案涉山東東岳司法鑒定中心出具的魯東司鑒中心（2022）病鑒字第1號(hào)司法鑒定意見書，鑒定意見為楊某娥符合頭部外傷致顱腦損傷死亡。案涉山東交通學(xué)院司法鑒定中心出具的魯交院司鑒（2022）痕鑒字第484號(hào)司法鑒定意見書，鑒定意見為根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)材料，無(wú)法確定楊某娥騎行的電動(dòng)二輪車是否與其他車輛接觸。案涉山東交通學(xué)院司法鑒定中心出具的魯交院司鑒（2022）痕鑒字第2576號(hào)司法鑒定意見書，鑒定意見為楊某娥頭盔右側(cè)刮擦痕跡符合與現(xiàn)場(chǎng)地面接觸形成，頭盔左側(cè)減層刮擦痕跡符合與地面接觸摩擦形成，無(wú)法確定楊某娥頭盔后側(cè)加層刮擦痕跡的形成時(shí)間以及形成原因。綜上，案涉交通事故證明只證明楊某娥駕駛電動(dòng)自行車沿公路行駛時(shí)發(fā)生事故當(dāng)場(chǎng)死亡，在事故成因無(wú)法查清的情形下，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門對(duì)于事故責(zé)任的判斷應(yīng)當(dāng)遵從《工傷保險(xiǎn)條例》的立法精神。責(zé)任無(wú)法認(rèn)定的情形并不排斥受害職工可以主張享受工傷保險(xiǎn)待遇的權(quán)利。

東明縣人力資源和社會(huì)保障局于2023年6月27日作出的案涉《不予認(rèn)定工傷決定書》的主要內(nèi)容為：“2023年5月22日受理?xiàng)钅扯鸬墓J(rèn)定申請(qǐng)后，根據(jù)提交的材料調(diào)查核實(shí)情況如下：2021年12月29日17時(shí)50分許，楊某娥駕駛電動(dòng)自行車行駛至菜園集1號(hào)村臺(tái)南200米處，發(fā)生事故當(dāng)場(chǎng)身亡。楊某娥受到的事故傷害，不符合《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條、第十五條認(rèn)定工傷或者視同工傷的情形?，F(xiàn)決定不予認(rèn)定或者視同工傷?！卑干娌挥枵J(rèn)定工傷決定書并未對(duì)楊某娥不予認(rèn)定工傷的原因予以充分的說明和論述。結(jié)合本案證據(jù)，東明縣人力資源和社會(huì)保障局并無(wú)充分證據(jù)證明其已經(jīng)盡到相應(yīng)的調(diào)查核實(shí)義務(wù)，在交警部門并沒有作出事故責(zé)任認(rèn)定，現(xiàn)有證據(jù)不足以證明交通事故責(zé)任的情況下，東明縣人力資源和社會(huì)保障局即推斷該職工所受傷害不符合《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條、第十五條認(rèn)定工傷或者視同工傷的結(jié)論，并據(jù)此作出不予工傷決定，缺乏足夠的事實(shí)依據(jù)，也不符合《工傷保險(xiǎn)條例》關(guān)于保護(hù)職工合法權(quán)益的立法目的和宗旨。東明縣人力資源和社會(huì)保障局在工傷認(rèn)定程序中可結(jié)合案發(fā)現(xiàn)場(chǎng)的狀況、申請(qǐng)人和用人單位提供的證據(jù)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，在調(diào)查核實(shí)的基礎(chǔ)上積極履職，結(jié)合日常生活經(jīng)驗(yàn)，通過分析判斷、向?qū)I(yè)認(rèn)定機(jī)關(guān)咨詢等，作出是否構(gòu)成工傷的認(rèn)定。涉案復(fù)議決定認(rèn)為東明縣人力資源和社會(huì)保障局未盡到應(yīng)盡的調(diào)查核實(shí)義務(wù)，依法有據(jù)。原審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，本院應(yīng)予維持。

山東省高級(jí)人民法院

行政判決書

(2024)魯行終37號(hào)

