作者簡介：陳法鈞，北京大學法學院博士研究生。文章來源：《山東行政學院學報》2025年第4期，轉自山東行政學院學報公號。注釋及參考文獻已略，引用請以原文為準。

摘要

行政機關自我糾錯可以為法所容許，其限度在于法安定性原則與依法行政、公共利益、私人利益等價值的場景化權衡調和。我國的行政機關自我糾錯存在制度載體規(guī)范層級低、非主動自我糾錯對法院依賴性強、主動自我糾錯常引發(fā)糾紛、糾錯程序缺乏嚴格規(guī)范流程且隨意性較強等弊病。應當明確行政機關具有自我糾錯的法定職責，同時避免“自我糾錯權”的增權式概念，確立行政機關為履行自我糾錯職責而具備的操作性職權；以自我糾錯的共同功能體系化統(tǒng)合撤銷、補正、轉換、重開等相關程序，分別確定這些糾錯方式的法律效果。在此基礎上，圍繞“限制”與“支持”兩條基本線索完成對我國行政機關自我糾錯的制度建構，前者包括明確主動自我糾錯條件限制、構建自我糾錯程序約束、加強自我糾錯監(jiān)督救濟；后者則指向立法確認自我糾錯職責與職權、完善外部協(xié)作式自我糾錯機制、做實自我糾錯正向激勵。

一、問題的提出

近年來，行政爭議實質性化解逐漸成為我國行政法治和法治政府建設領域的中心議題，在行政訴訟之外、之前實質性地解決行政爭議備受重視，行政復議以及行政爭議調解、和解等非訴訟爭議解決方式被放在了前所未有的重要位置，以行政訴訟為重心與核心的行政救濟法研究觀念也發(fā)生了顯著轉向。在這一背景下，一些地方法律部門和行政法學者關注到行政機關對自身行政行為的糾錯活動，并以“行政機關自我糾錯”“行政行為自我糾正”“行政機關自我糾正”“行政糾錯行為”“行政主體自我糾正”“行政主體自我糾錯”“違法行政行為自我糾正”“違法行政行為的行政自糾”等不同名稱建立制度或者開展研究 。

行政機關自我糾錯近期的熱度與近年來興起的行政爭議實質性化解熱潮有關。自我糾錯乃是因被奉為實質化解爭議和訴源治理的“靈丹妙藥”而受推崇，但在此之前，行政機關自我糾錯、行政機關“改變”自身已作出的行政行為常常是被行政法學者警惕和限制的對象，換言之，行政機關自我糾錯并不是僅有促進爭議化解的正向價值，它本身也可能成為行政爭議和糾紛的來源，這種潛在的負面作用并不會因為提倡行政爭議實質性化解的背景環(huán)境而消除。可見，討論我國行政機關自我糾錯的制度設計，必須將支持鼓勵與規(guī)范約束放到同等重要的位置，形成一套區(qū)分性的制度構造，而這是既有研究的不足之處。

在當前的制度實踐中，“行政行為自我糾正”是被全國多地采用的稱謂，然而，該名稱語義不夠清晰、合理。一方面，“行政行為”本身作為法律事實并不能自我糾正，只有作為法律主體的行政機關才能糾正其行政行為，故該名稱在語詞結構上不盡合理；另一方面，糾正應當以出錯為前提，而該名稱并未點出“待糾正”的行政行為僅限于錯誤行政行為，對于普通的行政相對人而言有欠清晰。一些地方使用的“行政機關行政行為自我糾正”和“行政機關自我糾正行政行為”則過于冗長。相比之下，“行政機關自我糾錯”語義結構合理、清晰，表意簡潔明了，并足以同行政復議相區(qū)別，是最為適宜的名稱。同時，以“行政行為作出機關和糾錯機關的同一性”為立足點，行政機關自我糾錯與“行政糾錯行為”“行政行為糾錯”等說法的區(qū)分便得以明晰。

一、行政機關自我糾錯的理論反思

當前，行政機關自我糾錯主要還存在三個方面的理論問題有待厘清辨明，一是其合法性與容許性如何定性，二是如何界定其法律性質，三是其與行政行為撤銷、補正、廢止、撤回、程序重開等概念的關系如何區(qū)分，下分述之。

（一）行政機關自我糾錯的合法性與容許性

行政機關自我糾錯意味著行政機關重新處理并改變自己此前做出的、已生效的行政行為，這首先面臨著突破行政行為確定力原理的拷問。行政行為確定力中的實質確定力強調行政行為在生效后對其作出主體的約束力，要求非經法定程序不得變更，它也因此被稱為“不可變更力”。以所改變的對象進行區(qū)分，自我糾錯可以分為“改變意思表示內容”和“不改變意思表示內容”兩種類型，后者指的是行政機關對其意思表示的“表達錯誤”或者程序進行修正，可能挑戰(zhàn)行政行為確定力原理的主要是前者。行政行為確定力原理來源于法的安定性原則，是對法院判決確定力的參照模仿，法的安定性并不意味著法律規(guī)范和法律關系的永恒不變、永不可變，正如同制定法可以被修改、錯誤判決可以被法院通過法定程序重審糾正，行政行為確定力只是“限制”和“約束”而非“禁止”行政機關改變自身的已生效行政行為。如果將行政行為確定力絕對化，禁止行政機關改變已生效行政行為，將導致不可忽視的負面影響。一方面，負擔性行政行為如果在經過復議、訴訟期限后才被發(fā)現存在錯誤，將沒有糾正違法狀態(tài)、挽救行政相對人權益的可能；另一方面，如果行政機關錯誤地作出了授益性行政行為，若不存在與該行為有法律上利害關系的行政相關人或者行政相關人并未尋求法律救濟，則行政機關錯誤授益導致的公共利益損失將無法挽回。既然作為行政行為確定力背后之價值根基的法安定性只是一種可以在法律判斷過程中被權衡“最佳實現程度”的價值原則，那么，行政行為確定力本身也就不可能是不可權衡、不可舍棄的絕對價值。進一步地，即使是普通法上的“禁止反言”或者私法上的誠實信用原則也并非絕對化的，對于存在瑕疵例如重大誤解的意思表示，仍有依照法律加以改變、取消的空間。此外，行政法上行政機關錯誤意思表示的自我撤銷無需回溯私法的意思表示規(guī)則，而是可在公法框架內解決。

