裁判要旨

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十三條第一款規(guī)定：“人民法院對(duì)符合起訴條件的案件應(yīng)當(dāng)立案，依法保障當(dāng)事人行使訴訟權(quán)利。”第二十四條第一款規(guī)定：“上級(jí)人民法院有權(quán)審理下級(jí)人民法院管轄的第一審行政案件”；《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第七十三條規(guī)定：“根據(jù)行政訴訟法第二十七條的規(guī)定，有下列情形之一的，人民法院可以決定合并審理：（一）兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)分別對(duì)同一事實(shí)作出行政行為，公民、法人或者其他組織不服向同一人民法院起訴的；（二）行政機(jī)關(guān)就同一事實(shí)對(duì)若干公民、法人或者其他組織分別作出行政行為，公民、法人或者其他組織不服分別向同一人民法院起訴的；（三）在訴訟過程中，被告對(duì)原告作出新的行政行為，原告不服向同一人民法院起訴的；（四）人民法院認(rèn)為可以合并審理的其他情形?！毙姓V訟的基本功能是保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)、解決行政爭(zhēng)議，對(duì)于原告同時(shí)針對(duì)同一行政機(jī)關(guān)或者不同行政機(jī)關(guān)作出的兩個(gè)以上具有關(guān)聯(lián)性的行政行為提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)逐一認(rèn)定是否符合起訴條件；符合法定起訴條件且合并審理有利于實(shí)質(zhì)化解爭(zhēng)議的，可以依法合并審理。具體而言，如果原告在一個(gè)行政案件中同時(shí)對(duì)兩個(gè)或兩個(gè)以上的行政行為提出起訴，被訴行政行為之間不具有關(guān)聯(lián)性，人民法院應(yīng)當(dāng)釋明原告分別起訴；如果原告所訴的行政行為之間具有關(guān)聯(lián)性且管轄法院一致，或者雖然管轄法院不一致，但是一并審理有利于實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的，在不違反地域管轄規(guī)定的情況下，也可以由相關(guān)法院提級(jí)管轄一并審理，而不能僅以“一行為一訴”為由裁定不予立案或者駁回起訴。

案例詳情

中華人民共和國(guó)最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2024）最高法行再112號(hào)

再審申請(qǐng)人（一審起訴人、二審上訴人）：喜德縣某某網(wǎng)絡(luò)技術(shù)有限公司。住所地：四川省涼山彝族自治州喜德縣。

法定代表人：程某。

委托訴訟代理人：張仲羽，廣東華商律師事務(wù)所律師。

委托訴訟代理人：徐沐陽，廣東華商律師事務(wù)所律師。

再審申請(qǐng)人喜德縣某某網(wǎng)絡(luò)技術(shù)有限公司（以下簡(jiǎn)稱某某公司）因起訴四川省喜德縣人民政府（以下簡(jiǎn)稱喜德縣政府）、四川省喜德縣自然資源局（以下簡(jiǎn)稱喜德縣自然資源局）行政協(xié)議及行政賠償一案，不服四川省高級(jí)人民法院（2022）川行終1210號(hào)行政裁定，向本院申請(qǐng)?jiān)賹?，本院作出?023）最高法行申962號(hào)行政裁定提審本案。本院依法組成合議庭對(duì)本案進(jìn)行了審理，現(xiàn)已審理終結(jié)。

某某公司申請(qǐng)?jiān)賹彿Q，一二審法院以某某公司的訴訟請(qǐng)求涉及兩個(gè)不同行政機(jī)關(guān)的不同行政行為，應(yīng)按一行為一訴訟，分別向有管轄權(quán)的人民法院起訴為由，裁定對(duì)本案起訴不予立案，屬認(rèn)定事實(shí)不清、適用法律錯(cuò)誤。一、某某公司是針對(duì)整體招商引資行政協(xié)議而提起本案訴訟。即其與喜德縣政府簽訂的《投資協(xié)議書》系復(fù)合型內(nèi)容的行政協(xié)議，本身包含了國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓的主要內(nèi)容。其與喜德縣自然資源局簽訂《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》屬于履行《投資協(xié)議書》的重要組成部分，土地出讓是招商引資法律關(guān)系下的一個(gè)行政行為，是招商引資行為的一部分，兩者是無法割裂的整體；且整個(gè)項(xiàng)目推進(jìn)由喜德縣政府統(tǒng)一主導(dǎo)，喜德縣自然資源局是喜德縣政府的組成部門，兩者應(yīng)視為共同主體，應(yīng)共同承擔(dān)行政行為的法律后果。二、某某公司是基于《投資協(xié)議書》承諾的優(yōu)惠條件才同意進(jìn)行巨額投資，并按照該協(xié)議約定參與涉案土地的掛牌交易并簽訂《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，兩份協(xié)議在內(nèi)容上高度重合并緊密關(guān)聯(lián)，若拆分起訴將無法正確認(rèn)定各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，使其損失難以獲得救濟(jì)，嚴(yán)重打擊投資者參與招商引資項(xiàng)目的信心，損害地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。請(qǐng)求：撤銷一、二審行政裁定，指令一審法院立案審理本案。

