從政策落地情況看，存量商品房和存量閑置土地收儲(chǔ)仍面臨諸多難點(diǎn)。 CFP/供圖

城市與區(qū)域治理研究院 蘇志勇/文

存量商品房和存量閑置土地收儲(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)市場(chǎng)止跌回穩(wěn)的重要手段，也是房地產(chǎn)供給端政策執(zhí)行中最難啃的“硬骨頭”。

2024年5月17日，中央首次提出收購(gòu)存量商品房用作保障房，酌情以回收、收購(gòu)等方式妥善處置已出讓的閑置存量土地。自此，相關(guān)部委出臺(tái)一系列配套政策，各地圍繞存量收儲(chǔ)開(kāi)展廣泛試點(diǎn)。盡管存量收儲(chǔ)工作面臨資金來(lái)源、定價(jià)機(jī)制、資源錯(cuò)配、制度障礙等諸多難點(diǎn)和堵點(diǎn)，但一些地方通過(guò)不斷探索實(shí)踐，逐漸積累起一大批典型經(jīng)驗(yàn)和成功案例，這些經(jīng)驗(yàn)和案例將為存量商品房和存量閑置土地收儲(chǔ)工作全面展開(kāi)提供有益的借鑒。

存量商品房收儲(chǔ)典型案例解析

本輪存量商品房收儲(chǔ)工作自2023年啟動(dòng)。2023年1月，央行創(chuàng)設(shè)租賃住房貸款支持計(jì)劃，安排在重慶、天津、濟(jì)南、青島、鄭州、長(zhǎng)春、成都、福州等8個(gè)城市開(kāi)展試點(diǎn)，支持批量收購(gòu)存量住房用于擴(kuò)大租賃住房供給，額度為1000億元。2024年5月17日，央行設(shè)立3000億元保障性住房再貸款，用于收購(gòu)企業(yè)已建成未售出的商品房。2024年10月12日，財(cái)政部明確提出，允許專(zhuān)項(xiàng)債券收購(gòu)存量房，并完善相關(guān)稅收政策。

從政策落地情況看，存量商品房收儲(chǔ)工作面臨諸多難點(diǎn)。一是收儲(chǔ)資金來(lái)源受限，資金存在較大缺口；二是供需錯(cuò)配，存量商品房庫(kù)存主要集中在三四線(xiàn)城市，而保障房需求則集中在一二線(xiàn)城市，且收儲(chǔ)細(xì)則要求與需求之間也存在一定程度的錯(cuò)配；三是收儲(chǔ)價(jià)格難協(xié)調(diào)，收儲(chǔ)價(jià)格往往大幅低于同地段商品房?jī)r(jià)格，房企參與意愿不足；四是缺乏市場(chǎng)化運(yùn)作和責(zé)任匹配機(jī)制，參與主體對(duì)項(xiàng)目的合規(guī)性和盈利性要求高，運(yùn)營(yíng)成本與收益不匹配。盡管收儲(chǔ)工作面臨重重阻礙，但是各地方政府在探索實(shí)踐中不斷尋求破解之道，越來(lái)越多的成功案例脫穎而出。

在破解資金難題方面，探索出了專(zhuān)項(xiàng)債、住房租賃貸款、公積金收益、住房租賃基金等多種融資模式。

例如，浙江省在收購(gòu)存量商品房轉(zhuǎn)化為保障房過(guò)程中，積極探索并構(gòu)建了多元化、多層次的融資體系。通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)債券、銀行貸款等多種渠道的組合，為存量商品房收儲(chǔ)提供可持續(xù)的資金保障。2025年浙江發(fā)行3只專(zhuān)項(xiàng)債，融資16.53億元，支持湖州、溫州、嘉興等地8個(gè)項(xiàng)目，重點(diǎn)用于收購(gòu)符合條件的庫(kù)存商品房，并將其改造為保障性住房。此舉為全國(guó)提供了“通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)債定向去庫(kù)存”的新思路。2025年5月，浙商銀行杭州分行向杭州安居集團(tuán)發(fā)放3700萬(wàn)元住房租賃團(tuán)體購(gòu)房貸款，用于收購(gòu)萬(wàn)科項(xiàng)目的75套存量商品房作為保障房。