我國法律中直接涉及行政機關自我糾錯的主要有兩個法律條文。一是《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第75條第2款，規(guī)定“行政機關實施行政處罰應當接受社會監(jiān)督。公民、法人或者其他組織對行政機關實施行政處罰的行為，有權申訴或者檢舉；行政機關應當認真審查，發(fā)現有錯誤的，應當主動改正”；二是《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）第69條，規(guī)定在五類條件下，“作出行政許可決定的行政機關或者其上級行政機關，根據利害關系人的請求或者依據職權，可以撤銷行政許可”，以及“被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，應當予以撤銷”。二者分別運用“改正”和“撤銷”的表述，從負擔性行政行為和授益性行政行為兩個角度，表明了我國法律對于行政機關自我糾錯的承認。國內外關于“行政自制”的一些研究也論證了行政機關糾正自身錯誤行為的可欲性。由此可見，行政機關自我糾錯并非不能為法律和現代行政法治所容許，目前更需要的是，承認和正視任何一次行政機關自我糾錯都造成了對行政行為確定力原則以及法安定性原則的突破和挑戰(zhàn)，都意味著在法律判斷的權衡中將這項重要的行政法價值原則置于劣勢地位、置于其他價值之后，并基于此探討行政機關自我糾錯的邊界與限度。

（二）“職權”抑或“職責”：行政機關自我糾錯的法律性質

自我糾錯到底是行政機關的法定職權、權力，還是行政機關的法定職責、義務？相應地，行政機關是否擁有名為“自我糾錯權”的行政法權力？自我糾錯的啟動是否以利害關系人的請求為前提？自我糾錯又應如何在行政行為的類型譜系中安置？對于這些問題，既有相關研究或忽視略過、未予重視，或混沌處理，籠統(tǒng)地認為行政機關既負有依法糾錯的行政職責，也享有自我糾錯的行政權力，而對此種“職責”與“職權”的性質、內涵及它們的關系邏輯未能恰當厘清。

在上述《行政處罰法》第75條中，關于行政機關在發(fā)現自身行政行為錯誤后的作為義務使用了“應當”的表述，行政處罰是最為典型的負擔性行政行為，可以由此推而廣之地認為，對于負擔性行政行為，如果存在錯誤，則行政機關負有自我糾錯的職責，應當主動改正，原則上不存在裁量“是否改正”的空間。2023年修訂的《行政復議法》第32條則針對“在場作出或者依據電子技術監(jiān)控設備記錄的違法事實作出的行政處罰”，規(guī)定了行政機關在收到行政相對人通過其提交的行政復議申請后應當及時處理，認為需要維持的方轉送復議。這一條文進一步表明了行政機關對于錯誤的負擔性行政行為具有自我糾錯的職責。而在《行政許可法》第69條中，對于行政機關自我糾錯的作為義務使用了“應當”和“可以”這兩種不同的表述，前者基本對應行政相對人無過錯的情形，后者對應行政相對人有過錯的情形。可見，在授益性行政行為場景下，行政機關對于是否糾正“非行政相對人過錯導致的”錯誤行政行為擁有裁量空間；對于是否糾正“行政相對人過錯導致的”錯誤行政行為則沒有裁量空間，而是必須糾錯。

國內外均有學者認為，行政機關作出某種行政行為的權力即隱含了撤銷該行政行為的權力，“某一完整的具體行政權力本身就包含了作出權和撤銷權等”，只不過這種權力受到法安定性和信賴保護等原則的限制。然而，這種視行政機關改變自身行政行為為“當然權力”的觀點違反了現代法治的基本原理，一方面，法律主體的意思表示一旦到達另一法律主體，除非滿足法律規(guī)定的特殊情形，否則一般不能自行撤銷、擅自“反言”；另一方面，即使承認行政機關不受平等主體間意思表示規(guī)則的約束，承認行政機關有權單方對公民作出行政行為，但行政行為一旦作出，就形成了包含權利義務內容的行政法律關系，這種行政法律關系隨即成為法秩序的一部分，行政機關并不當然具有處分它的權力，相反，行政機關受到整體法秩序的嚴格約束?，F代行政法治對行政機關改變自身行為的容許，邏輯在于先承認行政機關自我糾錯的必要性和積極作用，進而確認行政機關自我糾錯的職責，再授予行政機關為了履行自我糾錯職責而需具備的相應職權。王青斌以“形式構造為行政職權，實質構造為行政職責”來界定行政撤銷，這一觀點存在兩方面問題，一是它以“行政機關當然享有對自身行政行為的撤銷權”來證明行政撤銷是行政機關的職權，根據上文分析，其理論前提無法成立；二是其對“職權—職責”與“形式—實質”組合對應關系對分析論述不甚清晰，未能準確揭示為何職權是形式、職責是實質。在權責一體、權責統(tǒng)一的現代行政法治下，行政機關行使任何職權在本質上都是履行其法定職責，事實上，王青斌也運用了這一分析框架來界定行政備案，可見，這一框架更像是一把“萬能鑰匙”，只是提供了思考行政撤銷以及行政機關自我糾錯性質的初步線索。

