背景介紹

全氟辛烷磺酸（PFOS）和全氟辛酸（PFOA）是典型的全氟和多氟烷基物質(zhì)（PFAS），具有極強(qiáng)的化學(xué)穩(wěn)定性和難降解性，因此又被稱為“永久化學(xué)品”。它們可在環(huán)境和生物體內(nèi)持續(xù)累積，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)和人體健康構(gòu)成潛在威脅。研究表明，長期暴露于PFAS可能導(dǎo)致癌癥、腎臟疾病、肝功能損傷、免疫系統(tǒng)紊亂、出生缺陷等健康問題。正因如此，PFOS和PFOA自2009年以來相繼被列入《斯德哥爾摩公約》管制清單，全球范圍內(nèi)對(duì)其源頭禁限和排放控制日趨嚴(yán)格。

圖1人類除職業(yè)性暴露外各種環(huán)境PFAS暴露途徑

隨著科學(xué)認(rèn)知的深化，各國紛紛收緊飲用水中PFAS的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，保障公眾飲水安全已成為全球共識(shí)。美國環(huán)保署（EPA）在2023年3月的提案中，將PFOA和PFOS的飲用水限值擬定為4?ng/L（十億分之四），這一極嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)幾乎達(dá)到當(dāng)前檢測技術(shù)的定量限（4?ng/L）。歐盟則于2020年修訂《飲用水指令》，要求成員國在2026年前設(shè)定PFAS監(jiān)測指標(biāo)：20種指定PFAS的總和限值為100?ng/L，且所有PFAS總量的指導(dǎo)值為500?ng/L。世界衛(wèi)生組織（WHO）曾于2022年草擬過寬松得多的飲用水指導(dǎo)值（PFOS和PFOA各100?ng/L，總量500?ng/L），但因未能充分保障健康而引發(fā)廣泛批評(píng)，現(xiàn)已撤回該提案并重啟評(píng)估?？梢钥闯觯鲊鴺?biāo)準(zhǔn)差異顯著，從美國的4?ng/L極嚴(yán)限值到歐盟的100?ng/L總量管控范圍不等?？傮w趨勢則是不斷趨嚴(yán)。監(jiān)管思路正從過去的建議性指引值轉(zhuǎn)變?yōu)槿缃窬哂蟹杉s束力的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)正積極收緊PFAS水質(zhì)限值以降低公眾的暴露風(fēng)險(xiǎn)。日本近期亦順應(yīng)這一趨勢，將PFOS/PFOA飲用水限值設(shè)定為50?ng/L并由指導(dǎo)指標(biāo)升級(jí)為法定基準(zhǔn)。這一新標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格程度介于美國和歐盟之間，雖不及美國標(biāo)準(zhǔn)之嚴(yán)苛，但也嚴(yán)于歐盟現(xiàn)行要求。