長(zhǎng)沙公積金中心利用住房公積金增值收益，以“購(gòu)建結(jié)合、以購(gòu)為主”的思路籌集公租房房源，針對(duì)長(zhǎng)沙市城區(qū)范圍內(nèi)價(jià)格合理、區(qū)位較好、手續(xù)齊全、配套設(shè)施完善的存量商業(yè)公寓和普通住房，收購(gòu)后改造為公租房使用。收購(gòu)存量商品房用作保障房。收購(gòu)長(zhǎng)房東旭花園、長(zhǎng)房云尚悅府等項(xiàng)目的1123套公寓，總預(yù)算約4.34億元。房源位于城市核心區(qū)域，單套面積32.5~56.87平方米，滿(mǎn)足“拎包入住”條件。

作為租賃住房貸款支持計(jì)劃的首批試點(diǎn)城市，重慶住房租賃需求較大。重慶嘉寓房屋租賃公司、重慶建渝住房租賃基金共同收購(gòu)7個(gè)項(xiàng)目，共計(jì)4207套房源。這些房源集中分布在軌道交通站點(diǎn)和商業(yè)商務(wù)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、校區(qū)、院（醫(yī)院）區(qū)等 “一點(diǎn)四區(qū)” 人口聚集區(qū)域，以70平方米以下小戶(hù)型為主。收購(gòu)價(jià)格依據(jù)重慶給出的計(jì)算公式，即測(cè)算基礎(chǔ)價(jià)和市場(chǎng)價(jià)的加權(quán)平均值確定。總預(yù)算資金部分來(lái)自租賃住房貸款支持計(jì)劃，部分來(lái)自住房租賃基金自有資金等。收購(gòu)后，對(duì)房源進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化裝修改造，提升居住品質(zhì)。

在破解供需錯(cuò)配方面，一些城市通過(guò)變更土地性質(zhì)或項(xiàng)目用途等方式，盤(pán)活存量資產(chǎn)，拓寬房源用途，滿(mǎn)足市場(chǎng)需求。例如武漢第六醫(yī)院通過(guò)收購(gòu)盤(pán)龍城天縱城企業(yè)中心一棟31層商辦物業(yè)，改建為三甲醫(yī)院，總投資10億元。該項(xiàng)目成功地將閑置商辦資源轉(zhuǎn)化為急需的公共醫(yī)療資源，不僅盤(pán)活了低效商辦資產(chǎn)，減輕了企業(yè)經(jīng)營(yíng)壓力，而且填補(bǔ)了區(qū)域醫(yī)療資源缺口，實(shí)現(xiàn)了去庫(kù)存與補(bǔ)短板的聯(lián)動(dòng)。

另一個(gè)案例同樣來(lái)自武漢。湖北大學(xué)陽(yáng)邏校區(qū)年初獲批整體購(gòu)置武漢城建·水岸項(xiàng)目中的5號(hào)樓、6號(hào)樓，共計(jì)352套存量商品房用作學(xué)生宿舍，總建筑面積3.7萬(wàn)平方米。。該項(xiàng)目將新增住宿床位2800個(gè)，總投資1.98億元，資金來(lái)源為爭(zhēng)取中央預(yù)算內(nèi)投資及學(xué)校自籌。這一操作不僅緩解了高校宿舍供需矛盾，而且通過(guò)政府介入盤(pán)活了區(qū)域閑置商品房房源。

各地在存量商品房收儲(chǔ)方面的實(shí)踐表明，堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化原則，以需求為導(dǎo)向，創(chuàng)新資金運(yùn)用和收購(gòu)模式，精準(zhǔn)規(guī)劃選址，并加強(qiáng)各部門(mén)協(xié)同，是成功推進(jìn)這項(xiàng)工作的關(guān)鍵。這些經(jīng)驗(yàn)為其他地區(qū)提供了有益的借鑒，未來(lái)有望在更多城市推廣和優(yōu)化，從而更好地實(shí)現(xiàn)“去庫(kù)存、補(bǔ)短板、促保障”的多重目標(biāo)。

