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：當(dāng)前個(gè)人所得稅制度在促進(jìn)公平方面還存在哪些短板？比如對(duì)非工資性收入、靈活就業(yè)者、新業(yè)態(tài)從業(yè)者的稅收覆蓋與調(diào)節(jié)是否到位？

李華：個(gè)人所得稅在征管上面臨結(jié)構(gòu)性矛盾，最突出的非工資性收入與工資性收入的監(jiān)管差異。相較于工資薪金有嚴(yán)格的代扣代繳制度，資本性收入（如股權(quán)轉(zhuǎn)讓收益）和財(cái)產(chǎn)性收入（如房產(chǎn)增值）的征管面臨稅源監(jiān)控難度大的問(wèn)題。這種差異既破壞了稅收公平原則，還可能加劇財(cái)富分配的逆向調(diào)節(jié)效應(yīng)。

尤為值得關(guān)注的是，高收入群體收入來(lái)源多元化，現(xiàn)有監(jiān)管體系難以全面覆蓋。例如，部分高凈值人群通過(guò)跨境資產(chǎn)配置、復(fù)雜金融工具等手段規(guī)避稅收，形成監(jiān)管盲區(qū)。

此外，靈活就業(yè)群體（如外賣騎手、網(wǎng)約車司機(jī)）的稅收問(wèn)題存在雙重困境：一方面，按次計(jì)稅模式下，單筆收入容易被認(rèn)定為較高應(yīng)稅所得，導(dǎo)致實(shí)際稅負(fù)陡增；另一方面，職業(yè)身份界定模糊（如平臺(tái)主播收入性質(zhì)介于勞務(wù)報(bào)酬與經(jīng)營(yíng)所得之間），加劇了政策適用的復(fù)雜性。

具體來(lái)看，平臺(tái)直播等新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)中，部分高收入群體的收入性質(zhì)（如屬于工資薪金、勞務(wù)報(bào)酬還是經(jīng)營(yíng)所得）在稅制上界定不夠清晰，容易導(dǎo)致稅收流失。而靈活就業(yè)群體（如外賣員、快遞員等）多采用按次計(jì)稅，容易出現(xiàn)單筆稅款過(guò)高的問(wèn)題，加重了低收入勞動(dòng)者的稅收負(fù)擔(dān)。這兩類群體在稅收政策適用與征管方式上，都存在明顯的不匹配與不合理之處。

2024年10月，我國(guó)對(duì)個(gè)人所得稅預(yù)扣預(yù)繳制度進(jìn)行改革，重點(diǎn)減輕了新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)中低收入群體的稅收負(fù)擔(dān)，這一調(diào)整更趨科學(xué)合理。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，個(gè)人所得稅改革仍面臨幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：

一是費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)（起征點(diǎn)）問(wèn)題：當(dāng)前個(gè)人所得稅起征點(diǎn)為每月5000元，若進(jìn)一步提高，對(duì)月收入在6000元左右的人群，需承擔(dān)養(yǎng)老育兒等家庭支出的人群，實(shí)際可支配收入提升有限，反而可能讓高收入群體間接受益，削弱個(gè)人所得稅的調(diào)節(jié)分配功能。

二是稅收總額與稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化：過(guò)度提高扣除標(biāo)準(zhǔn)可能導(dǎo)致稅收減少，不利于國(guó)家整體稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與財(cái)政可持續(xù)性。

三是計(jì)稅單位的選擇：目前以個(gè)人為計(jì)征單位，若改為以家庭為單位，能更精準(zhǔn)地體現(xiàn)家庭整體負(fù)擔(dān)，更貼合婚姻、育兒等實(shí)際情況，提升稅收公平性，這也是未來(lái)值得深入探討的方向。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：2018 年改革把基本減除費(fèi)用提到 5000 元/月后，再未動(dòng)態(tài)調(diào)整。若用“CPI（居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)）＋工資中位數(shù)”雙掛鉤的自動(dòng)指數(shù)化機(jī)制，每年小幅上調(diào)，能否既保護(hù)低收入，又避免“一次性大幅提高”帶來(lái)的財(cái)政收入驟降？