圖2 PFOS/PFOA飲用水限值改定環(huán)境省令

政策核心

2025年6月，日本環(huán)境省發(fā)布省令，正式將PFOS和PFOA納入《水道法》規(guī)定的飲用水水質(zhì)基準(zhǔn)項(xiàng)目。根據(jù)修改內(nèi)容，自2026年4月1日起，全國各級(jí)供水單位必須監(jiān)測供水中的PFOS和PFOA濃度，并確保兩者合計(jì)不超過50?ng/L。這一數(shù)值與此前日本設(shè)定的暫定管理目標(biāo)值相同，但法律地位大幅提升：從原先不具強(qiáng)制效力的“水質(zhì)管理目標(biāo)”轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂蟹杉s束力的水質(zhì)基準(zhǔn)。換言之，以往僅供參考的50?ng/L限值如今成為具有法律強(qiáng)制力的硬性指標(biāo)，供水單位必須嚴(yán)格遵守，未達(dá)標(biāo)即被視為違法。實(shí)際上，早在2020年4月日本就已針對(duì)PFOS/PFOA提出供水管理目標(biāo)值50?ng/L（合計(jì)），并將其指定為供水系統(tǒng)需常態(tài)監(jiān)視的項(xiàng)目。但由于當(dāng)時(shí)缺乏法律強(qiáng)制力，水道事業(yè)體對(duì)PFAS的檢測和治理僅屬“努力義務(wù)”（即倡導(dǎo)執(zhí)行而非硬性要求）。直到日本內(nèi)閣府食品安全委員會(huì)在2024年6月完成PFAS健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，確認(rèn)了PFOS和PFOA的潛在危害并建議嚴(yán)格控制其膳食攝入。據(jù)此，2025年5月中央環(huán)境審議會(huì)正式建議將PFOS/PFOA從“水質(zhì)管理目標(biāo)”升級(jí)為“水質(zhì)基準(zhǔn)”。環(huán)境省迅速采納專家意見，在2025年6月30日頒布了相關(guān)省令修改，將50?ng/L限值列入《水質(zhì)基準(zhǔn)省令》附表中。此次修改對(duì)于保障飲用水安全具有里程碑意義，標(biāo)志著日本飲水監(jiān)管正式進(jìn)入PFAS法規(guī)管控的新階段。

圖3 PFOS/PFOA飲用水限值改定歷史沿革

圖4 水質(zhì)基準(zhǔn)項(xiàng)目修改

覆蓋范圍： 新基準(zhǔn)適用于所有公共供水系統(tǒng)，包括各級(jí)自來水供水單位（水道事業(yè)體）以及小規(guī)模的簡易水道（小型供水系統(tǒng)）和特定用戶供水（即“專用水道”，指僅供某一特定機(jī)構(gòu)或社區(qū)使用的供水設(shè)施）等，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的全覆蓋。根據(jù)修訂后的《水道法施行規(guī)則》，PFOS/PFOA的水樣應(yīng)在供水系統(tǒng)出水口等代表性點(diǎn)位采集，以貼近用戶實(shí)際飲用水質(zhì)。同時(shí)，日本厚生勞動(dòng)省也同步修訂了《飲用井戶等衛(wèi)生対策要領(lǐng)》，將PFOS/PFOA增列為飲用井水的定期水質(zhì)檢測項(xiàng)目，強(qiáng)化自備井的監(jiān)管。通過這一系列措施，無論城市還是鄉(xiāng)村、無論市政自來水還是單位自備井，飲用水中的PFOS/PFOA都被納入了監(jiān)管視野。

監(jiān)測頻率與減頻機(jī)制： 按規(guī)定，供水單位原則上每3個(gè)月至少檢測一次PFOS和PFOA。這一較高的監(jiān)測頻率旨在及時(shí)發(fā)現(xiàn)水質(zhì)波動(dòng)，確保濃度持續(xù)達(dá)標(biāo)。不過，新規(guī)也設(shè)置了動(dòng)態(tài)的監(jiān)測頻率調(diào)整機(jī)制：對(duì)于持續(xù)監(jiān)測結(jié)果遠(yuǎn)低于標(biāo)準(zhǔn)限值的情況，可適當(dāng)降低檢測頻次。舉例來說，若某供水點(diǎn)連續(xù)3年檢測值始終低于標(biāo)準(zhǔn)值的1/5（即<10?ng/L），監(jiān)管機(jī)構(gòu)可允許其將檢測頻率由每季度一次減少為每半年甚至每年一次。需要注意的是，減頻后仍必須密切關(guān)注水質(zhì)變化：一旦后續(xù)任一檢測結(jié)果達(dá)到或超過10?ng/L（相當(dāng)于標(biāo)準(zhǔn)值的20%），就必須立即恢復(fù)到每3個(gè)月一次的常規(guī)檢測頻率。另外，對(duì)于完全使用外部來水（全量購入上級(jí)水源）的供水運(yùn)營者，若其上游水源已進(jìn)行嚴(yán)格檢測且水質(zhì)可靠，在滿足特定條件下可獲準(zhǔn)省略自行檢測?？傮w而言，新規(guī)在確保安全的前提下賦予了監(jiān)測安排一定靈活性：既避免了不必要的過度頻繁檢測浪費(fèi)資源，又通過設(shè)定“<10?ng/L”閾值嚴(yán)守預(yù)警線，防止監(jiān)測松懈。

