城市發(fā)展只為城市，城鎮(zhèn)化將失去意義

中國(guó)的城鎮(zhèn)化，正在悄然換擋。

過(guò)去的46年間，中國(guó)城鎮(zhèn)化率從17.9%迅速提高到67%，城鎮(zhèn)常住人口從1.72億人增加到9.4億人。在城鎮(zhèn)化取得巨大成就的同時(shí)，也積累了一些矛盾和問(wèn)題。

比如，中小城市在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面與大城市的差距較大，企業(yè)聚集和產(chǎn)業(yè)聚集能力薄弱；大城市內(nèi)部發(fā)展不均衡，城市規(guī)劃與治理的短板限制人口承載能力進(jìn)一步提升。

我國(guó)城鎮(zhèn)化正從快速增長(zhǎng)期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段——今年中央城市工作會(huì)議首次提出“現(xiàn)代化人民城市”建設(shè)目標(biāo)，也為城鎮(zhèn)化的下半場(chǎng)指明航向。

面對(duì)即將到來(lái)的“十五五”，城鎮(zhèn)化如何實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展？中國(guó)城市建設(shè)還有哪些新機(jī)遇新動(dòng)能？11月13日，“中國(guó)新型城鎮(zhèn)化理論·政策·實(shí)踐論壇2025”在清華大學(xué)召開(kāi)，胡祖才、范恒山、李稻葵、魏后凱等多位權(quán)威學(xué)者圍繞相關(guān)話題展開(kāi)探討。

如中國(guó)國(guó)土經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)首席專家，國(guó)家發(fā)改委原副秘書(shū)長(zhǎng)范恒山所說(shuō)，城市發(fā)展首先要自己過(guò)硬，把能量搞足，把品質(zhì)提升，同時(shí)，城市的發(fā)展不僅僅為了城市，“如果僅僅為了城市，我們的城鎮(zhèn)化將失去意義，要帶動(dòng)區(qū)域，特別是帶動(dòng)農(nóng)村”。

眼下，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展重心逐步從供給側(cè)轉(zhuǎn)向需求側(cè)，尤其是“十五五”時(shí)期要更多立足超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，破解需求不足的問(wèn)題。在這一新的歷史方位下，城鎮(zhèn)化步入下半程，成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿υ础?/p>

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坐標(biāo)：“擴(kuò)張”到“提質(zhì)”

進(jìn)入“十五五”，中國(guó)也將進(jìn)入基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化夯實(shí)基礎(chǔ)、全面發(fā)力的關(guān)鍵時(shí)期，高質(zhì)量發(fā)展的主線愈發(fā)明晰——要在2035年人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平，未來(lái)五年就要繼續(xù)保持5%左右的年均增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長(zhǎng)。

這需要?jiǎng)討B(tài)把握總需求與總供給的關(guān)系。中國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷40余年的高速增長(zhǎng)，全社會(huì)生產(chǎn)力、供給能力迅猛擴(kuò)張，但同時(shí)需求增長(zhǎng)相對(duì)緩慢，中國(guó)式現(xiàn)代化的發(fā)展重心也需要從供給側(cè)轉(zhuǎn)向需求側(cè)，系統(tǒng)破解需求不足的問(wèn)題。

與中國(guó)式現(xiàn)代化相伴而行，新型城鎮(zhèn)化也正迎來(lái)新的歷史方位。清華大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)思想與實(shí)踐研究院院長(zhǎng)李稻葵指出，“十五五”的核心任務(wù)之一就是提升內(nèi)需，鞏固全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，扭轉(zhuǎn)近年名義GDP增速下行的趨勢(shì)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增速恢復(fù)，從而穩(wěn)定就業(yè)預(yù)期、收入預(yù)期等。

“新型城鎮(zhèn)化是提振內(nèi)需的重要抓手，要通過(guò)制度設(shè)計(jì)和公共投入促使農(nóng)村人口融入現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)生活，進(jìn)一步提升經(jīng)濟(jì)總需求?！彼f(shuō)。

過(guò)去幾年來(lái)，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化取得顯著成就?！笆奈濉睍r(shí)期，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率從2020年的63.9%提高到2024年的67%，超過(guò)1.7億的農(nóng)業(yè)人口落戶城鎮(zhèn)，市民化成效明顯。19個(gè)城市群常住人口占全國(guó)的比重提升至75%左右，GDP占全國(guó)的比重達(dá)到83%以上，城鎮(zhèn)化的空間結(jié)構(gòu)也持續(xù)優(yōu)化。

