改革開放四十余年，我國已形成多層次的創(chuàng)新城市政策體系，深圳、成都、霍爾果斯等城市形成差異化創(chuàng)新發(fā)展路徑，但仍面臨“表層化-依賴優(yōu)惠政策、局部化-全域創(chuàng)新失衡、低水平-缺乏新質生產力”三大痛點。在清華同衡學術周“創(chuàng)新生態(tài)·動能升級”專題論壇上，清華同衡策劃所彭劍波所長作題為《動能密碼：深化開放與改革，激發(fā)城市動力》的報告，研究提出三大對策，并指出，未來需以對內走向深水區(qū)改革與對外走向高水平開放為核心動能，推動城市從表層政策驅動轉向深度制度驅動、從局部試點轉向全域聯動、從低水平發(fā)展轉向高水平突破，為創(chuàng)新城市建設注入持久活力。

彭劍波

清華同衡規(guī)劃設計研究院城市發(fā)展策劃研究所所長

1.三大痛點

1.1 階段成就：改革開放賦能創(chuàng)新城市的過往實踐

我國圍繞“改革開放賦能創(chuàng)新城市”已構建多層次、全領域政策體系，涵蓋國家戰(zhàn)略到專項政策、要素改革到開放合作，為改革開放與創(chuàng)新城市建設的協同推進提供了明確方向與實踐保障。

從城市實踐來看，不同區(qū)域呈現差異化創(chuàng)新路徑：

• 深圳作為全球創(chuàng)新標桿，憑借特區(qū)政策優(yōu)勢率先推進制度創(chuàng)新與高度開放；

• 成都以改革優(yōu)化內部環(huán)境和開放鏈接全球資源的模式，成為內陸創(chuàng)新樞紐；

• 霍爾果斯則立足區(qū)位優(yōu)勢，借助國家政策紅利打造特色創(chuàng)新節(jié)點；

這些案例為不同類型城市提供參考范式。

1.2 趨勢解析：改革開放賦能創(chuàng)新城市的雙維動力

當前，改革開放對創(chuàng)新城市的賦能作用，主要通過“對內改革”與“對外開放”雙維動力釋放。

未來，

對內改革將走向深水區(qū)改革：以破除體制機制障礙為核心，消除行政壁壘、資源流動限制等發(fā)展梗阻，通過優(yōu)化制度供給激活市場主體活力與社會創(chuàng)造力，為創(chuàng)新城市建設掃清內部障礙。

對外開放走向高水平開放：聚焦全球要素配置，主動鏈接人才、資本、技術、數據等核心資源，推動城市深度融入全球經濟循環(huán)與全球城市網絡，提升國際創(chuàng)新協作能力。

1.3 現存痛點：改革開放賦能創(chuàng)新城市的三大梗阻

• 痛點1 表層與深層脫節(jié)：過于依賴優(yōu)惠政策，深層改革不足

部分城市過度依賴短期政策性優(yōu)惠，缺乏制度層面的深層突破。2024年《公平競爭審查條例》明確禁止限制市場準入、干預生產經營成本等行為，新一輪違規(guī)稅收優(yōu)惠政策清理、《廣州招商引資二十條》嚴控政策比價等舉措，凸顯政策依賴型發(fā)展模式的不可持續(xù)性，亟需從政策激勵轉向制度保障。

• 痛點2 局部與全域失衡：核心區(qū)域集聚資源，其余創(chuàng)新薄弱

創(chuàng)新資源過度集中于核心城市或區(qū)域，其余地區(qū)創(chuàng)新能力薄弱。以中國（新疆）自由貿易試驗區(qū)為例，179.66平方公里實施范圍涵蓋烏魯木齊、喀什、霍爾果斯三大片區(qū)。其中2024年上半年喀什綜保區(qū)進出口總值占喀什全地區(qū)58%（同比增長80.5%），試驗區(qū)與區(qū)外其他地區(qū)發(fā)展差異顯著，反映出要素流動壁壘導致的全域協同不足問題。

• 痛點3 低水平與高水平差距：聚焦三來一補，缺乏新質生產力

部分城市仍依賴改革開放初期的“三來一補”模式，外商提供設備、原材料、來樣并負責外銷，中方提供土地、廠房、勞力，缺乏以新質生產力為核心的高質量產業(yè)支撐。盡管新質生產力已被寫入政府工作報告并列為2024年十大工作任務首位，但實踐中仍存在技術突破不足、生產要素配置低效、產業(yè)轉型升級緩慢等問題，難以匹配高質量發(fā)展需求。

2.三大對策點

2.1 從表層到深度：制度迭代推動深水區(qū)改革

由制度性安排取代政策性優(yōu)惠，以系統(tǒng)性制度改革替代淺層政策調整。

從根本上消除創(chuàng)新的根源性障礙，轉向依靠制度辦事、以制度為根本遵循的長效路徑摒棄優(yōu)惠政策層面的討價還價，致力于構建一套基于規(guī)則、公平透明且與國際高標準對接的制度框架，讓制度成為保障市場秩序、激發(fā)創(chuàng)新動能、穩(wěn)定發(fā)展預期的核心支撐。