圖5 環(huán)境省PFOS/PFOA常時(shí)監(jiān)測

圖6 2020-2024年實(shí)施監(jiān)測的自來水PFOS 和 PFOA的檢出情況

圖7 PFOS/PFOA檢測回?cái)?shù)要求

超標(biāo)應(yīng)急措施： 一旦PFOS/PFOA的檢出濃度超過50?ng/L基準(zhǔn)值，供水機(jī)構(gòu)須立即啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制。首先要迅速采取措施強(qiáng)化處理（例如更換或增加活性炭吸附設(shè)施，啟用深度處理工藝等），爭取盡快將污染物濃度降至合規(guī)水平。同時(shí)應(yīng)及時(shí)向當(dāng)?shù)毓姲l(fā)布飲水避用通知，建議居民暫時(shí)避免直接飲用自來水，并提供送水車或瓶裝水等替代水源以保障基本用水。超標(biāo)情況及處置進(jìn)展還需上報(bào)監(jiān)管部門，接受專業(yè)指導(dǎo)和社會(huì)監(jiān)督。這套“檢測—預(yù)警—響應(yīng)”機(jī)制有助于將超標(biāo)事件對(duì)公眾健康的影響降至最低，體現(xiàn)了新規(guī)對(duì)飲用水安全的嚴(yán)密保障。

環(huán)境監(jiān)測指引同步更新： 值得一提的是，日本環(huán)境省在修訂飲用水基準(zhǔn)的同時(shí)，也更新了環(huán)境中PFOS/PFOA的監(jiān)測指引。具體而言，將地表水和地下水中PFOS/PFOA的參考限值由原先的“暫定指針值50?ng/L”調(diào)整為正式“指針值”50?ng/L。該數(shù)值雖與飲用水基準(zhǔn)相同，但作為環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控的參考指標(biāo)，并不具有法律強(qiáng)制力，其作用在于為環(huán)境調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提供標(biāo)尺。自2020年以來，日本已將PFOS/PFOA列為公共水體和地下水的“要監(jiān)視”項(xiàng)目，要求各都道府縣定期開展監(jiān)測并上報(bào)濃度數(shù)據(jù)。在新規(guī)下，這一常態(tài)監(jiān)視機(jī)制將進(jìn)一步強(qiáng)化：環(huán)境主管部門會(huì)密切關(guān)注各地地表水和地下水中PFAS濃度的變化，一旦發(fā)現(xiàn)某區(qū)域超過50?ng/L的指針值，將督促查明污染源并采取削減對(duì)策。這種飲用水標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)境指針值協(xié)同推進(jìn)的模式體現(xiàn)了源頭控制與末端治理并重的理念：既保障自來水“龍頭水”的安全，又關(guān)注江河、地下水等水源環(huán)境質(zhì)量，為飲水安全提供雙重保險(xiǎn)。

圖8 PFOS/PFOA監(jiān)測合作機(jī)制

科學(xué)依據(jù)