2022年3月，某某公司向四川省涼山彝族自治州中級(jí)人民法院（以下簡(jiǎn)稱一審法院）起訴稱，因喜德縣政府及喜德縣自然資源局違約，導(dǎo)致雙方所簽合同目的無法實(shí)現(xiàn)，故請(qǐng)求判令：1.解除其與喜德縣政府及喜德縣自然資源局簽訂的《投資協(xié)議書》和《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》；2.喜德縣政府及喜德縣自然資源局返還其土地出讓金2475000元；3.喜德縣政府及喜德縣自然資源局賠償其已產(chǎn)生的損失（資金成本）154660元。一審法院認(rèn)為某某公司的訴訟請(qǐng)求涉及不同行政主體的不同行政行為，不符合行政訴訟一行為一起訴的案件受理原則，且其要求解除與喜德縣自然資源局簽訂的《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，與一審法院級(jí)別管轄不相符，不屬于中級(jí)人民法院管轄范圍，經(jīng)釋明仍堅(jiān)持共同起訴，不符合法定起訴條件，故一審法院裁定不予立案。

某某公司不服一審裁定，向四川省高級(jí)人民法院（以下簡(jiǎn)稱二審法院）提起上訴稱，一審裁定認(rèn)定事實(shí)和適用法律錯(cuò)誤，請(qǐng)求撤銷一審裁定，指令一審法院立案受理。二審法院以某某公司的訴請(qǐng)涉及兩個(gè)不同行政機(jī)關(guān)的不同行政行為，應(yīng)分別向有管轄權(quán)的人民法院起訴，一審裁定不予立案并無不當(dāng)為由，駁回上訴。

本院經(jīng)再審認(rèn)為，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十三條第一款規(guī)定：“人民法院對(duì)符合起訴條件的案件應(yīng)當(dāng)立案，依法保障當(dāng)事人行使訴訟權(quán)利?！钡诙臈l第一款規(guī)定：“上級(jí)人民法院有權(quán)審理下級(jí)人民法院管轄的第一審行政案件”；《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第七十三條規(guī)定：“根據(jù)行政訴訟法第二十七條的規(guī)定，有下列情形之一的，人民法院可以決定合并審理：（一）兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)分別對(duì)同一事實(shí)作出行政行為，公民、法人或者其他組織不服向同一人民法院起訴的；（二）行政機(jī)關(guān)就同一事實(shí)對(duì)若干公民、法人或者其他組織分別作出行政行為，公民、法人或者其他組織不服分別向同一人民法院起訴的；（三）在訴訟過程中，被告對(duì)原告作出新的行政行為，原告不服向同一人民法院起訴的；（四）人民法院認(rèn)為可以合并審理的其他情形?！毙姓V訟的基本功能是保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)、解決行政爭(zhēng)議，對(duì)于原告同時(shí)針對(duì)同一行政機(jī)關(guān)或者不同行政機(jī)關(guān)作出的兩個(gè)以上具有關(guān)聯(lián)性的行政行為提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)逐一認(rèn)定是否符合起訴條件；符合法定起訴條件且合并審理有利于實(shí)質(zhì)化解爭(zhēng)議的，可以依法合并審理。具體而言，如果原告在一個(gè)行政案件中同時(shí)對(duì)兩個(gè)或兩個(gè)以上的行政行為提出起訴，被訴行政行為之間不具有關(guān)聯(lián)性，人民法院應(yīng)當(dāng)釋明原告分別起訴；如果原告所訴的行政行為之間具有關(guān)聯(lián)性且管轄法院一致，或者雖然管轄法院不一致，但是一并審理有利于實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的，在不違反地域管轄規(guī)定的情況下，也可以由相關(guān)法院提級(jí)管轄一并審理，而不能僅以“一行為一訴”為由裁定不予立案或者駁回起訴。

本案中，某某公司起訴請(qǐng)求解除其與喜德縣政府、喜德縣自然資源局分別簽訂的《投資協(xié)議書》和《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，并要求返回土地出讓金及賠償損失。雖然該訴請(qǐng)涉及與兩個(gè)行政機(jī)關(guān)分別簽訂的兩份行政協(xié)議，且兩份行政協(xié)議的管轄法院層級(jí)不同，但是鑒于案涉兩份行政協(xié)議存在緊密關(guān)聯(lián)性，即某某公司是基于其與喜德縣政府所簽《投資協(xié)議書》的相關(guān)約定，才參與涉案土地的掛牌交易并與喜德縣自然資源局簽訂《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，將針對(duì)兩份行政協(xié)議的訴訟合并審理有利于全面查清案情，綜合確定各方的權(quán)利義務(wù)，實(shí)質(zhì)性化解糾紛。同時(shí)，本案訴訟由一審法院合并受理，不違反地域管轄規(guī)定，亦符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十四條第一款規(guī)定。由上，本案訴訟可以由一審法院一并立案受理，原審法院裁定不予立案，處理欠妥，本院予以糾正。

綜上，喜德縣某某網(wǎng)絡(luò)技術(shù)有限公司的再審申請(qǐng)符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條、第一百二十三條第二項(xiàng)之規(guī)定，裁定如下：

一、撤銷四川省高級(jí)人民法院（2022）川行終1210號(hào)行政裁定和四川省涼山彝族自治州中級(jí)人民法院（2022）川34行初56號(hào)行政裁定；

二、本案由四川省涼山彝族自治州中級(jí)人民法院立案受理。

審判長(zhǎng)　　張志剛

審判員　　張淑芳

審判員　　梁　爽

二〇二四年十二月二十八日

書記員　　萬　騰

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