上訴人（原審原告）東明縣某某制衣廠，住所地山東省菏澤市東明縣。

經(jīng)營(yíng)者周某建。

委托代理人韓某利。

委托代理人江淑英，山東曹州律師事務(wù)所律師。

被上訴人（原審被告）東明縣人民政府，住所地山東省菏澤市東明縣。

法定代表人趙某林。

委托代理人唐某同。

委托代理人喬國(guó)紅，山東秉謙律師事務(wù)所律師。

原審第三人曹某增，男，1977年11月22日出生，漢族，住山東省菏澤市東明縣。

原審第三人東明縣人力資源和社會(huì)保障局，住所地山東省菏澤市東明縣。

法定代表人孫某興。

委托代理人趙某濤。

上訴人東明縣某某制衣廠因與被上訴人東明縣人民政府及原審第三人曹某增、東明縣人力資源和社會(huì)保障局行政復(fù)議一案，因不服山東省菏澤市中級(jí)人民法院于2023年12月20日作出的（2023）魯17行初167號(hào)行政判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭對(duì)本案進(jìn)行了審理。本院于2024年1月30日對(duì)本案進(jìn)行了聽證，上訴人東明縣某某制衣廠以及委托代理人韓某利、江淑英，被上訴人東明縣人民政府委托代理人唐某同、喬國(guó)紅，原審第三人東明縣人力資源和社會(huì)保障局委托代理人趙某濤到庭參加聽證。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

原審法院查明，楊某娥系原審第三人曹某增之妻，2021年12月29日，楊某娥在下班途中駕駛二輪電動(dòng)車沿公路行駛時(shí)發(fā)生事故死亡。2022年2月10日，山東東岳司法鑒定中心出具的魯東司鑒中心（2022）病鑒字第1號(hào)司法鑒定意見書，鑒定意見為楊某娥符合頭部外傷致顱腦損傷死亡。2022年1月27日，山東交通學(xué)院司法鑒定中心出具魯交院司鑒（2022）痕鑒字第484號(hào)司法鑒定意見書，鑒定意見為根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)材料，無(wú)法確定楊某娥騎行的電動(dòng)二輪車是否與其他車輛接觸。2022年3月25日，山東交通學(xué)院司法鑒定中心出具魯交院司鑒（2022）痕鑒字第2576號(hào)司法鑒定意見書，鑒定意見為楊某娥頭盔右側(cè)刮擦痕跡符合與現(xiàn)場(chǎng)地面接觸形成，頭盔左側(cè)減層刮擦痕跡符合與地面接觸摩擦形成，無(wú)法確定楊某娥頭盔后側(cè)加層刮擦痕跡的形成時(shí)間以及形成原因。2022年3月28日，東明縣公安局交通警察大隊(duì)作出交通事故證明，證明楊某娥駕駛電動(dòng)自行車沿公路行駛時(shí)發(fā)生事故當(dāng)場(chǎng)死亡。2022年8月1日，東明縣勞動(dòng)人事爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)作出東勞人仲案字〔2022〕39號(hào)仲裁裁決書，確認(rèn)楊某娥與東明縣某某制衣廠2021年8月4日至2021年12月29日存在事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系。2022年9月13日，曹某增向東明縣人力資源和社會(huì)保障局申請(qǐng)工傷認(rèn)定。2023年5月22日，東明縣人力資源和社會(huì)保障局予以受理。2023年6月27日，東明縣人力資源和社會(huì)保障局作出2023003號(hào)不予認(rèn)定工傷決定書，認(rèn)為楊某娥受到的事故傷害，不符合《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條、第十五條認(rèn)定工傷或視同工傷的情形，決定不予認(rèn)定或者視同工傷。曹某增不服申請(qǐng)行政復(fù)議，2023年6月29日，東明縣人民政府予以受理，同日向東明縣人力資源和社會(huì)保障局作出提出行政復(fù)議答復(fù)通知書。2023年7月3日，東明縣人力資源和社會(huì)保障局作出行政復(fù)議答辯書并附有證據(jù)一宗。2023年8月24日，東明縣人民政府作出被訴行政復(fù)議決定書，認(rèn)為東明縣人力資源和社會(huì)保障局未對(duì)涉案事故傷害責(zé)任調(diào)查核實(shí)就直接作出不予認(rèn)定工傷決定書的行為明顯不當(dāng)，該不予認(rèn)定工傷決定書主要事實(shí)不清，證據(jù)不足，決定撤銷東明縣人力資源和社會(huì)保障局作出2023003號(hào)不予認(rèn)定決定書的具體行政行為，責(zé)令東明縣人力資源和社會(huì)保障局自收到復(fù)議決定書之日起60日內(nèi)查清案件事實(shí)重新作出工傷決定。原告東明縣某某制衣廠不服該復(fù)議決定書，提起本案訴訟。