存量閑置土地收儲(chǔ)典型經(jīng)驗(yàn)

存量閑置土地收儲(chǔ)是房地產(chǎn)供給端政策的重要發(fā)力點(diǎn)，專(zhuān)項(xiàng)債則是存量閑置土地收儲(chǔ)的核心利器。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2025年8月末，各地公示使用專(zhuān)項(xiàng)債收回收購(gòu)的存量閑置土地?cái)?shù)量已達(dá)4574宗，擬收儲(chǔ)用地面積超2.3億平方米，擬使用專(zhuān)項(xiàng)債收儲(chǔ)土地總金額超6100億元。

在專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行和使用方面，截至2025年9月23日，湖南省已成功發(fā)行用于收儲(chǔ)土地的專(zhuān)項(xiàng)債金額達(dá)94.2億元，涉及53個(gè)地塊、3347.76畝土地。截至2025年8月18日，廣東省已發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債377億元，居全國(guó)首位，主要用于收儲(chǔ)存量閑置土地。2025年福建省發(fā)行了149.64億元的土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券，用于回收閑置土地項(xiàng)目，推動(dòng)土地資源的高效利用。

有了專(zhuān)項(xiàng)債的支持，各地在存量閑置土地收購(gòu)和盤(pán)活方面也探索出了多種模式和有效路徑，包括整體收購(gòu)與分割出讓模式、股權(quán)合作與作價(jià)入股模式，騰籠換鳥(niǎo)與零地招商模式、專(zhuān)項(xiàng)債收儲(chǔ)與統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)模式、跨權(quán)屬組合模式、司法拍賣(mài)與政府收儲(chǔ)模式、功能轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新利用模式等。

例如，湖北孝感市孝南區(qū)，由政府整體收購(gòu)閑置地塊，根據(jù)招商需求重新規(guī)劃分割后定向出讓?zhuān)P(pán)活81.82畝閑置工業(yè)用地，吸引5億元固定資產(chǎn)投資，形成產(chǎn)業(yè)鏈；廣西梧州積極探索“回收-供應(yīng)”并行的方式處置閑置土地，針對(duì)萬(wàn)達(dá)廣場(chǎng)兩宗地塊因后續(xù)建設(shè)資金不足所導(dǎo)致的動(dòng)工難、轉(zhuǎn)讓難困境，梧州市采取整體收購(gòu)與分割出讓模式，梧州市自然資源局掛賬收儲(chǔ)收回3號(hào)地塊剩余未開(kāi)發(fā)土地，將土地出讓價(jià)款返還原土地使用權(quán)人，有效化解了地塊閑置風(fēng)險(xiǎn)。

部分城市通過(guò)調(diào)整地塊規(guī)劃，使其更符合當(dāng)前市場(chǎng)需求，從而提升土地價(jià)值并吸引開(kāi)發(fā)商參與。例如，深圳市寶安區(qū)新安街道A002-0108地塊原規(guī)劃為商業(yè)用地及二類(lèi)居住用地，后調(diào)整為純住宅用地，容積率從5.7降至3.4，住宅占比提升至86.2%，最終以86.40億元成交，溢價(jià)率達(dá)34.81%。廣州市黃埔區(qū)和深井社區(qū)的地塊通過(guò)新增產(chǎn)業(yè)用地、完善區(qū)域配套、新增商住混合地塊等方式進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整，以適應(yīng)市場(chǎng)需求。

在破解定價(jià)機(jī)制方面，一些地方在土地收儲(chǔ)過(guò)程中注重科學(xué)定價(jià)和透明化流程，以確保公平公正。例如鄭州市，土地儲(chǔ)備中心委托經(jīng)備案的土地估價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)擬收回地塊進(jìn)行市場(chǎng)價(jià)格評(píng)估，基礎(chǔ)價(jià)格相較企業(yè)土地成本就低確定。市、縣處置存量閑置土地協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，根據(jù)市場(chǎng)形勢(shì)、合同履約情況等集體決策確定基礎(chǔ)價(jià)格下調(diào)幅度。四川南充市順慶區(qū)，通過(guò)綜合考慮企業(yè)意愿、市場(chǎng)需求、地塊條件等因素，確定擬收回收購(gòu)意向地塊和時(shí)序安排，分批納入土地儲(chǔ)備計(jì)劃。收儲(chǔ)價(jià)格由土地估價(jià)機(jī)構(gòu)評(píng)估后，經(jīng)協(xié)商一致并公示無(wú)異議后報(bào)政府批準(zhǔn)。