對于行政機關自我糾錯而言，職責是其內在屬性與核心意涵，由于行政職責并不能直接用于影響行政相對人的權利義務，既不能改變已生效行政行為賦予行政相對人的權利，也無法取消已設定的義務，因此需要賦予行政機關自我糾錯活動以“職權行使”的形式，從而實現變動行政法律關系的效果。那么，“職責—職權”在此種含義上是“內核—外觀”或者“目的—手段”的關系，本質上，自我糾錯職權乃是為了履行糾錯職責而配置的工具。

行政機關在授益性行政行為場景下裁量“是否糾錯”的法律授權，不宜被簡單地視為“自我糾錯權”，這是因為，依照法律，行政機關對于自身的錯誤行政行為有著概括性、普遍性的糾正職責，而法律中關于行政機關“可以”糾錯的授權，只是允許了行政機關在負有糾錯職責與義務的基礎上就公共利益、相對人權利以及依法行政原則等進行實踐場景化的權衡調和，換言之，此種權衡建立在普遍性、前提性的自我糾錯職責之上。那么，如果經過權衡，判定自我糾錯對于公共利益、行政相對人利益等并不構成重大損害，則行政機關依法應當進行自我糾錯。由此，行政機關自我糾錯本質上是行政機關的法定職責和義務，這其中還蘊含著行政機關應行政相對人請求乃至社會監(jiān)督而進行自我糾錯的責任?！白晕壹m錯權”的概念片面強調了行政機關選擇是否進行自我糾錯、選擇是否改變自身已生效行政行為的權力，將行政機關自我糾錯與作出原行政行為（例如行政處罰等）的行政管理權等量齊觀，放大了自我糾錯的“裁量性”，與行政機關自我糾錯的職責本質不盡相符，且與行政行為確定力的張力更為凸顯，故自我糾錯權概念并不可欲。進一步地來講，由于自我糾錯行為均是基于已有的行政行為而產生，與被糾正行政行為在所調整的內容層面屬于同一個行政管理領域、同一種行政法律關系，故在行政行為類型的劃分上，應當根據自我糾錯行為所對應的被糾正行政行為的類型，來確定糾錯行為的類型屬性以及其所須遵循的行政法律規(guī)范。

（三）行政機關自我糾錯與撤銷、補正、廢止、撤回等的關系

行政機關自我糾錯是一個以“功能”為界定依據的概念范疇，是“行政機關作出的、旨在糾正自身錯誤行政行為的一類行政行為”之總稱。換言之，只要某個行政行為符合“行政機關為糾正自身錯誤行政行為而作出的行為”之屬性，其便屬于自我糾錯行為。在我國成文法上，與自我糾錯相關的最典型、最主要行政法（學）范疇是行政行為的“撤銷”，如前文所重點提及的《行政許可法》中的“撤銷行政許可”。至于其他國家與地區(qū)的行政法上，則有行政程序重開、瑕疵行政行為補正、瑕疵行政行為轉換等行政程序法概念。對于行政行為撤銷、補正等與自我糾錯的關系，國內一些學者認識到，自我糾錯包括了多種不同的方式，而“產生行政爭議的行政行為因瑕疵與存續(xù)時間不同對應了不同的糾錯方式”，適用補正、行政撤銷、行政程序重開等糾錯方式都分別對應著不同的具體條件。行政機關依法對自身已生效行政行為的改變可以分為兩種性質截然不同的情形，一是改變“做出時合法但事后因故不再合法”的行政行為，二是改變“做出時即不合法”的行政行為，自我糾錯無疑便是后者，前者的典型則是行政行為的撤回與廢止。因此，在行政機關依法改變自身已生效行政行為的諸種行政程序中，撤銷、補正、轉換、行政程序重開屬于自我糾錯的方式，變更、撤回、廢止則不屬于自我糾錯。至于一些行政法學論著以及行政案件裁判文書中多有提及的“違法行政行為治愈”和“瑕疵行政行為治愈”則不應當被視為一種行政程序活動或者行政機關自我糾錯方式，而應當被理解為自我糾錯中補正程序、轉換程序所能產生的一種法律后果。

另有研究者提出了“行政撤銷權”的概念。然而，從規(guī)范和保障行政機關依法運用行政撤銷程序來處置自身違法行政行為的目的來看，建構“行政撤銷權”是不必要的，而且建構行政撤銷權就意味著要進一步建構行政補正權、轉換權、行政程序重開權等，將導致疊床架屋、概念冗雜，乃至泛化和擴大化了行政權力的范疇。相對更優(yōu)的方案，是完成對行政機關自我糾錯制度的理論建構，以自我糾錯的“共同功能”體系化統(tǒng)合行政撤銷、行政行為補正、行政行為轉換、行政程序重開等相關程序，使得它們均能以自我糾錯為制度基礎，同時不偏離它們作為行政程序的本來面目，以更好加強對行政機關的規(guī)范和約束。

二、行政機關自我糾錯的實踐檢視

行政機關自我糾錯既是行政機關所作出的一類行政法上的行為，也可以被認為是行政法領域的一項法律制度。因此，可以通過觀察行政機關自我糾錯相關的制度建設、行政行為作出、行政行為司法救濟等幾個方面，綜合運用“制度視角”與“行為視角”，檢視法律實踐中的行政機關自我糾錯。