原審法院認(rèn)為，原審第三人東明縣人力資源和社會(huì)保障局負(fù)責(zé)東明縣的工傷保險(xiǎn)工作，具有認(rèn)定是否屬于工傷的法定職責(zé)?！豆ｋU(xiǎn)條例》第十四條第六項(xiàng)規(guī)定，在上下班途中，受到非本人主要責(zé)任的交通事故傷害的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷；第十九條規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門受理工傷認(rèn)定申請(qǐng)后，根據(jù)審核需要可以對(duì)事故傷害進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，用人單位、職工、工會(huì)組織、醫(yī)療機(jī)構(gòu)以及有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理工傷保險(xiǎn)行政案件若干問題的規(guī)定》第一條規(guī)定，人民法院審理工傷認(rèn)定行政案件，在認(rèn)定是否存在《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條第六項(xiàng)“本人主要責(zé)任”等情形時(shí)，應(yīng)當(dāng)以有權(quán)機(jī)構(gòu)出具的事故責(zé)任認(rèn)定書、結(jié)論性意見和人民法院生效裁判等法律文書為依據(jù)，但有相反證據(jù)足以推翻事故責(zé)任認(rèn)定書和結(jié)論性意見的除外；前述法律文書不存在或者內(nèi)容不明確，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門就前款事實(shí)作出認(rèn)定的，人民法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合其提供的相關(guān)證據(jù)依法進(jìn)行審查。根據(jù)上述規(guī)定，在沒有有權(quán)機(jī)構(gòu)作出事故責(zé)任認(rèn)定書及結(jié)論性意見或人民法院的法律文書時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門基于履行工傷認(rèn)定法定職責(zé)的需要，可以結(jié)合相關(guān)證據(jù)作出事實(shí)認(rèn)定。本案中，第三人東明縣某某制衣廠具備用工主體資格，仲裁裁決書已經(jīng)確認(rèn)楊某娥與東明縣某某制衣廠在事故發(fā)生時(shí)存在事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系。雖然東明縣公安局交通警察大隊(duì)作出的交通事故證明未對(duì)楊某娥事故的形成原因以及責(zé)任進(jìn)行劃分認(rèn)定，但道路交通事故證明并非東明縣人力資源和社會(huì)保障局認(rèn)定楊某娥工傷與否的唯一條件。東明縣人力資源和社會(huì)保障局應(yīng)根據(jù)審查需要對(duì)楊某娥受到的事故傷害進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，結(jié)合相關(guān)證據(jù)綜合考量，依法作出楊某娥是否構(gòu)成工傷的認(rèn)定。因原審第三人東明縣人力資源和社會(huì)保障局未盡到應(yīng)盡的調(diào)查核實(shí)義務(wù)，作出的不予認(rèn)定工傷決定書認(rèn)定事實(shí)不清，被告東明縣人民政府作出東政復(fù)決字〔2023〕43號(hào)行政復(fù)議決定書，撤銷了該不予認(rèn)定工傷決定書，并責(zé)令東明縣人力資源和社會(huì)保障局重新作出工傷認(rèn)定，并無(wú)不當(dāng)，該復(fù)議結(jié)果正確，程序合法。據(jù)此，判決駁回原告東明縣某某制衣廠的訴訟請(qǐng)求。

東明縣某某制衣廠不服原審判決，請(qǐng)求依法撤銷原判，撤銷案涉行政復(fù)議決定，維持案涉東明縣人力資源和社會(huì)保障局作出的案涉不予工傷認(rèn)定決定書。具體事實(shí)和理由如下：1.原審判決認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤，原審判決和復(fù)議決定違反了證據(jù)分配原則，應(yīng)予撤銷。東明縣人力資源和社會(huì)保障局已經(jīng)盡到了調(diào)查核實(shí)義務(wù)。2.《山東省人力資源和社會(huì)保障廳關(guān)于明確工傷保險(xiǎn)若干問題的意見》〔魯人社規(guī)（2023）5號(hào)〕第七條作了具體的規(guī)定，對(duì)于確認(rèn)發(fā)生交通事故但對(duì)事故責(zé)任未作認(rèn)定或者無(wú)法認(rèn)定的，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門經(jīng)調(diào)查核實(shí)后沒有證據(jù)證明職工承擔(dān)主要及以上責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷；對(duì)于不能確定是否發(fā)生交通事故的，即工傷認(rèn)定申請(qǐng)人認(rèn)為職工在上下班途中受到交通事故傷害，但未提供公安機(jī)關(guān)交通管理等部門或者司法機(jī)關(guān)依法出具的事故處理文書，或者僅提供報(bào)警證明、交通事故不予受理決定書的，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門經(jīng)調(diào)查核實(shí)后不能證明職工受到非本人主要責(zé)任的交通事故傷害的，不予認(rèn)定為工傷，申請(qǐng)人承擔(dān)舉證不能責(zé)任。本案中楊某娥是否發(fā)生道路交通事故不能確定，應(yīng)由原審第三人曹某增承擔(dān)舉證責(zé)任。雖然該規(guī)定的適用時(shí)間為2024年1月1日，但對(duì)于本案有極強(qiáng)的參考價(jià)值，因?yàn)榕e證責(zé)任的分配和法理是不變的。