通過(guò)各地試點(diǎn)探索，逐步形成了閑置土地收儲(chǔ)的典型經(jīng)驗(yàn)和啟示。一是規(guī)劃引領(lǐng)與精準(zhǔn)匹配是實(shí)現(xiàn)收儲(chǔ)的前提。成功的收儲(chǔ)與盤(pán)活案例都是建立在科學(xué)規(guī)劃和精準(zhǔn)匹配需求的基礎(chǔ)上。二是政策支持與機(jī)制創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)收儲(chǔ)的關(guān)鍵。自然資源部明確可運(yùn)用地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券資金收回存量閑置土地，為收儲(chǔ)工作提供了重要的資金保障 。各地探索出的多樣化處置方式為收儲(chǔ)提供了有效路徑。三是市場(chǎng)主導(dǎo)與政府引導(dǎo)相結(jié)合是實(shí)現(xiàn)收儲(chǔ)的重要手段。不僅要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，同時(shí)也要發(fā)揮好政府的引導(dǎo)作用。例如湖北孝感孝南區(qū)“國(guó)有+集體”組合供應(yīng)、湖北鄂州臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償+異地安置+政策扶持”組合方案，以及政府搭建平臺(tái)促進(jìn)兼并重組，都是政府積極引導(dǎo)的體現(xiàn)。四是利益平衡與權(quán)益保障是實(shí)現(xiàn)成功收儲(chǔ)的基礎(chǔ)。妥善處理原土地使用權(quán)人、政府、新投資方等多方利益至關(guān)重要。

存量收儲(chǔ)還有很大發(fā)力空間

目前，房地產(chǎn)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)止跌回穩(wěn)已經(jīng)到了沖刺階段，需求端政策空間基本放開(kāi)，市場(chǎng)效果相對(duì)有限。在此背景下，供給端政策，特別是存量商品房和存量閑置土地收儲(chǔ)，成為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的關(guān)鍵。雖然一年多來(lái)各地在實(shí)踐中積累了一些經(jīng)驗(yàn)，也推出了一些成功案例，但是仍有很多現(xiàn)實(shí)難題需要破解，政策上還有很大發(fā)力空間。

首先，需要建立差異化的收儲(chǔ)定價(jià)體系。構(gòu)建差異化收儲(chǔ)定價(jià)機(jī)制是化解存量商品房及閑置土地處置困局的核心突破口。其關(guān)鍵在于基于城市能級(jí)、區(qū)域特征及資產(chǎn)類(lèi)別的供需結(jié)構(gòu)、區(qū)位優(yōu)勢(shì)與發(fā)展?jié)摿Φ染S度，建立分層次、差異化的價(jià)格評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，以?xún)?yōu)化資源配置效率并提升政策適配性。

推進(jìn)差異化收儲(chǔ)定價(jià)體系需構(gòu)建系統(tǒng)化實(shí)施方案。一是建立動(dòng)態(tài)價(jià)值評(píng)估模型，整合土地市場(chǎng)成交數(shù)據(jù)、房地產(chǎn)價(jià)格指數(shù)、人口遷移趨勢(shì)等關(guān)鍵變量，增強(qiáng)定價(jià)機(jī)制的市場(chǎng)敏感性與前瞻性。二是引入第三方專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)參與定價(jià)決策，通過(guò)獨(dú)立、透明的評(píng)估流程降低行政干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)。三是設(shè)立價(jià)格浮動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制，允許在合理區(qū)間內(nèi)根據(jù)市場(chǎng)供需動(dòng)態(tài)調(diào)整，提升政策靈活性。廣東在專(zhuān)項(xiàng)債閑置土地收儲(chǔ)中采用的彈性定價(jià)策略——綜合參考土地出讓起始價(jià)與實(shí)際開(kāi)發(fā)潛力，為其他地區(qū)提供了有益范本。