這要求在中國(guó)式現(xiàn)代化發(fā)展全局中來(lái)認(rèn)識(shí)城鎮(zhèn)化，城市發(fā)展理念、方式、動(dòng)力以及工作重心和方法都要發(fā)生轉(zhuǎn)變。在中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員、農(nóng)村發(fā)展研究所原所長(zhǎng)魏后凱看來(lái)，“十五五”時(shí)期中國(guó)城鎮(zhèn)化要處理好速度與質(zhì)量的關(guān)系，未來(lái)五年城鎮(zhèn)化速度將保持在0.7個(gè)百分點(diǎn)左右，“加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的關(guān)鍵和首要任務(wù)”。

“十五五”規(guī)劃建議提到，要科學(xué)有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，推行由常住地登記戶口提供基本公共服務(wù)制度。

這也被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的重要路徑。

“城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎和動(dòng)力的重要來(lái)源。”在國(guó)務(wù)院參事，國(guó)家發(fā)展改革委原黨組成員、副主任胡祖才看來(lái)，“兩個(gè)轉(zhuǎn)向”是我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展新的坐標(biāo)方位，即城鎮(zhèn)化從快速增長(zhǎng)期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。

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結(jié)構(gòu)：破解“兩極化”問(wèn)題

“城市群、都市圈建設(shè)的目的是將超大特大城市輻射帶動(dòng)作用與一般城市結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)核心引擎和分布式能量的一體聯(lián)動(dòng)?！痹诜逗闵娇磥?lái)，通過(guò)城市群、都市圈不僅能增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力，而且能夠減少掣肘、暢通循環(huán)，強(qiáng)化互補(bǔ)、拓展空間。

這也是城市群、都市圈作為新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，支撐全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)合作的重要平臺(tái)。城市群都市圈的本質(zhì)是協(xié)同聯(lián)動(dòng)，但是范恒山注意到，部分城市群、都市圈城市間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)互動(dòng)不深入、協(xié)同發(fā)展條件不扎實(shí)、低水平同質(zhì)化仍然嚴(yán)重，中心城市對(duì)一般城市和鄉(xiāng)村的虹吸效應(yīng)大于輻射效應(yīng)。

根據(jù)魏后凱的研究，2010至2023年，我國(guó)超大特大城市從8個(gè)增加到23個(gè)，而小城市從489個(gè)減少到469個(gè)。從人口規(guī)模看，超大特大城市城區(qū)人口占比從22.3%上升至40.2%，小城市城區(qū)人口占比則從28.33%下降至18.59%。

體現(xiàn)在空間格局上，超大特大城市空間擴(kuò)張，建成區(qū)面積增長(zhǎng)1.92倍，占比從16.8%上升至30.7%。小城市空間相對(duì)收縮，建成區(qū)面積增長(zhǎng)19.3%，占比下降8.2個(gè)百分點(diǎn)。

這背后是城鎮(zhèn)化發(fā)展動(dòng)能與承載空間的“錯(cuò)配”。超大特大城市產(chǎn)業(yè)支撐力和人口吸納能力強(qiáng)，但面臨資源環(huán)境承載能力約束和設(shè)施承載能力壓力，而很多中小城市擁有資源環(huán)境承載能力，但是產(chǎn)業(yè)支撐不足。

“十五五”規(guī)劃建議提到，要加快城市群一體化和都市圈同城化，優(yōu)化城市規(guī)模結(jié)構(gòu)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、集約緊湊布局。

在范恒山看來(lái)，城市群、都市圈不是越大越好，首位度越高越好，關(guān)鍵是要同城化、一體化。要以協(xié)同聯(lián)通為指引，提升城市群都市圈的品質(zhì)，做好“聯(lián)”和“分”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“同”和“異”兩篇文章。

所謂“聯(lián)”就是實(shí)現(xiàn)新老基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)聯(lián)通，達(dá)到同質(zhì)同標(biāo)。這不僅是道路聯(lián)通，也要借助以數(shù)字化為代表的新型基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)聯(lián)通和體制對(duì)接，建立統(tǒng)一大市場(chǎng)的物理基礎(chǔ)。

中小城市是要接受輻射，享受基本公共服務(wù)，“公共服務(wù)的‘聯(lián)’，不僅是同城化、一體化的標(biāo)志，也是中小城市參與同城化的動(dòng)力所在，也是人民群眾享受城市群都市圈福利的關(guān)鍵所在?！?/p>

“分”就是要分工，尤其是產(chǎn)業(yè)的合理分工。城市間最大的傷害來(lái)自于同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)，而同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)主要表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上。在范恒山看來(lái)，要做好以下三點(diǎn)——

一是體現(xiàn)特色，通過(guò)特色形成錯(cuò)位發(fā)展；二是有機(jī)銜接，協(xié)作共建產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈；三是合作共建，通過(guò)合作聯(lián)動(dòng)，共建共享戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、未來(lái)產(chǎn)業(yè)。