李華：要回答這個(gè)問(wèn)題，首先需要探討的是，個(gè)人所得稅基本減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)（目前為每月5000元）是否應(yīng)當(dāng)動(dòng)態(tài)調(diào)整以及如何調(diào)整。

這涉及兩個(gè)核心問(wèn)題：一是如何理解5000元這一標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性與合理性；二是調(diào)整機(jī)制應(yīng)該如何設(shè)計(jì)。就標(biāo)準(zhǔn)的合理性而言，關(guān)鍵在于判斷5000元是否能夠覆蓋居民基本生活開(kāi)支。如果這一標(biāo)準(zhǔn)與大多數(shù)人的基本生活費(fèi)用相差不大，甚至略有超出，那么在一定時(shí)期內(nèi)保持穩(wěn)定是可行的，不需要頻繁調(diào)整。

如果需要調(diào)整，一種較為可行的方式是參考物價(jià)指數(shù)，比如CPI和工資中位數(shù)的變動(dòng)情況。這種機(jī)制綜合考慮了兩個(gè)因素：一是物價(jià)水平的上漲，二是居民收入水平的變化。通過(guò)掛鉤這兩項(xiàng)指標(biāo)，可以在一定程度上實(shí)現(xiàn)個(gè)人所得稅扣除標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)適應(yīng)性，使其更貼合經(jīng)濟(jì)實(shí)際與民生需求。

但在實(shí)際操作中，這種調(diào)整機(jī)制可能面臨一些問(wèn)題。一方面，CPI通常以年度為周期統(tǒng)計(jì)，而工資中位數(shù)的數(shù)據(jù)在統(tǒng)計(jì)口徑、頻率和覆蓋面上也存在局限；另一方面，如果采用全國(guó)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，可能無(wú)法準(zhǔn)確反映不同地區(qū)的實(shí)際生活成本差異。但如果允許各地差異化設(shè)置扣除標(biāo)準(zhǔn)，可能引發(fā)區(qū)域間稅制差異過(guò)大，影響稅制的統(tǒng)一性與公平性。這兩點(diǎn)是當(dāng)前設(shè)計(jì)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制時(shí)需要重點(diǎn)權(quán)衡的問(wèn)題。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：未來(lái)個(gè)人所得稅改革還有哪些可能的優(yōu)化方向，以更好地發(fā)揮調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)共同富裕的作用？

李華：主要方向是強(qiáng)化“控高”和減輕中低收入群體負(fù)擔(dān)。強(qiáng)化高收入群體的“控高”功能，是調(diào)節(jié)收入分配的重要舉措。重點(diǎn)是通過(guò)適當(dāng)提高富裕群體的個(gè)人所得稅稅率，同時(shí)加強(qiáng)稅收監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)對(duì)過(guò)高收入的合理調(diào)節(jié)。此外，要注重減輕中低收入群體的稅收負(fù)擔(dān)，以促進(jìn)稅收公平。

從國(guó)際對(duì)比來(lái)看，國(guó)外個(gè)人所得稅基本費(fèi)用扣除（如免征額、寬免額等類似定義）與最低生活保障金、貧困線的差距幾乎控制在2倍以內(nèi)。然而在中國(guó)，2020 年個(gè)人所得稅基本費(fèi)用扣除是最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的4.03—13.90 倍，是貧困線的15倍左右，這表明中國(guó)個(gè)人所得稅基本費(fèi)用扣除與后兩者的差距較大。

但實(shí)際上，按照功能定位，個(gè)人所得稅基本費(fèi)用扣除側(cè)重于“基本”生活保障，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)側(cè)重于滿足“必需”生存需求，貧困線側(cè)重于保障“溫飽”水平，所以三者之間存在一定差距是較為合理的。

提高個(gè)人所得稅基本費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，在高收入階層稅基減少和稅率降低的情況下，若低收入群體占比較高，甚至可能會(huì)惡化收入分配效果，實(shí)施累退式費(fèi)用扣除制度有助于糾正這一負(fù)面效應(yīng)。