其次，需要完善“債貸組合”融資模式。各地積極探索存量商品房與閑置土地收儲(chǔ)的創(chuàng)新模式，其中“債貸組合”作為復(fù)合型融資工具，在土地儲(chǔ)備及商品房收購(gòu)領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用。該模式通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)債券與銀行貸款的協(xié)同運(yùn)作，以低成本債券資金撬動(dòng)信貸資源，實(shí)現(xiàn)資金高效配置與項(xiàng)目加速推進(jìn)。但是目前“債貸組合”模式面臨地方財(cái)政差異導(dǎo)致的融資不均衡、項(xiàng)目收益測(cè)算復(fù)雜等挑戰(zhàn)，需通過(guò)政策設(shè)計(jì)與執(zhí)行機(jī)制的系統(tǒng)性?xún)?yōu)化，提升“債貸組合”資金使用的精準(zhǔn)性與項(xiàng)目推進(jìn)效率。因此，針對(duì)實(shí)踐難題，各地正嘗試建立省級(jí)統(tǒng)籌機(jī)制以提升專(zhuān)項(xiàng)債使用效能。

第三，需要構(gòu)建土地-住房聯(lián)動(dòng)數(shù)據(jù)庫(kù)。近年來(lái)，在房地產(chǎn)調(diào)控政策持續(xù)深化的背景下，各地在商品房去庫(kù)存及閑置土地盤(pán)活方面取得階段性成效。地方政府通過(guò)設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)基金、引入社會(huì)資本等創(chuàng)新舉措，逐步構(gòu)建多元化收儲(chǔ)體系。在土地資源優(yōu)化配置方面，多地通過(guò)政企協(xié)同機(jī)制，推動(dòng)閑置土地重新進(jìn)入市場(chǎng)流通。這些實(shí)踐不僅提升了資源利用效率，也為行業(yè)長(zhǎng)期健康發(fā)展探索了新路徑。但是，實(shí)踐層面仍存在若干亟待突破的瓶頸問(wèn)題。例如跨部門(mén)數(shù)據(jù)壁壘導(dǎo)致的信息不對(duì)稱(chēng)，制約了收儲(chǔ)決策的精準(zhǔn)性；歷史數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化程度不足，區(qū)域間統(tǒng)計(jì)口徑差異顯著，增加了數(shù)據(jù)整合難度；多方利益協(xié)調(diào)機(jī)制尚不完善，涉及地方政府、開(kāi)發(fā)商、金融機(jī)構(gòu)等主體的博弈，推高了制度執(zhí)行成本。針對(duì)這些痛點(diǎn)，部分先行城市已著手建立統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，并探索區(qū)塊鏈技術(shù)在數(shù)據(jù)存證中的應(yīng)用，以提升信息透明度。未來(lái)需通過(guò)制度創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新雙輪驅(qū)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)土地與住房資源的優(yōu)化配置。

第四，需進(jìn)一步加大收儲(chǔ)資金支持力度。今年7月10日，國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心曾提出，后續(xù)“允許人口流入城市利用超長(zhǎng)期特別國(guó)債、地方政府專(zhuān)項(xiàng)債等資金，加大閑置存量土地回收和存量商品房收購(gòu)力度，持續(xù)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)人口保障性住房供給”。這一政策如能得到落實(shí)，超長(zhǎng)期特別國(guó)債在存量收儲(chǔ)方面將發(fā)揮重要作用，但首先要解決中央與地方的事權(quán)歸屬問(wèn)題。例如，在土地收儲(chǔ)方面，中央負(fù)責(zé)債券發(fā)放和分配使用，地方負(fù)責(zé)地塊選擇、定價(jià)、債權(quán)債務(wù)處理；在現(xiàn)房收儲(chǔ)方面，地方需制定房源標(biāo)準(zhǔn)及后續(xù)保障房分配方案。此外，在財(cái)政資金、專(zhuān)項(xiàng)債和專(zhuān)項(xiàng)借款等方面，仍有一定的政策發(fā)力空間。