（一）制度載體多為地方黨委法治建設議事協(xié)調機構辦事機構規(guī)范性文件

在現代法治國家中，一項法律制度特別是公法制度的性質、功能及運作邏輯等特征與其形式載體密切相關。目前，國內出臺行政機關自我糾錯制度的地方所采取的制度形式，多為由當地中國共產黨黨委的“法治建設議事協(xié)調機構”的辦事機構制發(fā)規(guī)范性文件，例如，中共南通市委全面依法治市委員會辦公室印發(fā)《關于加強行政行為自我糾正的實施意見》及其配套工作指引、相關問答、典型案例。

多地以黨委議事協(xié)調機構的辦事機構為建立行政機關自我糾錯制度的主體主要有三個原因。一是行政機關自我糾錯牽涉行政機關、審判機關乃至檢察機關、監(jiān)察機關，在我國法律與政治現實中，居于這些國家機關之上并能起統(tǒng)籌協(xié)調指導之效的主體，除了作為國家權力機關的人民代表大會，便只有黨委，鑒于地方人大進行地方立法的難度較大、成本較高且后期調整修改較難，由地方黨委出臺規(guī)定就成了當前客觀條件下一個較為高效、便利的選擇。二是由地方黨委法治建設議事協(xié)調機構的辦事機構發(fā)文規(guī)定行政機關自我糾錯，意味著行政機關自我糾錯制度具有了黨內規(guī)范性文件的屬性，可以在一定程度上代表地方黨委的意志，由此具備較強的政治性，從而能夠更好推動行政機關、法院等相關主體將行政機關自我糾錯制度付諸實施。三是地方黨委法治建設議事協(xié)調機構的辦事機構通常設在當地司法行政部門，其人員亦多由司法行政機關工作人員充任，故其能憑借司法行政機關承擔政府法制工作、行政復議與應訴工作所積累的專業(yè)素養(yǎng)和信息，對行政機關自我糾錯相關事宜形成較為直觀、深入、系統(tǒng)的認知和理解，基本可以勝任該領域的制度建構工作。

在法治中國和法治政府建設的語境下，采用這種制度形式推行自我糾錯的局限性亦十分顯著。一是法律效力缺乏，在行政法律活動中直接適用存在困難，黨內規(guī)范性文件并非《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）中規(guī)定的國家法律淵源，故這些規(guī)定不具備《立法法》意義上的法律效力，不能作為行政行為的直接法律依據，也不能作為司法機關后續(xù)審查和監(jiān)督行政機關糾錯行為合法性的法律依據。二是無法賦予公民行政法上的權利義務，行政相對人、行政相關人并不能憑借以黨內規(guī)范性形式發(fā)布的行政機關自我糾錯規(guī)定來主張或者行使行政上的請求權等法律權利，這也制約了行政機關自我糾錯制度的權利救濟功能。三是位階層級相對較低，制度剛性相對欠缺，黨內規(guī)范性文件即使是在黨的規(guī)則制度體系中也低于黨內法規(guī)，且地方黨委議事協(xié)調機構辦事機構的地位層級明顯低于地方黨委本身，這便難言其高于地方行政機關、審判機關等國家機關，導致此類規(guī)范性文件權威性、影響力存在局限，另外，相應的法律責任規(guī)定通常不足，難以通過建構相應的“罰則”保障該制度的法律化運行，且地方黨委議事協(xié)調機構缺乏執(zhí)法、執(zhí)紀權限與能力，也不利于行政機關自我糾錯制度的落實。四是受制于黨內規(guī)范性文件的性質和篇幅等因素，這類行政機關自我糾錯規(guī)定往往并不能一步到位地構建起具備細致性、周密性、可操作性的行政法規(guī)則體系，其專業(yè)性尚難以同真正的現代行政程序法規(guī)范比肩。

（二）啟動方式上，非主動自我糾錯多為法院受案后移交

當前，我國行政機關自我糾錯的實踐運行呈現明顯的“法院主推”和“法院依賴”特征，與制度建設者和研究者所期待的“行政機關自己主動改”存在落差。按照行政機關自我糾錯的制度建設者與研究者的設想和期待，行政機關自我糾錯應當發(fā)展為行政訴訟、行政復議、信訪舉報以外的一套行政爭議解決機制。而要成為一套相對獨立的行政爭議解決機制，一個基礎性、前提性的條件是具備不仰賴、不依靠乃至不牽涉其他既有行政爭議解決機制的全過程、全環(huán)節(jié)獨立工作機能。然而，當前行政機關自我糾錯制度的運行實況卻并未達到此種期待，其中一個頗為突出的表現是，行政機關“非主動”的自我糾錯多由法院等其他國家機關推動達成，而非行政機關響應行政相對人、相關人等私主體的請求進行自我糾錯?！胺侵鲃幼晕壹m錯”是指不屬于行政機關自主發(fā)現、自主糾正行政行為合法性問題，而是先由行政相對人、上級行政機關或者其他國家機關等向行政機關提出其行政行為合法性問題，行政機關再對自身行政行為進行糾錯的活動。若考慮“依職權行政行為”和“依申請行政行為”的二分法，其接近于“依申請自我糾錯”。在理想的情況下，非主動糾錯應主要由行政行為的利害關系人直接向行政行為作出機關提出，而非再經過其他國家機關的轉交甚至促推，否則，專門建立行政機關自我糾錯制度的功能與價值便難以真正充分發(fā)揮。