健康風(fēng)險(xiǎn)閾值（TDI）：日本內(nèi)閣府食品安全委員會(huì)在對(duì)PFAS進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)，確定了PFOS和PFOA的耐受每日攝入量（TDI）均為20?ng/kg體重/日。這一TDI數(shù)值基于動(dòng)物實(shí)驗(yàn)得出的無毒性作用劑量，經(jīng)換算成人當(dāng)量并施加安全系數(shù)后確定，意味著人群即使終生每日攝入該劑量也預(yù)計(jì)不會(huì)產(chǎn)生可測的健康危害。舉例而言，對(duì)于一位體重50?kg的成人，每日可耐受攝入PFOS或PFOA約1000?ng（20?ng/kg × 50?kg）。需要強(qiáng)調(diào)的是，PFOS/PFOA的暴露途徑是多樣的，包括飲用水、食物、空氣塵埃等，飲用水并非唯一來源。為預(yù)留安全裕度，日本監(jiān)管部門保守地假定：在總TDI容許攝入中僅有10%由飲水途徑占據(jù)（其余90%留給食物等途徑）。據(jù)此計(jì)算，經(jīng)飲水途徑每日可攝入的PFOS/PFOA約為100?ng。而成人平均每日飲水量約為2?升，那么單位水體積中的安全濃度約為50?ng/L（100?ng ÷ 2?L）。這一推算過程解釋了日本為何將50?ng/L確定為基準(zhǔn)值：該限值建立在科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和攝入分配模型基礎(chǔ)之上，既結(jié)合了日本人群的實(shí)際暴露特征，又留有充足的安全裕度，體現(xiàn)了審慎保守的健康保護(hù)原則。

圖9 日本PFOS/PFOA飲用水基準(zhǔn)值（50?ng/L）的毒性學(xué)依據(jù)與科學(xué)推算

標(biāo)準(zhǔn)合理性與依據(jù)充分性： 50?ng/L標(biāo)準(zhǔn)值的制定綜合平衡了多方面的科學(xué)依據(jù)。一方面，食品安全委員會(huì)的評(píng)估顯示，日本一般人群通過膳食攝入的PFOS/PFOA遠(yuǎn)低于TDI閾值（2012–2014年總膳食研究估計(jì)，PFOS日攝入中值僅約0.6–1.1?ng/kg，PFOA為0.07–0.75?ng/kg），因此將TDI的10%分配給飲水途徑可謂十分保守且安全。另一方面，該標(biāo)準(zhǔn)與國際最新毒理數(shù)據(jù)接軌：日本采用的TDI值（20?ng/kg）與歐盟食品安全局2018年的建議值屬于相近量級(jí)，也明顯嚴(yán)于早期一些國家使用的限值。這表明日本在制定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)參考了最新的科學(xué)共識(shí)。值得一提的是，日本環(huán)境省在公布50?ng/L基準(zhǔn)值時(shí)特別強(qiáng)調(diào)：這一限值是一個(gè)“即使50?kg體重的人終生每日飲用2?升該濃度的水，健康亦不致受影響”的安全水平。

綜上所述，日本此次發(fā)布的PFOS/PFOA飲用水標(biāo)準(zhǔn)具有以下特點(diǎn)：

合并限值管理： 對(duì)PFOS和PFOA實(shí)施總量合計(jì)50?ng/L的限值管理方式，不同于許多國家分別為每種物質(zhì)設(shè)定限值。這種做法提高了監(jiān)管的便利性，同時(shí)意味著將兩種物質(zhì)的毒性效應(yīng)視作等同對(duì)待。

數(shù)值設(shè)定保守： 采用較低的飲水暴露分配系數(shù)（10%）和終生暴露時(shí)間假定推導(dǎo)出50?ng/L限值，確保了充足的安全裕度。

配套制度完善：新規(guī)對(duì)監(jiān)測頻率和范圍作出了周密細(xì)則規(guī)定，包括每3個(gè)月一測、符合條件時(shí)減頻或免測，以及超標(biāo)后的應(yīng)急處置措施等，制度設(shè)計(jì)較為全面細(xì)致。

管控范圍聚焦且留有余地：日本目前尚未對(duì)除PFOS/PFOA之外的其他PFAS制定具體的飲用水限值，但已著手開展相關(guān)研究。這意味著政策當(dāng)下聚焦主要風(fēng)險(xiǎn)來源，同時(shí)也為未來可能擴(kuò)展管制范圍預(yù)留了空間。在保障飲水安全的同時(shí)，此舉給水務(wù)部門留出了技術(shù)調(diào)整的緩沖期，被視為日本邁向更嚴(yán)PFAS監(jiān)管的重要一步。