被上訴人東明縣人民政府答辯稱，原審判決程序合法，審判結(jié)果正確?！渡綎|省人力資源和社會(huì)保障廳關(guān)于明確工傷保險(xiǎn)若干問題的意見》第二條第七款規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門經(jīng)調(diào)查核實(shí)，沒有證據(jù)證明職工承擔(dān)交通事故主要及以上責(zé)任，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷。該規(guī)定的本義理解應(yīng)當(dāng)是，由工傷職工之外的主體承擔(dān)舉證證明工傷職工承擔(dān)交通事故主要及以上責(zé)任的舉證證明責(zé)任，而不是由原審第三人曹某增承擔(dān)舉證責(zé)任。

原審第三人東明縣人力資源和社會(huì)保障局陳述稱，我局履行了調(diào)查程序，調(diào)查了曹某增及其女兒與本案相關(guān)的情況，也在交警部門調(diào)查了有關(guān)鑒定報(bào)告，應(yīng)當(dāng)維持案涉不予認(rèn)定工傷決定。

各方當(dāng)事人在原審中提交的證據(jù)和依據(jù)已制作電子卷宗移送本院。二審期間各方當(dāng)事人均未提供新證據(jù)，亦無(wú)新的事實(shí)和理由提出。經(jīng)審理，本院對(duì)原審法院認(rèn)定的案件事實(shí)予以確認(rèn)。

本院認(rèn)為，本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)為案涉行政復(fù)議決定是否合法正確。關(guān)于國(guó)家設(shè)立工傷保險(xiǎn)制度的目的，在于保障因工作遭受事故傷害或者患職業(yè)病的職工及時(shí)獲得醫(yī)療救治和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，從而最大限度維護(hù)職工合法權(quán)益。目前《工傷保險(xiǎn)條例》對(duì)交通事故責(zé)任無(wú)法認(rèn)定的情形能否認(rèn)定工傷沒有做出明確的規(guī)定，因此，在窮盡調(diào)查手段仍無(wú)法確定事故責(zé)任的情況下，一般應(yīng)按照《工傷保險(xiǎn)條例》保障因工作遭受傷害的勞動(dòng)者救濟(jì)與補(bǔ)償優(yōu)先的立法目的，作出有利于勞動(dòng)者的推斷。《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條第六項(xiàng)規(guī)定，在上下班途中，受到非本人主要責(zé)任的交通事故或者城市軌道交通、客運(yùn)輪渡、傷害的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷。該條是從切實(shí)保護(hù)勞動(dòng)者作為弱勢(shì)群體的合法權(quán)益出發(fā)，作出的排除性規(guī)定，即將勞動(dòng)者的主要責(zé)任、全部責(zé)任的交通事故排除在工傷之外。《最高人民法院關(guān)于審理工傷保險(xiǎn)行政案件若干問題的規(guī)定》第一條規(guī)定，人民法院審理工傷認(rèn)定行政案件，在認(rèn)定是否存在《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條第六項(xiàng)“本人主要責(zé)任”等情形時(shí)，應(yīng)當(dāng)以有權(quán)機(jī)構(gòu)出具的事故責(zé)任認(rèn)定書、結(jié)論性意見和人民法院生效裁判等法律文書為依據(jù)，但有相反證據(jù)足以推翻事故責(zé)任認(rèn)定書和結(jié)論性意見的除外；前述法律文書不存在或者內(nèi)容不明確，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門就前款事實(shí)作出認(rèn)定的，人民法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合其提供的相關(guān)證據(jù)依法進(jìn)行審查。