加拿大、韓國(guó)和芬蘭的累退比率法雖然具體制度有所不同，但總體原則一致，即不同收入水平的人群扣除額不同，收入越高，扣除額越小。建議中國(guó)可以適時(shí)引入這一累退扣除方式，打破高費(fèi)用扣除、低稅制覆蓋的不利局面，進(jìn)一步促進(jìn)收入公平分配。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：這些年諸多稅務(wù)案件出現(xiàn)了將個(gè)人所得稅轉(zhuǎn)化為企業(yè)所得稅的問(wèn)題，背后原因是個(gè)人所得稅最高稅率45%，企業(yè)所得稅25%。這種現(xiàn)象該如何看待？

李華：關(guān)于個(gè)人所得稅與企業(yè)稅稅負(fù)差異引發(fā)的問(wèn)題，其中個(gè)人所得稅最高稅率為45%，企業(yè)所得稅稅率為25%，二者存在明顯的稅負(fù)差異。從稅負(fù)水平上看，這種差異造成了一些影響，這反映出個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅之間存在稅負(fù)平衡以及稅負(fù)連貫性的問(wèn)題，不同稅種之間可能沒(méi)有形成合理的合力。

這也導(dǎo)致對(duì)比個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅，若個(gè)人通過(guò)投資或獲取資本利得等方式的整體稅負(fù)可能就會(huì)比較低。

這種稅負(fù)差異在現(xiàn)實(shí)中催生了避稅和稅收籌劃問(wèn)題。比如，就會(huì)有納稅人將個(gè)人收入轉(zhuǎn)化為獨(dú)資企業(yè)或合伙企業(yè)的收入，甚至采取核定征收的方式來(lái)繳稅，近年來(lái)稅務(wù)部門已經(jīng)收緊了相關(guān)政策。此外，還存在個(gè)人將一些消費(fèi)列支到公司當(dāng)中，以此避免利潤(rùn)分配，或者出現(xiàn)高額個(gè)人所得稅情況下，在公司環(huán)節(jié)進(jìn)行福利支出的現(xiàn)象，也就是個(gè)人消費(fèi)轉(zhuǎn)由公司承擔(dān)。

從國(guó)際對(duì)比來(lái)看，中國(guó)45%的個(gè)人所得稅稅率與新加坡等地區(qū)相比差異較大。這種高稅率可能不利于人才的引進(jìn)和對(duì)人才的激勵(lì)。

為解決上述問(wèn)題，有以下幾種思路，各有優(yōu)劣：一是降低個(gè)人所得稅最高稅率，這可能會(huì)與追求公平的要求產(chǎn)生一定矛盾；二是提高企業(yè)所得稅稅率，這會(huì)導(dǎo)致資本外流，對(duì)投資和創(chuàng)新等產(chǎn)生不利影響，也不是合適的方案。

綜合來(lái)看，短期內(nèi)較為可行的方案是將資本所得和勞動(dòng)所得合并到個(gè)人的其他收入當(dāng)中，采用統(tǒng)一的綜合稅制。這樣做一定程度上能夠解決稅負(fù)不公問(wèn)題，壓縮稅收籌劃的空間。不過(guò)，該方案的實(shí)施前提是征管要精準(zhǔn)到位，能夠準(zhǔn)確掌握個(gè)人收入信息，同時(shí)優(yōu)化稅率，如此才是一個(gè)相對(duì)折中且可行的辦法。

（作者 杜濤）

免責(zé)聲明：本文觀點(diǎn)僅代表作者本人，供參考、交流，不構(gòu)成任何建議。

杜濤

財(cái)稅與環(huán)保新聞部主任 長(zhǎng)期關(guān)注宏觀經(jīng)濟(jì)，財(cái)政和貨幣政策領(lǐng)域。主要關(guān)注財(cái)稅、審計(jì)、環(huán)保、基建以及PPP等方向。線索請(qǐng)聯(lián)系：dutao@eeo.com.cn。