影響展望

對(duì)供水行業(yè)的影響： PFOS/PFOA強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施對(duì)日本供水行業(yè)而言既是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇。一方面，供水運(yùn)營者必須投入更多人力和財(cái)力來強(qiáng)化水質(zhì)管理：增加檢測設(shè)備、培訓(xùn)檢測人員，建立常態(tài)化的PFAS監(jiān)控體系。這將意味著營運(yùn)成本上升，尤其對(duì)于此前從未開展過PFAS檢測的小型供水單位而言，短期內(nèi)可能面臨技術(shù)和資金上的困難。另一方面，隨著環(huán)保檢測市場的發(fā)展，規(guī)模效應(yīng)有望降低單次檢測的成本，政府也可能提供相應(yīng)的補(bǔ)助支持。新標(biāo)準(zhǔn)將倒逼供水行業(yè)升級(jí)水源管理和處理設(shè)施，活性炭吸附、離子交換樹脂、膜過濾等先進(jìn)工藝可能得到更廣泛應(yīng)用。同時(shí)，由于被攔截的PFAS富集濃度高、難以處理，如何安全處置飽和的吸附介質(zhì)和濃縮廢液也成為新的環(huán)保課題，亟待產(chǎn)學(xué)研各方協(xié)作攻關(guān)。

對(duì)監(jiān)管與水源保護(hù)的推動(dòng)： 新規(guī)將促使各級(jí)政府更加重視飲用水水源的保護(hù)與污染防控。對(duì)于已發(fā)現(xiàn)PFAS污染的水源地（如駐日美軍基地周邊地下水），相關(guān)部門將加大源頭治理力度，例如清除遺留的含PFAS滅火泡沫、監(jiān)督工業(yè)企業(yè)減少PFAS排放等。在供水側(cè)，水道運(yùn)營者可能調(diào)整供水調(diào)度策略，提高清潔水源的供給比例，減少受污染水源的取水量。同時(shí)，環(huán)境省通過“指針值”監(jiān)控體系對(duì)水源環(huán)境開展長期跟蹤評(píng)估：一旦某區(qū)域原水中的PFAS濃度接近或超過50?ng/L，將及時(shí)預(yù)警并協(xié)調(diào)采取削減措施。從更宏觀來看，日本可能據(jù)此推動(dòng)完善PFAS相關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系——目前PFOS/PFOA的飲用水基準(zhǔn)已設(shè)立，下一步有望討論建立環(huán)境基準(zhǔn)（地表水/地下水的法定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)）以及排水基準(zhǔn)（工業(yè)及生活污水中PFAS的排放限值）等。這些舉措將構(gòu)建從水源到龍頭的閉環(huán)監(jiān)管，全面提升水環(huán)境質(zhì)量。

對(duì)公眾的意義： 新標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施無疑提高了飲用水安全的保障水平。以往PFAS未納入強(qiáng)制檢測時(shí)，公眾幾乎無從知曉自來水中是否存在這類隱患物質(zhì)；如今有了法規(guī)“托底”，居民可以更安心地飲用自來水。然而，標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)也提高了公眾對(duì)水質(zhì)安全的關(guān)注度和期望值。一旦發(fā)生超標(biāo)事件，社會(huì)輿論可能反應(yīng)強(qiáng)烈。這就要求供水單位及時(shí)、透明地公開信息并妥善應(yīng)對(duì)，以避免引發(fā)恐慌。此外，新規(guī)客觀上也發(fā)揮了科普效應(yīng)：提醒公眾過去較為陌生的PFAS污染物其實(shí)與日常生活并不遙遠(yuǎn)——例如，不粘鍋涂層、防水織物、消防泡沫等都可能是PFAS的來源。隨著媒體對(duì)PFAS相關(guān)話題報(bào)道的增多，民眾的環(huán)保意識(shí)有望進(jìn)一步提升，他們將更主動(dòng)地參與飲用水安全監(jiān)督，并支持政府出臺(tái)的污染防治政策。