關(guān)于本案事故責(zé)任問題，本案楊某娥在下班途中駕駛二輪電動(dòng)車沿公路行駛時(shí)發(fā)生事故死亡。案涉山東東岳司法鑒定中心出具的魯東司鑒中心（2022）病鑒字第1號(hào)司法鑒定意見書，鑒定意見為楊某娥符合頭部外傷致顱腦損傷死亡。案涉山東交通學(xué)院司法鑒定中心出具的魯交院司鑒（2022）痕鑒字第484號(hào)司法鑒定意見書，鑒定意見為根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)材料，無(wú)法確定楊某娥騎行的電動(dòng)二輪車是否與其他車輛接觸。案涉山東交通學(xué)院司法鑒定中心出具的魯交院司鑒（2022）痕鑒字第2576號(hào)司法鑒定意見書，鑒定意見為楊某娥頭盔右側(cè)刮擦痕跡符合與現(xiàn)場(chǎng)地面接觸形成，頭盔左側(cè)減層刮擦痕跡符合與地面接觸摩擦形成，無(wú)法確定楊某娥頭盔后側(cè)加層刮擦痕跡的形成時(shí)間以及形成原因。綜上，案涉交通事故證明只證明楊某娥駕駛電動(dòng)自行車沿公路行駛時(shí)發(fā)生事故當(dāng)場(chǎng)死亡，在事故成因無(wú)法查清的情形下，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門對(duì)于事故責(zé)任的判斷應(yīng)當(dāng)遵從《工傷保險(xiǎn)條例》的立法精神。責(zé)任無(wú)法認(rèn)定的情形并不排斥受害職工可以主張享受工傷保險(xiǎn)待遇的權(quán)利。

東明縣人力資源和社會(huì)保障局于2023年6月27日作出的案涉《不予認(rèn)定工傷決定書》的主要內(nèi)容為：“2023年5月22日受理?xiàng)钅扯鸬墓J(rèn)定申請(qǐng)后，根據(jù)提交的材料調(diào)查核實(shí)情況如下：2021年12月29日17時(shí)50分許，楊某娥駕駛電動(dòng)自行車行駛至菜園集1號(hào)村臺(tái)南200米處，發(fā)生事故當(dāng)場(chǎng)身亡。楊某娥受到的事故傷害，不符合《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條、第十五條認(rèn)定工傷或者視同工傷的情形?，F(xiàn)決定不予認(rèn)定或者視同工傷?！卑干娌挥枵J(rèn)定工傷決定書并未對(duì)楊某娥不予認(rèn)定工傷的原因予以充分的說明和論述。結(jié)合本案證據(jù)，東明縣人力資源和社會(huì)保障局并無(wú)充分證據(jù)證明其已經(jīng)盡到相應(yīng)的調(diào)查核實(shí)義務(wù)，在交警部門并沒有作出事故責(zé)任認(rèn)定，現(xiàn)有證據(jù)不足以證明交通事故責(zé)任的情況下，東明縣人力資源和社會(huì)保障局即推斷該職工所受傷害不符合《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條、第十五條認(rèn)定工傷或者視同工傷的結(jié)論，并據(jù)此作出不予工傷決定，缺乏足夠的事實(shí)依據(jù)，也不符合《工傷保險(xiǎn)條例》關(guān)于保護(hù)職工合法權(quán)益的立法目的和宗旨。東明縣人力資源和社會(huì)保障局在工傷認(rèn)定程序中可結(jié)合案發(fā)現(xiàn)場(chǎng)的狀況、申請(qǐng)人和用人單位提供的證據(jù)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，在調(diào)查核實(shí)的基礎(chǔ)上積極履職，結(jié)合日常生活經(jīng)驗(yàn)，通過分析判斷、向?qū)I(yè)認(rèn)定機(jī)關(guān)咨詢等，作出是否構(gòu)成工傷的認(rèn)定。涉案復(fù)議決定認(rèn)為東明縣人力資源和社會(huì)保障局未盡到應(yīng)盡的調(diào)查核實(shí)義務(wù)，依法有據(jù)。原審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，本院應(yīng)予維持。上訴人的上訴請(qǐng)求無(wú)事實(shí)和法律依據(jù)，不能成立，本院不予支持。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款（一）項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

二審案件訴訟受理費(fèi)50元，由上訴人東明縣某某制衣廠負(fù)擔(dān)。

本判決為終審判決。

審判長(zhǎng)：李莉軍

審判員：馬紅

審判員：朱毅偉

二Ｏ二四年五月二十日

法官助理：劉瑩瑩

書記員：李倩

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