考察我國行政機關自我糾錯制度發(fā)展最早且較為完善的南通市，其所發(fā)布的20件“行政行為自我糾正典型案例”中，有17件乃是法院在受理行政案件后向行政行為作出機關也即被訴行政機關轉交并促使行政機關糾錯，另有3件是行政復議機關在受理復議案件后聯(lián)系、促使行政行為作出機關進行糾錯，而沒有行政相對人直接請求行政行為作出機關自我糾錯并獲得救濟的案例。與南通相似，其他地方被宣傳報道的行政機關自我糾錯案例同樣主要由法院、行政復議機關在受理行政爭議后主動促成?？梢?，當前的行政機關自我糾錯制度的運轉還頗為依賴外部力量特別是法院的介入和推動，在這種情況下，行政機關自我糾錯很大程度上只是作為行政訴訟、行政復議的補充性、備用性制度工具，雖然亦有發(fā)揮促進行政爭議實質化解、簡便行政爭議解決程序、減少程序空轉的制度效用，但并未完全實現法學界和司法實務界對于其作為一套獨立運行、相比于訴訟和復議具備獨特優(yōu)勢的行政爭議解決機制的功能期待。

（三）糾錯后果上，主動自我糾錯時常被相對人認為侵犯權益

與前述的“非主動自我糾錯”或曰“依申請自我糾錯”相比，行政機關自發(fā)主動的自我糾錯或曰“依職權自我糾錯”可謂是更得學術研究者與制度建設者青睞和期許的行為，因為這通常意味著行政機關具備依法行政的法律判斷力與主動避免侵犯行政相對人權利的法治政府精神。然而與這一普遍認知存在出入的是，在眾多案件中，行政機關主動自我糾錯非但沒有取得一些行政相對人或者行政相關人的認可、避免行政爭議發(fā)生，反倒被行政相對人或者行政相關人認為侵犯其合法權益，成為引發(fā)行政爭議的一大誘因。應當說明，行政機關應行政相關人（行政行為第三人）的申請進行自我糾錯使得行政相對人認為自身權益被侵犯、并與行政機關產生行政爭議的情形，是行政機關自我糾錯相關法律糾紛的重要來源，也是行政機關自我糾錯制度面臨的一個實踐難題，但其不屬于此處所言的“主動自我糾錯引發(fā)糾紛”，這是因為，行政機關應行政相關人請求的自我糾錯本質上也屬于非主動、依申請的自我糾錯行為。行政機關主動自我糾錯引發(fā)行政爭議的案件多見于行政許可、行政確認等授益性行政行為的變更或者撤銷，同時亦偶見于行政處罰等負擔性行政行為的追加。例如，“鐘衛(wèi)東訴廣東省蕉嶺縣人民政府資源行政管理案”系行政相對人認為行政機關收回土地承包證的糾錯行為侵犯其權益，“焦志剛訴和平公安分局治安管理處罰決定行政糾紛案”則是行政機關加重行政處罰的糾錯行為使得相對人不滿并引發(fā)爭訟。

（四）糾錯程序上，通常缺少嚴密的行為規(guī)范流程

當前，行政機關自我糾錯多以前述的地方黨委法治建設議事協(xié)調機構的辦事機構的規(guī)范性文件為制度載體和規(guī)范依據，此類規(guī)范性文件通常只提供了行政機關自我糾錯的基本制度框架，較為重視宣示制度建設的目的、指導思想、原則、目標等內容，而對于操作性、具體性、程序性、細節(jié)性的法律規(guī)則往往描述較少。因此，在行政程序法的視角下，我國的行政機關自我糾錯目前還缺少嚴密的行為規(guī)范流程，相關的行政程序尚不足夠細密、周延，行政機關在糾錯過程中自行把握、自主安排的程序“裁量”空間過大，其操作具有一定的隨意性和不確定性，行政相對人亦難以依據明確的程序規(guī)則對行政機關的糾錯程序提出合法性要求。實際上，行政機關自我糾錯的程序還曾在行政訴訟案件中被法院做出違法評價。例如，在“井研縣某某小區(qū)業(yè)主委員會訴井研縣人民政府研城街道辦事處行政登記案”中，法院指出，研城街道辦撤銷其之前作出的備案行為，對申請備案的業(yè)主委員會的權利和義務將產生不利影響，但研城街道辦在未通知某某業(yè)委會，未聽取某某業(yè)委會意見的情況下，徑行作出對其不利的行政行為，構成違反一般減損權益應盡的法定程序，依法應予撤銷。

三、行政機關自我糾錯的控制與規(guī)范

在行政爭議實質性化解備受重視，特別是通過“非行政審判渠道”化解行政糾紛廣受推崇的整體語境下，行政機關自我糾錯可謂是從國內行政法實務界到行政法學界都十分歡迎的“新生事物”，然而，自我糾錯特別是自行撤銷受益性行政行為多年來所引致的眾多行政糾紛很大程度上則被忽視。事實上，行政機關自我糾錯屬于單方性的具體行政行為，包含了對實體權利義務的調整，同樣具有引發(fā)行政爭議、侵害相對人合法權益的可能。為防范行政機關自我糾錯的潛在負面影響，結合對行政機關自我糾錯的現實考察和理論審視，應當重點從明確行政機關主動自我糾錯的條件限制、構建行政機關自我糾錯的程序約束、加強對行政機關自我糾錯的監(jiān)督和救濟等三個方面，完善對行政機關自我糾錯的控制與規(guī)范。