• 法律制度層面：制定負面清單而不是延長正面清單

依據《中華人民共和國外商投資法》及2024版《中國外商投資指引》，推行負面清單管理模式，明確不能做什么，實現清單之外皆可為，保障市場主體在準入、經營、退出等環(huán)節(jié)的公平權益，強化法治對創(chuàng)新的保障作用。

• 行政制度層面：對接國際規(guī)則打造相同環(huán)境

參考浦東新區(qū)社會主義現代化建設引領區(qū)建設經驗，賦予城市更大改革自主權：試點商事登記“確認制”（取代行政許可制），簡化企業(yè)設立流程；在電信、醫(yī)療、金融等重點領域放寬市場準入；推動“一業(yè)一證” 改革，建立行業(yè)綜合許可與綜合監(jiān)管制度，實現與國際通行規(guī)則互接。

• 社會制度層面：提供生活無落差的服務配套

以深圳前海深港現代服務業(yè)合作區(qū)為標桿，打造“一站式、集成式”國際人才服務平臺，落實《深圳市進一步支持港澳青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)實施細則》，通過人才認定、補貼支持、就業(yè)創(chuàng)業(yè)保障等舉措，為全球人才提供生活無落差的服務環(huán)境，解決創(chuàng)新人才的后顧之憂。

2.2 從局部到全域：全域聯動引領高水平開放

打通要素流動中的斷點、填平資源配置里的堵點，解決“局部試點領先”的不均衡不充分問題，通過全域聯動、全域開放打破區(qū)域壁壘，推動創(chuàng)新資源從核心區(qū)域向全域覆蓋，引導人才、技術、數據、資本等關鍵要素跨區(qū)域暢通流動，共同打造全域創(chuàng)新生態(tài)，實現創(chuàng)新動能全域釋放、發(fā)展質量全域提升。

• 高水平的全域空間開放

借鑒海南自由貿易港 “一線放開、二線管住、島內自由”模式，在貿易、投資、資金、人員流動、數據跨境等領域實施高度自由便利政策，依托 “零關稅、低稅率、簡稅制” 特殊安排，打造全域開放的空間載體，為要素跨區(qū)域流動提供空間保障。

• 高水平的全域市場開放

參考歐盟統(tǒng)一大市場“商品、服務、資本、人員自由流動”經驗，優(yōu)化全域資源配置效率。以《中共中央國務院關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》為指導，落實“五統(tǒng)一、一開放”要求：統(tǒng)一市場基礎制度、統(tǒng)一市場基礎設施、統(tǒng)一政府行為尺度、統(tǒng)一市場監(jiān)管執(zhí)法、持續(xù)擴大對內對外開放。

• 高水平的全域要素開放

依托國務院批復的10個要素市場化配置綜合改革試點（北京城市副中心、蘇南重點城市、粵港澳大灣區(qū)內地九市等），推動要素精準配置：北京城市副中心聚焦技術成果轉化與數據流通，蘇南重點城市強化科技與資本融合，粵港澳大灣區(qū)內地九市加快數據要素市場培育，通過試點先行打破要素流動壁壘，實現全域要素協同。核心要素包括技術、土地、人力、數據、資本、資源環(huán)境、要素協同等。

2.3 從低水平到高水平：構建創(chuàng)新城市績效評價體系

以技術突破和高附加值為目標，推動產業(yè)向產業(yè)鏈高端升級，建立“創(chuàng)新空間績效評價體系”，轉向技術引領、價值創(chuàng)造的高水平發(fā)展，推動產業(yè)向產業(yè)鏈高端、高附加值環(huán)節(jié)攀升，提升創(chuàng)新空間績效。

• 存量空間績效：提升全要素生產率

參考杭州濱江區(qū)“畝均效益”評價升級經驗，從 2014 年單一經濟效益指標，逐步增加創(chuàng)新、人才等權重（2023年創(chuàng)新指標權重提升至20%）。將企業(yè)分為 A、B、C、D 四類，A類企業(yè)優(yōu)先獲得用地、用能、信貸等資源，D類企業(yè)倒逼轉型升級或淘汰，通過評價體系得出差異化要素配置提升存量空間的創(chuàng)新效益與經濟價值。

• 增量空間績效：培育新質生產力

落實《深圳市國土空間規(guī)劃》要求，統(tǒng)籌創(chuàng)新型產業(yè)空間與先進制造業(yè)空間供給，穩(wěn)定產業(yè)空間成本；結合《深圳市促進創(chuàng)業(yè)投資高質量發(fā)展行動方案（2024-2026）》，引導創(chuàng)業(yè)投資向 “20+8” 戰(zhàn)略性新興產業(yè)與未來產業(yè)傾斜，探索適配新技術、新業(yè)態(tài)的產業(yè)空間配置方式，為新質生產力培育提供空間與資本支撐。

* 本文所涉及觀點均已經過專家本人審核

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編輯/排版｜王淑蕓

封面圖片｜盧風、謝飛

供稿｜清華同衡 城市發(fā)展策劃研究所