“如果不協(xié)同，很容易造成各自為政，而各個(gè)地方的資源，包括科技實(shí)力是有限的。尤其是對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、未來(lái)產(chǎn)業(yè)一定要通過(guò)合作聯(lián)動(dòng)來(lái)共建共享。”范恒山說(shuō)。

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融合：城市發(fā)展不僅為城市

黨的二十屆四中全會(huì)對(duì)“十五五”時(shí)期加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興作出戰(zhàn)略部署，提出要“促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展”。

在胡祖才看來(lái)，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段，要統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村全面振興、暢通城鄉(xiāng)循環(huán)，加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

這就要加快打通城鄉(xiāng)融合的堵點(diǎn)，促進(jìn)要素雙向流動(dòng)，構(gòu)建共同繁榮的新型城鄉(xiāng)關(guān)系，這其中，縣域承擔(dān)著重要載體的角色。

據(jù)魏后凱研究，近年來(lái)農(nóng)村勞動(dòng)力就地就近轉(zhuǎn)移在加快，出現(xiàn)“三個(gè)下降”，即外出農(nóng)民工占農(nóng)民工總量的比重、外出農(nóng)民工跨省比重、跨省農(nóng)民工占農(nóng)民工總量比重都在下降。

這也反映出農(nóng)村勞動(dòng)力、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化都出現(xiàn)“就近就地”的趨勢(shì)，縣城成為吸納農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的重要載體。

李稻葵指出，新型城鎮(zhèn)化實(shí)施的重點(diǎn)在于調(diào)動(dòng)地方政府、縣級(jí)政府的動(dòng)力，將國(guó)家規(guī)劃目標(biāo)分解為具體、可量化、可考核的KPI，把人口市民化等任務(wù)納入干部考核體系，激發(fā)縣級(jí)政府的積極性和責(zé)任感。也要提升政府能力，正視當(dāng)前地方、縣級(jí)政府面臨的“債務(wù)高懸”問(wèn)題，避免在沉重的還本付息壓力之下，政府對(duì)城鎮(zhèn)化、戶籍改革和公共服務(wù)的動(dòng)作出現(xiàn)變形。

在他看來(lái)，應(yīng)合理利用國(guó)債這一現(xiàn)代化公共金融服務(wù)工具，在合理評(píng)估中央政府金融資產(chǎn)和國(guó)家信用空間的基礎(chǔ)上，通過(guò)增發(fā)國(guó)債置換部分地方政府債務(wù)，緩解地方財(cái)政壓力，并在此基礎(chǔ)上專門(mén)增發(fā)“新型城鎮(zhèn)化特別國(guó)債“，采取資金直達(dá)縣級(jí)政府的方式，重點(diǎn)支持縣城基礎(chǔ)設(shè)施完善、基本公共服務(wù)供給和常住人口市民化等。

與此同時(shí)，也要看到，農(nóng)村人口老齡化和村莊空心化也進(jìn)一步加劇——

根據(jù)2024年中國(guó)鄉(xiāng)村振興綜合調(diào)查，全國(guó)14個(gè)省份的472個(gè)樣本村中，人口凈流出的空心村占91%，呈現(xiàn)出“十村九空”的特征。在空心村中，人口空心化率超過(guò)43.4%的深度空心村占比近五成，達(dá)48.8%。

這也造成農(nóng)村資源閑置和低效利用。在魏后凱看來(lái)，要按常住人口優(yōu)化農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配置，加強(qiáng)農(nóng)村低效閑置資源的開(kāi)發(fā)利用，并采取市場(chǎng)化方式解決進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)“退出問(wèn)題。

在清華大學(xué)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化研究院院長(zhǎng)尹稚看來(lái)，未來(lái)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)融合以城市為發(fā)展核心、發(fā)展動(dòng)力，需要重新考慮農(nóng)村的發(fā)展前景。在城鄉(xiāng)雙向循環(huán)的背景下，實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步的空間優(yōu)化，仍然是新型城鎮(zhèn)化下半場(chǎng)的重要任務(wù)之一。

“要以一體融合為指向來(lái)促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮?！狈逗闵秸J(rèn)為，城市的發(fā)展不僅僅是為了城市本身，否則城鎮(zhèn)化的推進(jìn)就沒(méi)有意義。它要帶動(dòng)全國(guó)，首先就要帶動(dòng)周邊地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)發(fā)展起來(lái)。

“農(nóng)村是我們國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，現(xiàn)代化的主要矛盾在農(nóng)村，而解決這一矛盾的主要力量在城市。城市在推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展過(guò)程中非常重要，要通過(guò)改革解決農(nóng)村資源向城市、城市要素向農(nóng)村的雙向流動(dòng)。”他說(shuō)。

文字 | 淡忠奎

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