（一）明確行政機關主動自我糾錯的條件限制

行政機關自我糾錯應被警惕的痛點問題，是其對行政行為確定力特別是實質確定力，也即不可變更力的沖擊，以及對行政相對人信賴利益、合法預期的威脅。抑制行政機關主動自我糾錯的潛在負面影響，十分重要的一點是明確行政機關自行啟動自我糾錯的條件限制，防止行政機關以自我糾錯為名恣意、不合理地行使行政權力。主動自我糾錯的條件限制具有實體性與程序性的雙重內容，其中最重要的是實體法益。考量主動自我糾錯的條件限制應當注意四個方面的因素：不糾錯對公共利益的損害程度、糾錯對相對人或其他相關人利益的損害程度、相對人對于錯誤行政行為的作出有無過錯、錯誤行政行為生效的時間長度。

主動自我糾錯的條件限制，應當是上述四方面因素的綜合。在分析邏輯上，可以從判定是否符合時間限制開始，隨后依次判斷對公共利益、對私人權益的影響，最后考量相對人的過錯情況，從而得出是否滿足主動自我糾錯條件的法律結論。鑒于以保護私人利益為主的行政機關自我糾錯可以合理期待由相關利益主體提出啟動申請，而無須依賴行政機關自主啟動，主動自我糾錯的條件限制也應當以公共利益為考量重點。主動自我糾錯的時間限制應當以“法律規(guī)則”的形式予以具體確定，如可以規(guī)定，不涉及重大公共利益的，錯誤行政行為生效一年以上不得主動自我糾錯；涉及重大公共利益的，錯誤行政行為在生效五年以內方可主動自我糾錯；涉及特別重大公共利益的，經報請國務院批準，可以在錯誤行政行為生效二十年內主動自我糾錯。在嚴格遵守主動糾錯時限規(guī)則的基礎上，行政機關在每一個可能自行啟動自我糾錯的案件情景中，都必須精確權衡公共利益與行政相對人利益，并切實考慮行政相對人的過錯情況，以尊重行政相對人合法權益、防范行政糾紛、減少對法安定性的干擾為重要原則，充分論證對行政相對人造成負面影響的主動自我糾錯之必要性與合理性，審慎發(fā)起主動自我糾錯。在相對人無過錯的情況下，若無重大公共利益，行政機關不得以提供財產保護即行政補償等為理由，通過自我糾錯的方式打破對行政法權益的存續(xù)保護。特別地，在行政機關“錯誤劃分和調整私主體權益”的情形中例如行政機關錯將某公民的土地承包權確認給了其鄰人。若錯誤行政行為生效已有較長時間并形成了一定范圍內社會公認的法律關系，行政機關原則上應當自行承擔法律責任后果，包括自行向權益因錯誤行政行為受損者提供行政賠償等，不得以自我糾錯手段將行政機關自身錯誤“轉嫁”給無過錯的行政相對人。

在行政機關主動自我糾錯中，無須完全遵循前述啟動條件限制的一個“例外”是不改變原行政行為意思表示內容的主動自我糾錯，也即意思表示的“表達錯誤”之更正。由于其不涉及對權利義務內容的再調整，除非更正此種表達錯誤的程序性行為需付出重大成本，否則行政機關均應當在發(fā)現錯誤后主動予以自我糾正。

（二）健全行政機關自我糾錯的程序約束

當前，我國行政機關自我糾錯還缺乏“法律”位階的程序規(guī)范，同時，現有的相關法規(guī)制度對于行政機關自我糾錯的程序性約束也仍顯疏漏、無力。自我糾錯的核心意旨是行政機關在出錯后依法履行補救、更正職責，具有明顯的義務性色彩，鑒于行政機關有錯在先、違法在前，這本應是一種特別謹慎、謙抑、理性且嚴格守法的行為，但由于缺乏嚴密程序的約束，其在一定程度上異化為了一種常常被恣意作出的“裁量性行為”和“職權性行為”，這無疑是對行政法治原理的嚴重違背。在現代行政國家背景下，行政程序往往特別注重效率、注重專業(yè)性，但自我糾錯不同于一般的行政活動，其程序設置不宜簡單地以效率為主導因素，而應當特別注重保障糾錯行為的合法性與適當性，防止“以錯糾錯”甚至“因糾致錯”。結合現代行政程序法學理論，加強行政機關自我糾錯的程序約束，應當從“事前”程序、“事中”程序和“事后”程序三方面著手。一是在啟動糾錯前，行政機關既要認真處理行政行為利益相關者提出的每一件自我糾錯申請，對照法院立案庭和行政復議機構，參照行政訴訟和行政復議相關立案受理規(guī)則，做到“有申請必處理”；又要在內部依照行政決策程序規(guī)范，嚴格基于事實和法律來判定行政行為是否確實存在“錯誤”，并對于自我糾錯將造成的公私利益得失加以初步權衡，確保應當糾錯的不回避糾錯、不應糾錯的不啟動糾錯。二是在收到行政行為利益相關者提出的糾錯申請或者自行發(fā)現錯誤行政行為并擬啟動糾錯時，行政機關須依照現代行政程序法的精神與原則，及時、準確地通知與自我糾錯行為有行政法上利害關系者也即行政相對人、行政相關人，聽取行政機關自我糾錯利害關系人的陳述和申辯，充分尊重利害關系人的知情權、參與權、表達權等程序性行政法權利，必要時可以舉行公開聽證會、論證會，以及聽取有關國家機關、社會團體、專家學者、公眾代表等關于行政行為是否出錯以及應當如何糾正的意見。行政主體關于自我糾錯的決定應當充分結合前述各方意見依法作出，對于行政相對人或者其他主要利害關系人意見不予接受的，應當以適當方式說明理由。三是在決定啟動自我糾錯后，行政機關應當以法定方式做出關于自我糾錯內容的行政決定，載明糾錯行為具體內容及其法律依據、事實理由，對原錯誤行政行為予以明確處置，并結合原錯誤行政行為在“出錯期”內導致的結果，依法及時完成補償、賠償、退回、收回等各項程序性工作，以使糾錯后的行政法律關系盡快明確、安定。在糾正已生效錯誤行政行為的情形中，由于行政機關自我糾錯是對已生效行政行為所形成之法律關系的調整，故應當根據具體情況向原行政行為可能涉及的社會關系予以公開，確保社會相關人群能夠知曉行政法律關系的變更。

（三）加強對行政機關自我糾錯的監(jiān)督與救濟

在行政法治語境中，除了完善啟動條件限制與程序性約束，對行政機關自我糾錯的規(guī)范和控制還有一道不可或缺的措施，即對于自我糾錯行為的監(jiān)督與救濟機制，應當在法治政府建設的視閾下，加強對自我糾錯的“內部監(jiān)督”，對于不當拒絕啟動自我糾錯的責任人員予以懲處。特別地，對于不啟動自我糾錯而行政行為事后在行政復議或者行政訴訟中被認定為不合法的，行政機關或者法治政府建設領域有權機關應當按照“違反法治政府建設要求”的相關規(guī)則，從嚴追究失職人員的法律責任、行政責任。對于未經法定行政決策程序、擅自不當啟動自我糾錯的人員也應予以追責，對于故意以自我糾錯手段達到不正當目的的人員更應當從嚴處理，讓“不當糾錯”者承擔相應后果，從“人”的角度防止自我糾錯工具化和“權力化”。進一步地，開拓關于行政機關自我糾錯的投訴舉報渠道，避免在行政機關內部將自我糾錯視為絕對的終局性行為，保障對于自我糾錯不服的行政行為利害關系人仍然可以提請行政內部監(jiān)督。

完善行政機關自我糾錯案件的行政復議和行政審判立案規(guī)則、審理規(guī)則，要求行政復議、行政審判機關依法正確受理以“行政機關自我糾錯行為合法性”為標的的案件，避免將其誤判為“重復起訴”等情形，并嚴格開展對于自我糾錯行為的合法性審查。在合法性審查中，既要考慮行政機關自我糾錯的獨特法治要求，包括對已生效行政行為是否確有錯誤的判定、對公私利益得失的權衡、對法安定性的影響以及行政行為“新舊迭代”的適當性等；又要穿透行政機關自我糾錯的表面形式，不因行政機關“已經采取了自我糾錯措施”便降低合法性審查強度與廣度，相反，應當結合自我糾錯行為所屬的具體行政管理領域、行政行為類型，運用“不寬松于通常情況”的合法性標準進行審查。

四、行政機關自我糾錯的支持與保障

作為一項正在興起的行政法律制度，行政機關自我糾錯的獨特功能獲得了行政法學界與實務界的廣泛期待，實際上，對行政機關自我糾錯的控制與規(guī)范，在本質上也服務于更好發(fā)揮自我糾錯積極作用與推進自我糾錯更廣泛、更有效開展之目的。結合行政機關自我糾錯所面臨的現實問題，當前，應當著重從立法明確行政機關自我糾錯的職責與職權、完善外部協(xié)作式行政機關自我糾錯機制、做實行政機關自我糾錯的正向激勵等方面，強化對行政機關自我糾錯的支持與保障。

（一）立法明確行政機關自我糾錯的職責與職權

在現代行政法治格局中，行政機關自我糾錯既牽涉多種行政程序和多個行政行為類型，又對化解行政爭議、保護行政行為利害關系人合法權益有著獨特意義，因此，具有行政程序專門立法的國家和地區(qū)多將行政機關自我糾錯的若干方式列入其“行政程序法”中，德國和我國臺灣地區(qū)便是典型。當前，我國行政機關自我糾錯的實踐探索反映出，缺乏較高位階的法規(guī)范依據已是制約行政機關自我糾錯實效性和社會認可度的主要制度性障礙。行政機關開展自我糾錯的職權缺少有力依據，讓部分行政機關不敢糾錯、不能糾錯且在糾錯后不被認可；而行政機關進行自我糾錯的職責缺少有力規(guī)定，則讓一些行政機關不愿糾錯、拒絕糾錯、拖延糾錯，且使得錯誤行政行為的利害關系人難以順暢提出糾錯要求。

在我國未來的行政程序立法中，一是可以參照國外，如德國及我國臺灣地區(qū)的行政程序立法模式，并吸收我國地方性行政程序立法中有關探索的經驗，對行政撤銷、行政行為補正、行政行為替換、行政程序重開等主要的行政機關自我糾錯方式分別用專門條款加以詳細規(guī)定，為行政機關自我糾錯提供充足而豐富的操作程式；二是可以創(chuàng)造性地設置“行政機關自我糾錯條款”，適當吸收我國“有錯必糾”的政治原則與法律精神，明確規(guī)定行政機關具有糾正自身錯誤行政行為的職責與職權，同時再設置條款規(guī)定行政機關自我糾錯須遵循的基本原則與規(guī)則。由此，以概括性的行政機關自我糾錯條款同多個具體的自我糾錯方式條款、規(guī)則條款等相配合，構成一個完整、清晰、周延的行政機關自我糾錯法律規(guī)范體系，作為行政機關自我糾錯制度的規(guī)范基礎。在此基礎上，可以再推動行政機關依照法律規(guī)定及其精神，進一步制定自我糾錯的具體操作程式；同時逐步對行政組織內部架構作出針對性調整，探索在行政機關內部對于自我糾錯事項實行“職能分離”模式，并重點讓行政復議相對集中管轄體制改革后不再承擔復議工作的原復議工作人員從事本機關的自我糾錯相關工作，發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢。

（二）完善“府院聯(lián)動式”等外部協(xié)作式行政機關自我糾錯機制

當前，我國的行政機關自我糾錯特別是有利于行政相對人的糾錯還頗為依賴法院、行政復議機關的推動和促成，這雖然表明我國行政機關自我糾錯的“自驅力”和制度約束力還發(fā)育不足，但也為完善行政機關自我糾錯的支持與保障機制提供了一種著眼于“外部視角”的思路，即由行政行為作出機關以外的相關主體介入、推動行政機關實質性完成自我糾錯。在外部協(xié)作式行政機關自我糾錯機制中，“府院聯(lián)動式”自我糾錯可謂是最有力、有效的。

在現有府院協(xié)作式行政機關自我糾錯的實踐經驗之基礎上，可以通過司法解釋或者中央法治政府建設議事協(xié)調機構規(guī)范性文件的形式，規(guī)定法院在受理行政案件后，若發(fā)現被訴行政行為具有較為明顯的違法跡象且具備由行政機關進行自我糾錯的可能性和必要性，可以向被告正式發(fā)出“行政機關自我糾錯建議書”，建議行政機關自我糾正其錯誤行政行為，并告知糾錯的恰當方式以及不糾錯可能面臨的敗訴風險等；同時，規(guī)定法院在行政機關接受法院的自我糾錯建議后，對于已受理行政案件的處理規(guī)則，包括判斷行政機關自我糾錯的實際法律效果、告知原告撤訴權利、轉為調解協(xié)商程序、審查和接受原告撤訴申請、保存案件材料以供法院在該行政機關糾錯后再次被訴時使用等。對于行政復議機關也可以作出類似規(guī)定，構建行政復議機關推動和協(xié)作被申請人自我糾錯的機制；當前已有的行政復議與行政機關自我糾錯聯(lián)動機制也應進一步鞏固。在經過一段時間的實踐嘗試后，待條件成熟，還可以分別將法院、行政復議機關推動和協(xié)助行政機關自我糾錯的規(guī)定納入《行政訴訟法》中，作為我國行政訴訟、行政復議制度的有機組成部分，與未來行政程序立法中的行政機關自我糾錯規(guī)則相呼應，為自我糾錯提供制度性支撐。

行政檢察也是推進行政機關自我糾錯可以倚靠的重要力量。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，“檢察機關在履行職責中發(fā)現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正”。《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》也指出，檢察機關“在履行法律監(jiān)督職責中發(fā)現行政機關違法行使職權或者不行使職權的，可以依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議等督促其糾正”?？梢?，行政檢察與行政機關自我糾錯有著特殊的緊密關聯(lián)，二者在制度層面具有親和性。在制度和法理上，行政檢察的對象范圍并未將具有實質確定力的行政行為排除在外。當前，行政檢察的重心仍然是行政訴訟監(jiān)督，未來，檢察機關應當著力加強對行政活動本身的直接監(jiān)督，注重“督促糾正”，并與行政機關共同逐步構建起“檢察機關發(fā)現違法行政行為——檢察機關提出監(jiān)督意見——行政機關接收并依法糾錯”的制度鏈條。

（三）行政機關自我糾錯的正向激勵機制的規(guī)范建構

行政機關自我糾錯不可避免地表明行政機關曾經對外做出了錯誤的行政行為，喻示著行政機關對自身的否定性評價，這使得行政機關對于自我糾錯特別是主要有利于行政相對人而非公共利益的自我糾錯或多或少存在顧慮，導致糾錯積極性不高、糾錯效率低下。有效提升行政機關自我糾錯的積極性和主動性，是充分發(fā)揮自我糾錯制度功能與作用的重要前提，做實并強化對行政機關自我糾錯的正向激勵正是此中關鍵。對行政機關自我糾錯的正向激勵可以包括兩個方面。

1.對于正確實施了自我糾錯的行政機關，可以適當減輕甚至消除原錯誤行政行為對該行政機關的負面影響。例如，在法治政府建設等相關考核評價中，不將已自我糾正的錯誤行政行為列入負面行為或者行政爭議記錄，不將在糾錯后仍被行政審判機關、行政復議機關確認違法的行政案件計入該行政機關敗訴和行政復議被認定違法的范圍。對于經過自我糾錯仍無法消除原錯誤行政行為負面影響、需要依法追究錯誤行政行為作出機關與工作人員責任的，應當充分考慮該行政機關與工作人員進行自我糾錯的相關表現，在不違背法律法規(guī)有關要求的前提下，適當減輕責任追究，并注明改正情況，避免“糾錯與否均同等追責”，從而激勵行政機關及其工作人員積極補救自身錯誤。法院、行政復議機關在收到確認糾錯前的行政行為違法之訴求時，可以在依法判決、決定原錯誤行政行為違法的基礎上，于行政判決、行政復議決定的說理部分，注明該案中行政機關自我糾錯的情況，以示對自我糾錯行為本身的肯定。

2.探索在法治政府建設等行政機關考核評價中設立關于行政機關自我糾錯的正面、肯定性指標。例如，設置“錯誤行政行為自我糾正率”，統(tǒng)計正確實施自我糾錯的數量和比例，對于自我糾錯率高者予以肯定。同時，可將自我糾錯與行政爭議實質化解結合起來考察，對于行政行為利害關系人在行政機關自我糾錯后撤回行政訴訟起訴、行政復議申請并不再就自我糾錯行為尋求行政救濟的，應分別視為行政爭議訴前化解、復議前化解，列入行政爭議實質性化解的成績中，以此鼓勵行政機關積極主動開展自我糾錯，更高效地化解行政爭議。